摘要：党的十八大以来，为了有效应对人口老龄化，实现社会治理现代化，满足老年人高质量生活需求，老龄事业逐渐纳入统筹推进“五位一体”的总体布局中，老龄政策在经济、政治、文化、社会和生态文明建设等领域有诸多发展变化，并逐渐上升为中国共产党治国理政的重要方式之一。老龄政策的对象覆盖范围兼顾全面化和精准化，与政策相关的多元主体责任划分更加明确，政策目标更加注重老年人对追求高质量生活的需求，政策制定更加注重体系化建设。在全面建设社会主义现代化国家的新征程上，我国老龄政策应贯彻好新发展理念，培育老龄社会经济发展新动能，加强积极应对人口老龄化的国家战略宣传教育，努力推进老龄社会治理体系和治理能力现代化，不断创新老龄社会的文化建设，加快构建全龄友好型环境，充分利用科技赋能老龄社会，进一步加快老龄政策和“五位一体”总体布局的深度交融。

关键词：老龄政策；老龄社会；积极应对人口老龄化；“五位一体”

作者简介：谢立黎（中国人民大学社会与人口学院、中国人民大学交叉科学研究院副教授）；王煜霏（中国人民大学马克思主义学院博士研究生）；王飞（中国人民大学社会与人口学院博士研究生）

随着我国人口老龄化程度持续提高和对老龄问题认识的不断深入，老龄问题早已不只是老年人问题，而是与经济、政治、文化、社会和生态各个领域密切相关。党的二十大报告明确指出，要通过实施积极应对人口老龄化国家战略增进民生福祉，提高人民生活品质。《中共中央国务院关于加强新时代老龄工作的意见》也明确提出要将老龄事业发展纳入统筹推进“五位一体”总体布局中，推进实施积极应对人口老龄化国家战略。

“五位一体”总体布局在党的十八大报告中正式提出，是指从经济建设、政治建设、文化建设、社会建设和生态文明建设五个方面全面推进中国特色社会主义事业发展。老龄政策作为中国特色社会主义事业的一部分，将其纳入统筹推进“五位一体”总体布局对推进国家治理能力现代化和探索中国特色积极应对人口老龄化道路具有重大意义。党的十八大以来，在以习近平同志为核心的党中央坚强领导下，我国老龄工作把增进老年人福祉、促进老年人的全面发展作为出发点和落脚点，结合人口老龄化发展进程与经济社会发展情况出台了一系列老龄政策。尽管已有学者对新时代我国老龄政策的发展历程进行了概括，但在“五位一体”总体布局视角下审视老龄政策的研究尚显不足。

《中共中央关于认真学习宣传贯彻党的二十大精神的决定》指出，全面准确学习领会党的二十大精神，必须深刻领会社会主义经济建设、政治建设、文化建设、社会建设、生态文明建设等方面的重大部署。本文将尝试在这一视角下，对新时代以来党和国家在统筹推进经济建设、政治建设、文化建设、社会建设和生态文明建设过程中老龄政策的发展历程和变化特征进行系统梳理和分析。

一、党的十八大以来我国老龄政策发展变化的背景

（一）有效应对人口老龄化的需要

我国人口老龄化来势凶猛，具有基数大、增速快、高龄化和城乡倒置等特点。自2000年中国正式进入老龄化社会以来，人口老龄化进程一直呈现加速发展的鲜明特征。2000年，我国60岁及以上人口占比达10.3%，65岁及以上人口占比达7.0%，我国开始迈入老龄化社会。自此以后，我国人口老龄化进程持续加速，仅用了20年时间，60岁及以上人口、65岁及以上人口占比分别达到18.7%和13.5%，与2000年相比几乎翻倍增长。从老年人口规模来看，2020年，我国60岁及以上人口总数为2.64亿，65岁及以上人口总数为1.91亿。未来，我国人口老龄化、高龄化程度将不断加深，预计到2050年，60岁及以上老年人口规模将达到5亿左右，65岁及以上老年人口规模将接近4亿，80岁及以上高龄老年人口规模将突破1亿。与此同时，我国人口老龄化程度存在较大的城乡差异，受城镇化和农村劳动人口外流等因素影响，农村老龄化的水平反而高于城镇。根据第七次全国人口普查数据显示，农村60岁及以上、65岁及以上老人的比重分别为23.81%、17.72%，比城镇分别高出7.99、6.61个百分点，这无疑为农村地区应对人口老龄化带来更大的挑战。我国人口老龄化的特点和发展趋势深刻影响着中国积极应对人口老龄化道路的进程与任务，人口老龄化问题已经逐渐从个体老化问题发展成事关国家发展全局的问题，因此，需要将老龄事业发展统筹纳入“五位一体”总体布局中，这对老龄政策的发展提出了新要求。

