摘要：适度生育水平是在适度人口理论基础上，结合我国人口现实国情和发展趋势提出的一个新概念，也是微观和宏观领域均需追求的理想生育状态。推进实现适度生育水平是我国在人口形势发生重大变化背景下贯彻落实生 育新政、积极应对人口老龄化、促进人口长期均衡发展的重要内容