（二）实现社会治理现代化的要求

新时代我国老龄政策的发展与变化既是应对人口老龄化形势的客观需要，也是实现社会治理现代化的主观要求。党的十八大以来，国内外环境发生深刻变化，给我国经济社会发展带来了许多新的重大课题。为了更好地解决我国社会面临的各类新旧问题与挑战，防范化解重大风险，社会治理现代化的任务逐渐浮现。2013年11月，党的十八届三中全会提出，全面深化改革的总目标是实现国家治理体系和治理能力现代化。2017年10月，党的十九大强调，要打造共建共治共享的社会治理格局，提高社会治理社会化、法治化、智能化、专业化水平。2019年10月，党的十九届四中全会明确指出，社会治理是国家治理的重要方面，提出建设社会治理共同体，推进市域社会治理现代化。2022年10月，党的二十大进一步提出要完善社会治理体系，加快推进市域社会治理现代化，“社会治理现代化”概念逐渐在各项政策文件中得到确立。在人口老龄化背景下实现社会治理现代化，必须加强老龄社会治理。老龄社会治理是一种综合性的治理，涉及经济、文化、政治、社会、环境等各个方面，单从某个领域切入都无法实现社会治理现代化的发展要求。老龄社会实现治理现代化需要将老龄事业发展统筹纳入“五位一体”总体布局中，老龄政策作为实现老龄社会治理的一种工具，覆盖的领域自然也必须越来越全面。

（三）满足老年人高质量生活的需求

随着人口老龄化加速发展，老年人对美好生活的追求越来越成为影响全体人民幸福感的关键性因素。党的十九大报告指出，我国社会主要矛盾转变为人民日益增长的美好生活需要同不平衡不充分的发展之间的矛盾。2012年11月15日，习近平总书记在十八届中央政治局常委同中外记者见面时就指出：“人民对美好生活的向往，就是我们的奋斗目标。”要达成这一奋斗目标，就必须要满足我国老年人日益增长的美好生活需要。在物质文化需要已经得到充分满足的基础上，如何提高获得感、幸福感、安全感，过上更加便利、更为快乐、更有尊严的生活，成为了老年人美好生活需要的主题和主线。真正满足老年人的美好生活需要不仅要解决好老年人在医疗健康、养老服务和社会保障等方面的“急难愁盼”问题，还要求我们主动营造适老化的文化环境、参与环境、生活环境。老年人对高质量生活的需求呼吁着党和国家将老龄事业发展纳入统筹推进“五位一体”总体布局中。

二、党的十八大以来我国老龄政策的发展历程

随着我国人口老龄化程度加深和经济社会向高质量发展阶段转型，老龄问题逐渐被视为关乎国家治理体系和治理能力现代化、关乎社会主义现代化国家建设的战略性、全局性问题。特别是党的十八大以来，习近平总书记在多个场合谈及老龄问题，强调应对人口老龄化的重要性。2016年5月，习近平总书记主持中央政治局第三十二次集体学习，就积极应对人口老龄化、发展老龄事业、做好老龄工作发表重要讲话。2016年，中共中央、国务院印发《“健康中国2030”规划纲要》，提出促进健康老龄化。2017年，国务院印发《“十三五”国家老龄事业发展和养老体系建设规划》。2019年，《国家积极应对人口老龄化中长期规划》正式出台。2020年，党的十九届五中全会建议将积极应对人口老龄化上升为国家战略。2021年，“实施积极应对人口老龄化国家战略”作为《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标纲要》中的重要章节，获得通过并生效。同年5月，习近平总书记主持召开中共中央政治局会议，听取了“十四五”时期积极应对人口老龄化重大政策举措的汇报。2021年11月，《中共中央国务院关于加强新时代老龄工作的意见》正式发布，这是2000年以来由中共中央、国务院发布的第二个专门针对老龄工作的文件。这一系列纲领性、高级别文件的出台，充分体现了老龄政策在中国共产党治国理政过程中的突出地位和党中央对老龄问题的高度重视。

为了进一步理解党的十八大以来我国老龄政策的发展历程及变化特征，本文将在“五位一体”视角下，围绕问题界定、目标设定、实施方案和实施效果，对党的十八大以来五个子领域老龄政策的发展历程进行分析（见图1）。

（一）经济建设视域下老龄政策

“以经济建设为中心”是党和国家兴旺发达和长治久安的根本要求，经济建设在“五位一体”总体布局中占据首要地位。在经济建设视域下，应该辩证看待人口老龄化过程中经济发展面临的挑战和机遇。首先，作为消费群体，我国庞大的老年群体对养老服务产生了新的变化，养老服务发展不平衡不充分的问题比较突出：一是养老服务需求总量增加，但养老服务总体供给能力不足；二是老年人的需求更加多样化、多层次，但养老服务供给结构失衡，具体表现为供给与需求脱节，存在一定的无效供给。另一方面，随着我国老龄化程度日益加深，人口红利逐渐消失。作为价值创造者，规模庞大的老年人力资源蕴含着巨大的经济价值和社会价值，特别是相当比例的低龄、健康和受教育程度较高的老年人并未发挥其价值，无法继续投入经济和社会建设中，因此提高相关老年人的劳动参与率显得十分迫切。

基于对以上问题的界定，新时代经济建设视域中的老龄政策目标将老年人视为消费者和生产者的二元统一。从消费者的角度，老龄政策旨在增强养老服务资源供给，推动老龄事业和产业协同发展，不断满足老年人日益增长的多层次、高品质健康养老需求；从生产者的角度，鼓励老年人继续发挥作用，把老有所为同老有所养结合起来，完善老年人就业政策，充分发挥低龄老年人作用。为了实现上述两个目标，我国出台了一系列政策举措。

一是扩大养老服务供给，完善养老服务监管制度。推进供给侧结构性改革是党的十八大以来中国特色社会主义经济建设的主线，推进养老服务体系改革是其在老龄政策领域的具体体现。老年人口规模的持续扩大和经济发展水平的提升导致养老需求急剧增加，而家庭小型化、少子化和人口流动又使传统的家庭养老不再能够适应我国老年人的养老需求。因此，党和国家主动从供给侧出发，高屋建瓴地制定并出台了一系列政策措施，使养老服务市场不断开放，对社会资金进入养老服务产业的支持力度不断加强，逐渐形成多层次、多渠道、多样化的养老服务市场，极大地增强了我国养老服务的供给能力。

在扩大养老服务供给的同时，国家对供给质量的重视程度也越来越高。2014年，民政部等5部门联合印发《关于加强养老服务标准化工作的指导意见》；2020年11月，国务院印发《关于建立健全养老服务综合监管制度促进养老服务高质量发展的意见》，我国正着力推进养老服务行业综合监管法治化、规范化和常态化。截至2021年底,养老服务领域已有20余项国家或行业标准发布实施，这些标准对建立健全养老服务综合监管制度具有重要意义，使得养老服务市场的监管和行业自律、安全管理与信用建设不断加强。

二是全面培育银发经济，细化老龄产业的具体领域。我国不断出台政策规划，引导和推动老龄产业各领域的健康、高质量发展。在老年用品产业方面，工业和信息化部等五部门联合印发了《关于促进老年用品产业发展的指导意见》。在政策的引导下，我国基本形成了集研发、生产和服务为一体的老龄用品制造产业体系。在培育老龄健康消费方面，党的十九大以来，我国发布了《健康中国行动（2019—2030）》《“十四五”健康老龄化规划》和《“十四五”国家老龄事业发展和养老服务体系规划》等一系列重要政策文件，为老龄保健品、老龄康复辅具、中医药健康养老以及智慧健康养老产品等老龄健康产业的发展营造了良好的政策环境。在老龄金融业方面，中国保监会于2014年印发《关于开展老年人住房反向抵押养老保险试点的指导意见》，并在2018年将政策试点范围扩大到全国。2017年,国务院办公厅下发了《关于加快发展商业养老保险的若干意见》。2018年,中国证券监督管理委员会公告《养老目标证券投资基金指引（试行）》出台。伴随着老龄金融产品的不断丰富,老龄金融的市场规模也在不断扩大。在老年旅游业方面，国务院在《关于促进旅游业改革发展的若干意见》中明确提出要大力发展老年旅游，结合养老服务业、健康服务业的发展，积极开发多层次、多样化的老年人休闲养生度假产品。这些政策的出台拓宽了老龄产业的发展领域，为培育银发经济注入了新的活力。

三是强化科技创新驱动，利用互联网技术推动智慧养老。随着我国经济发展进入新常态，互联网愈发成为经济发展的重要动力，养老服务更加强调与数字技术的融合发展,养老服务数字化转型初见端倪，这进一步加速了养老产业新业态、新模式的发展。2013年，《国务院关于加快发展养老服务业的若干意见》提出发展居家网络信息服务，地方政府要支持企业和机构运用互联网、物联网等技术手段创新居家养老服务模式。之后，工业和信息化部、民政部和国家卫生健康委员会开展了“养老服务和社区服务信息惠民工程试点工作”，以推进社区公共服务综合信息平台和智慧社区建设，建立和完善国家养老服务信息系统，加快发展基于互联网的养老服务。2016年，《国务院办公厅关于推进养老服务发展的意见》首次提出推进“‘互联网+’养老服务创新”，发展智慧养老服务新业态。工业和信息化部联合三部门也于2017年和2021年连续印发“智慧健康养老产业发展行动计划”，旨在增强智慧健康养老产业科技支撑能力，提升产品及服务供给能力，不断优化完善产业生态。2017年以来，通过开展智慧健康养老应用试点示范，我国已累计创建示范企业202家、示范街道（乡镇）342个、示范基地86个、示范园区2个。此外，上述三部门还于2018年和2020年发布两批《智慧健康养老产品及服务推广目录》，累计遴选出174项产品和179项服务。

四是积极开发老龄人力资源，逐步延迟退休年龄。党的十八届三中、五中全会都对研究渐进式延迟退休年龄政策提出了要求。2016年12月，国务院印发《国家人口发展规划（2016—2030年）》，首次明确要积极开发老年人力资源，充分发挥老年人参与经济社会活动的主观能动性和积极性，实施渐进式延迟退休年龄政策。党的十九大以来，《国家积极应对人口老龄化中长期规划》和《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标纲要》进一步明确了开发老年人力资源的具体措施和基本原则。2021年11月，中共中央、国务院印发的《关于加强新时代老龄工作的意见》更为具体地提出了要“在学校、医院等单位和社区家政服务、公共场所服务管理等行业，探索适合老年人灵活就业的模式”，同时配套建立老年人才信息库、职业技能培训和创业指导。2022年8月，由中国老龄协会老年人才信息中心主办的“中国老年人才网”正式上线，标志着我国老年人才信息库和老年人才信息服务平台启动建设，为老年人再就业拓宽渠道、搭建平台。

（二）政治建设视域下老龄政策

从广义上讲，老龄社会治理是指国家针对人口年龄结构不断老龄化的客观事实，通过理念引导、颁布制度、出台政策、组织协调与监督控制等方式处理涉老事务的过程。传统老龄治理格局囿于惯性和现实瓶颈，仍未全面实现治理转型。党的十八大以来，面对老龄社会治理的新格局，政治建设视域下的老龄政策旨在解决的问题是抛掉局部的、静态的治理模式调整或政策调节思路，从全局的、动态的视角来重新思考整体性治理的战略布局，从“碎片化管理”向“整体性治理”转变。相应地，其目标设定包括三方面：首先，提高老龄政策的政治战略地位，完善老龄政策顶层设计；其次，从“整体性治理”出发，突破传统体制机制，推动老龄工作机构职能优化；最后，将治权下移，充分激发基层民主自治，补齐“自下而上”老龄化治理短板。具体政策方案实施也围绕这三个方面展开。

一是加强对老龄政策政治引导，将老龄社会治理纳入国家治理体系。进入新时代，党和国家对老龄问题的定位逐渐脱离了“就养老谈养老”，老龄事业“四梁八柱”的政策法规体系框架确立，顶层设计更加健全成熟。从党的十八大明确“积极应对人口老龄化”，到党的十九届五中全会提出将积极应对人口老龄化上升为国家战略，再到2021年习近平总书记对老龄工作的重要指示，老龄事业逐渐被纳入“五位一体”总体布局特别是推进中国特色社会主义政治建设的进程中。这充分体现了中国共产党顺应我国人口发展特征和最新形势而化消极为积极、变被动为主动的政治判断力和领悟力。从成效来看，通过上述重大会议，我国老龄工作的战略地位不断强化。这加大了我国在政治战略中增强积极应对人口老龄化治理能力的决心，统一了全党全社会的思想认识，明确了积极应对人口老龄化事关党和国家发展全局的共识。

二是推进老龄工作机构改革，优化老龄工作相关部门职能。深化行政体制改革、推动政府职能转变是党的十八大以来中国特色社会主义政治建设的重要内容。在机构设置方面，党的十九届三中全会审议通过《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》和《深化党和国家机构改革方案》，保留全国老龄工作委员会，并由国家卫生健康委员会老龄健康司承担全国老龄工作委员会的具体工作，中国老龄协会亦由其代管，涉老机构职能的调整突出各部委的职能重点和工作领域，有效避免了职能不清、推诿塞责、政出多头等问题。同时，新一轮机构调整较大地改善了老龄工作机构在整个行政序列中的长期弱势地位，集中体现了政府在老龄工作中的重大理念转变，有助于从实现全人群全生命周期健康服务的视角出发开展老龄工作，在一定程度上回应了全社会对加强老龄工作体制机制改革的迫切要求。这一系列战略性调整体现了党和国家已经将老龄社会的治理纳入社会治理体系中，将积极应对人口老龄化对社会经济可持续发展带来的挑战视为推进国家治理体系和治理能力现代化的重要内容。

三是加强基层老年自治组织的发展，鼓励老年人参与社会治理。多元主体协同治理是推进国家治理现代化的有效路径。党的十八大以来，随着国家治理能力和治理体系现代化进程的不断加快，加强基层老年自治组织发展，鼓励老年人参与社会治理和社会发展成为老龄事业发展和养老体系建设的主要指标之一。2012年和2015年，全国老龄办和民政部先后要求加强基层老年协会建设。2015年，全国老龄办、民政部发布《关于进一步加强城乡社区老年协会建设的通知》，就提高覆盖率、做好登记管理、加强设施建设、加大扶持力度、鼓励社会力量参与、开展业务培训、优化发展环境和加强组织领导八个方面提出具体措施和要求，推动城乡社区老年协会有序发展，引导其在社区治理中发挥积极作用。2017年，中共中央、国务院发布《关于加强和完善城乡社区治理的意见》，提出鼓励和支持建立社区老年协会，搭建老年人参与社区治理的平台，推动城乡社区治理体系建设。2018年，民政部发布《关于大力培育发展社区社会组织的意见》，重点培育为包括老年人在内的特定群体提供服务的社区社会组织，加大对包括老年协会的社区社会组织的培育扶持力度。由此可见，从党中央到各级部委出台了相关政策大力培育为老服务社会组织，鼓励基层老年协会和老年人发挥自身优势，广泛参与农村互助养老服务格局、社区治理、时间银行等志愿服务体系建设。据不完全统计，我国目前有65万个城乡社区，55万个老年协会，社区建会率已经达到85%。

（三）文化建设视域下老龄政策

文化建设的基本任务是利用科学技术和教育活动提高人民群众的文化素养，丰富人民的精神文化生活。在文化建设视域下分析老龄问题，主要存在两方面的不足，一是全社会对老龄化存在认识误区和理念滞后的问题；二是老年群体维权难、文化生活和健康知识匮乏。为此，党的十八大以来，老龄政策以树立积极健康老龄观和构建终身教育体系为核心目标，以期从全社会和老年群体自身共同发力，形成更加积极向上的老年文化。

为了凝聚全社会对积极应对人口老龄化国家战略的共识，2018年，14部门联合印发《关于开展人口老龄化国情教育的通知》，要求通过多种形式持续开展人口老龄化国情教育。全国老龄办组织编写出版了《人口老龄化国情教育知识读本》，介绍我国面临的人口老龄化形势，以及与老年人社会保障、养老服务、社会参与等方面相关的内容。

敬老爱老是中华优秀传统文化的重要组成部分，也是社会主义核心价值观的内在要求。营造养老孝老敬老的社会氛围始终是党和国家开展老龄工作的重点之一。通过在全国范围内开展“敬老月”活动，弘扬中华民族敬老孝老爱老传统美德，积极营造全社会关心关爱老年人的良好社会氛围。2020年，国家卫健委与全国老龄办组织评选表彰了1278个全国“敬老文明号”和1977个全国“敬老助老模范人物”，激励全社会进一步重视、支持和参与为老服务。

党的十八大以来，政府部门开展了老年人消费维权、防范电信网络诈骗等系列专项行动，老年人监护纳入《民法典》，老年人维权意识和法律援助不断加强。2012年以来，全国法律援助机构共组织办理老年人法律援助案件109.8万余件。截至2022年，共破获涉养老诈骗案件1.7万件。

构建终身教育体系是另一项重塑积极老年文化的政策工作。教育部在《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）》中明确提出要重视老年教育，这是老年教育第一次被正式纳入我国教育改革发展的体系中。2016年10月，国务院发布了我国历史上第一个针对老年教育的专项规划，提出到2020年“以各种形式经常性参与教育活动的老年人占老年人口总数的比例达到20%以上”的发展目标。在这之后，老年教育被正式纳入终身教育体系，并由教育部门牵头研究制定老年教育政策。此外，《中国教育现代化2035》和《国务院办公厅关于促进养老托育服务健康发展的意见》（国办发〔2020〕52号）对社区老年教育和网上老年大学的关注也表明我国老年教育工作进入全方位提升阶段。截至2020年底，30个省（区、直辖市）出台了老年教育规划或政策性文件；全国各级各类老年大学（学校、学习点）达到8万多所（个），注册学员1400多万人；建成29所省级老年开放大学，线下培训350万人次，线上培训8000万人次。高校第三年龄大学联盟成员单位已有221所，并在216个市（地），689个县（市、区），4856个乡镇（街道），26698个村（社区）设立了老年教育学习点。

文体和娱乐活动是老年人实现老有所乐的重要内容。党的十八大召开前夕，中央16个部委就联合印发了《关于进一步加强老年文化建设的意见》，强调充分发挥公共服务为老服务的功能，切实保障老年人的基本文化权益。之后，文化部、国家体育总局等部门先后出台文件，鼓励经营性娱乐场所向中老年人提供专项服务产品和优惠，促进老年人积极参与全民健身。通过一系列政策文件，各地不断加强文化领域的老年优待工作，各级公共文化设施均已面向老年人免费开放，各地旅游景点对老年人实行门票减免优惠政策，文化场馆和旅游景区的适老化水平也在逐步提升。

（四）社会建设视域下老龄政策

提高保障和改善民生则是社会建设工作的重中之重。现代化与老龄化交织并行，家庭规模小型化、家庭成员工作流动化和居住分散化加剧，严重削弱了家庭养老服务能力，尤其是农村老年群体的养老保障更为脆弱。而现有养老服务体系发展仍存在不平衡不充分的问题，因此在社会建设视域下，老龄政策要解决的主要问题就是如何构建公平、普惠、高质量的养老保障制度体系。具体发展目标包括深化养老保险制度改革，提高养老保障公平性；重点提高基本公共服务均等化水平，发展惠及全体老年人的基本养老服务；健全多层次养老服务体系，推动养老服务和医疗服务融合发展。

党的十八大以来，我国的基本养老保险制度逐渐完善，养老保障公平性不断提高。国务院于2014年2月下发文件，决定在全国范围内建立统一的城乡居民基本养老保险制度，农村居民和城镇非就业居民被纳入统一的基本养老保障体系中，养老保障制度城乡分割的局面被打破。党和国家在推进企业与机关事业单位养老保险制度并轨方面也取得了新进展。2015年，国务院开始对机关事业单位工作人员养老保险制度进行改革，养老金并轨迈出了关键一步。从取得的成效来看，截至2021年，全国基本养老保险参保人数达10.28712亿，其中城镇职工基本养老保险参保人数从2017年的4.0199亿增加到2021年末的4.8074亿，增加了7875万人；城乡居民基本养老保险参保人数从2017年的5.1255亿增加到2021年的5.4797亿，增加了3542万人。

随着我国人口年龄结构进一步老化，实现社会保障制度的可持续性发展，健全多层次养老保障体系，发展第二、三支柱养老保险成为养老保障制度改革的一项重要内容。《“十三五”国家老龄事业发展和养老体系建设规划》强调，“构建包括职业年金、企业年金，以及个人储蓄性养老保险和商业保险的多层次养老保险体系”以及“推进个人税收递延型商业养老保险试点”。《“十四五”国家老龄事业发展和养老服务体系规划》进一步强调，不断扩大基本养老保险覆盖面，尽快实现企业职工基本养老保险全国统筹；大力发展企业年金、职业年金，提高企业年金覆盖率，促进和规范发展第三支柱养老保险，推动个人养老金发展。2018年，财政部、税务总局、人力资源社会保障部、银保监会、证监会等五部门印发《关于开展个人税收递延型商业养老保险试点的通知》，实施个人税收递延型商业养老保险试点，探索开展第三支柱养老金制度。2022年，国务院办公厅印发《关于推动个人养老金发展的意见》，为养老保险第三支柱的建设提供制度保障，与基本养老保险、企业（职业）年金相衔接。总体而言，党的十八大以来，我国已初步构建起以基本养老保险为基础，以企业（职业）年金为补充，与个人储蓄性养老保险和商业养老保险相衔接的“三支柱”多层次养老保险体系。

为促进基本养老服务均等化，发展普惠型养老服务，财政部等四个部门联合发布《关于做好政府购买养老服务工作的通知》，明确将政府购买服务与满足老年人基本养老服务需求相结合，优先保障经济困难的孤寡、失能、高龄老年人的服务需求。2019年印发的《城企联动普惠养老专项行动实施方案（试行）》进一步明确提出建立“普惠导向”的养老服务。之后，在党的十九届五中全会和《中共中央 国务院关于加强新时代老龄工作的意见》中都多次强调要建立基本养老服务清单，发展普惠型养老服务和互助性养老。从政策的实施成效来看，截至2022年，我国共组织242家公办养老机构开展公办养老机构改革试点，公办养老机构兜底保障作用得到强化。将符合条件的农村高龄、失能困难老年人及时纳入保障范围，满足特困人员集中供养需求，特困供养老年人数达371.7万，实现了应养尽养。在2019年开始实施的农村敬老院改造提升工程的推进下，全国已建有各类农村互助养老服务设施13.25万个。

在构建多层次养老服务体系、健全养老服务综合监管制度方面，党和国家出台了一系列政策推动居家社区养老服务的发展，逐渐建立起了与居家社区机构相协调、医养康养相结合的养老服务体系。“十三五”期间，中央财政共计安排50亿元，支持203个地区开展五批居家和社区养老服务改革试点工作。2021年和2022年，中央财政累计安排22亿元，支持84个地区开展居家和社区基本养老服务提升项目，进一步加强居家社区养老服务的有效供给。截至2022年，我国社区养老服务机构和设施共计32万个，床位308万张。

在完善社区居家养老服务的同时，加快养老机构改革和加强养老服务综合监管也成为新时代推动养老服务体系高质量发展的重要途径。2013年以来，民政部开展了公办养老机构改革试点工作，明确了公办养老机构的职能定位，对更好地发挥公办养老机构在保障基本养老服务中的功能和作用具有重要意义。在总结改革经验的基础上，2017 年国家质检总局、国家标准委发布实施了《养老机构服务质量基本规范》，规定了养老机构服务的基本服务项目、服务质量基本要求、管理要求等94项内容，这标志着全国养老机构服务质量迈入标准化管理的时代。自2017年开始，我国开展为期四年的养老院服务质量建设专项行动，截至2020年底，共整治42.2万处服务隐患，基本消除养老机构存量安全隐患。2020年5月，民政部、国家发改委颁布了新修订的《养老机构管理办法》，对养老机构设立许可取消后备案管理的衔接作出规范，提出新的监管要求。2021年11月，民政部、住房和城乡建设部和市场监管总局联合发布关于推进养老机构“双随机、一公开”监管的指导意见，进一步规范监管行为，提高监管效能，加强综合监管的法治化、规范化、常态化。

推动医疗与养老融合发展是新时代以来中国特色社会主义社会建设的一项重点任务。2013年国务院印发了《关于加快发展养老服务业的若干意见》，首次提出积极推进医疗卫生与养老服务相结合，开启了医养融合发展、探索建立长期照护服务的新阶段。2013年9月，国务院发布《关于促进健康服务业发展的若干意见》，强调加快发展健康养老服务，加强医疗机构与养老机构的合作。2019年，卫健委会同民政部等12部委联合印发《关于深入推进医养结合发展的若干意见》，为制约医养结合发展的难点问题提出解决措施。截至2021年底，全国共有两证齐全（具备医疗卫生机构资质，并进行养老机构备案）医养结合机构6492个，较2017年底增加76.7%；机构床位总数175万张，较2017年底增加176.9%。全国医养结合机构签约近7.9万对，是2017年的6.6倍。

与此同时，不断扩大的失能群体规模使得发展长期照护服务和建立长期照护保险制度的需求日趋强烈。2016年6月，我国启动了长期护理保险制度试点工作，在全国15个城市和两个省份开展第一批长期护理保险试点。2020年，医保局会同财政部印发《关于扩大长期护理保险制度试点的指导意见》，增加14个试点地区，探索建立独立的长期护理保险制度。两批试点工作为检验和完善长期护理保险制度框架，建立满足群众多元化需求的多层次长期护理保障制度奠定了基础。截至2020年底，试点城市长期护理保险参保人数1.08亿，基金收入196.1亿元，基金支出131.4亿元，长期护理保险定点护理服务机构4845个，护理服务人员数19.1万，累计享受待遇人数136万。为确保长期照护服务能够跟上，国家卫健委等部委发布了《关于开展老年护理需求评估和规范服务工作的通知》《关于加强老年护理服务工作的通知》等文件，为增加老年护理服务供给，精准对接老年人特别是失能老年人的护理服务需求，建立覆盖老年人群疾病的多层次护理服务体系提出了工作要求和方向指导。

（五）生态文明建设视域下老龄政策

生态文明建设是中国特色社会主义事业的重要内容，建设环境友好型社会是生态文明建设的重要目标。老年宜居环境是融入老年人经济参与、政治参与、社会参与全过程的，加强老年宜居环境建设是生态文明建设理念在积极应对人口老龄化领域的具体体现。长期以来，我国城乡社会建设和基础设施建设大多基于年轻人的需求，对老年人的特殊需求考虑不足，因此，外部环境障碍成为了限制老年人健康发展和参与社会的重要因素。因此，党的十八大以来，生态文明视域下的老龄政策旨在营造适合老年群体的环境，使老年人的生活环境实现由生存型、发展型向参与型转变。

为推动老年宜居环境的建设，2012年修订的《中华人民共和国老年人权益保障法》中新增了“宜居环境”一章，将老年宜居环境建设上升为法律层面的要求。同年，我国出台了《无障碍环境建设条例》，这也是我国第一部无障碍建设专项法规。社区和家庭是老年人日常生活时间最长的场所，党的十八大以来，我国也出台了一系列文件加快实施居家适老化改造，促进老年友好社区建设。2016年10月，由全国老龄办等25个部门联合印发的《关于推进老年宜居环境建设的指导意见》旨在全面推进老年人生活环境建设，为广大老年人参与经济社会发展搭建便利平台。2020年7月，国务院办公厅印发《关于全面推进城镇老旧小区改造工作的指导意见》，提出重点改造完善小区配套设施和市政基础设施。同年7月，民政部等9个部委联合发布《关于加快实施老年人居家适老化改造工程的指导意见》，引导有需要的老年人家庭开展居家适老化改造，满足城乡老年人家庭的居家养老需求。从实际成效来看，仅2019—2021年，全国累积改造城镇老旧小区11.5万个，惠及居民2000多万户，加装电梯5.1万部，增设各类社区养老服务设施3万多个。与此同时，为探索建立老年友好型社区创建工作模式和长效机制，国家卫生健康委、全国老龄办联合发布了《关于开展示范性全国老年友好型社区创建工作的通知》《全国示范性老年友好型社区评分细则（试行）》等系列配套政策，并基于评分标准于2021年和2022年评选了992个和999个全国示范性老年友好型社区。

三、党的十八大以来我国老龄政策的变化特征

从上述分析来看，随着党和国家对老龄问题认识的日益全面，以及对老龄政策的重视程度不断提高，我国老龄政策的发展已经全面融入经济建设、政治建设、文化建设、社会建设和生态文明建设等各个领域。整体而言，党的十八大以来，我国老龄政策在政策范式、政策对象、政策主体、政策目标和政策制定几个方面呈现出以下变化特征。

（一）在政策范式上，老龄政策成为中国共产党治国理政的重要方式

进入新时代，各级党委和政府逐渐走出“家庭养老”的思想窠臼，将老龄问题看作事关国家发展全局、事关亿万百姓福祉、事关社会和谐稳定的战略性问题，实现了老龄政策的“范式转换”。特别是党的十九大以来，习近平总书记在多个场合谈及老龄问题，强调应对人口老龄化问题的重要性。党的二十大报告也再次明确提出要实施积极应对人口老龄化的国家战略。一系列纲领性、高级别文件的出台，充分体现了当前老龄政策在中国共产党治国理政过程中的突出地位和党中央对该问题的高度重视。我国老龄政策在以马克思主义社会治理思想为指导、坚持系统观念的同时，一方面借鉴当代西方社会学、人口学和老年学的相关理论观点和老龄社会治理的实践经验；另一方面吸收中国传统尊老敬老文化的优秀因素，在此基础上实现了创造性转化和创新性发展。老龄问题从“家事”发展为“国事”，老龄政策成为中国共产党治国理政的重要方式和战略。

（二）在政策对象上，覆盖范围兼顾全面化和精准化

党的十八大以来，伴随着全面建成小康社会步入关键期和决胜期，老龄政策在“保基本”的基础上进一步向全面化迈进。首先，老龄政策的重心逐渐向基层下移。绝大多数老年人生活在家庭、社区、养老院等基层单位，广大老年人的“急难愁盼”问题需要在基层得到解决。党的十八大以来，我国基本养老服务体系建设有序推进，企业退休人员基本养老金连续多年提高。其次，老龄政策的中心工作逐渐由城市转向农村。由于农村大量青壮年劳动力流向城镇，我国农村人口老龄化程度和速度均高于城镇，“城乡倒置”的特征明显。然而，农村养老服务资源严重不足，仍然处于“保基本”的初级阶段，只有少数老人可以获得最基本的养老服务。党的十八大以来颁布的一系列政策有效回应了农村老人的养老服务需求，强调了“加强农村养老服务”建设，全面放开养老服务市场，吸引更多社会力量为农村老年人提供质优价廉的养老服务。此外，在服务全体老人的同时，老龄政策优先保障经济困难、高龄、失能、失智等特殊困难老人。

（三）在政策主体上，多元主体责任划分更加明确

我国老龄政策主体责任划分更加明确，老龄社会治理多元主体效能充分发挥。党中央发挥总揽全局、协调各方的核心作用和把方向、谋大局的能力，让政府部门、市场部门、社会组织、家庭和个人都有序参与到积极应对人口老龄化国家战略之中。同时，老龄政策的跨功能性和跨部门性不断增强，信息交换与沟通、资源投入与共享、权力与责任调整、决策咨询与参与、政策实施支援体系与网络建设、政策效果评估等方面的跨部门和跨区域协作的行政统筹机制日渐完善。在党和国家政策的引领下，党委领导、政府主导、社会参与、全民行动的格局初步形成，党委统一领导、政府依法行政、部门密切配合、群团组织积极参与、上下左右协同联动的老龄工作机制卓有成效。党领导地位的稳固、政府作用的强化、社会力量的参与、家庭和个体责任的强调，使老龄政策实现了“良治”和“善治”的价值目标和现实功效。

（四）在政策目标上，更加注重老年人追求高质量生活的需求

党的十八大以来，随着我国社会主要矛盾的转变，中国特色社会主义进入了新时代。新时代我国社会主要矛盾是人民日益增长的美好生活需要同不平衡不充分的发展之间的矛盾。从需求侧来看，新时代的老年人不仅有“老有所养”“老有所依”的物质需要，更希望满足“老有所为”“老有所乐”的美好生活需要，这就要求老龄政策的供给与之相适应。习近平总书记在中共中央政治局第三十二次集体学习时明确提出，“要为老年人发挥作用创造条件，引导老年人保持老骥伏枥、老当益壮的健康心态和进取精神，发挥正能量，作出新贡献”。老年人享受天伦之乐、颐养天年，不仅是物质上的丰足，更是精神上的富裕。党的十八大以来，我国老龄政策以确保全体老年人生活得更加健康、更具尊严、更为幸福为根本目标，以推广全龄化社会建设理念为重要目标，不断增强社会包容性和亲和性，推动老龄事业和老龄产业的高质量发展，充分体现了中国共产党全心全意为人民服务的宗旨和以人民为中心的发展思想。

（五）在政策制定上，老龄政策更加注重体系化建设

进入新时代，我国老龄政策由“碎片化”走向“全面整合”，进入系统集成、协同高效的发展阶段，逐渐融入中国特色社会主义“五位一体”总体布局内。过去的老龄政策缺乏顶层设计，往往是“缺哪补哪”，而且政策管理分散、区域间差别化发展。党的十八大以来，老龄政策已经逐步形成了以国家战略为引领，以《国家积极应对人口老龄化中长期规划》和《中共中央国务院关于加强新时代老龄工作的意见》为指导，以《中华人民共和国老年人权益保障法》为准绳，以收入保障、养老服务、健康服务三大制度安排为基础，以社会参与、宜居环境和科技助老三大领域为创新驱动的老龄政策体系。我国不仅统一了城乡基本养老保险制度，推进了机关事业单位和企业养老保险制度并轨，还实现了养老保险省级统筹并建立了中央调剂制度。各级各领域的老龄政策在发展过程中越来越注重城乡统筹、区域统筹发展，在管理机制上也更加注重跨部门合作，政策发布主体由单一部门向多部门联合发布转变，跨部门分工协作协同治理不断加强。相较于此前，党和国家对老龄政策的统筹谋划和协调推进能力明显提高。在实践中，“五位一体”总体布局和老龄政策实现了初步耦合，在经济、政治、文化、社会、生态文明建设领域，政策配套形成了更为强大的改革合力。

四、总结与展望

党的十八大以来，我国老龄政策和实践在中国特色社会主义“五位一体”总体布局的各个领域均取得了显著成就，为实施积极应对人口老龄化国家战略奠定了坚实基础、创造了良好条件、提供了重要保障。在充分肯定党和国家老龄事业成就的同时，也必须清醒看到，在未来较长一段时间内，我国人口老龄化的客观趋势不会改变，在老龄社会治理中仍有一系列长期积累及新出现的突出矛盾和问题亟待解决。在此背景下，党和国家应该继续统筹推进将老龄事业发展纳入“五位一体”总体布局中：贯彻好新发展理念，以高质量发展为重点，实施富有前瞻性、全局性、基础性、针对性的重大举措，培育老龄社会经济发展新动能；在全党全社会加强宣传教育，促使人们正确认识我国人口老龄化的基本国情；充分营造新时代敬老爱老的文化氛围，不断创新老龄社会的文化建设；持续提高老龄社会包容共享性，加快构建全龄友好型环境，推进老龄社会治理体系和治理能力现代化；充分利用科技赋能老龄社会。总之，党和国家必须统筹谋划好老龄政策的接续改革，以历史主动精神加快老龄政策与“五位一体”总体布局的深度交融，为全面建设社会主义现代化国家、实现中华民族伟大复兴奠定坚实基础。

（注释与参考文献从略，全文详见《社会建设》2023年第1期）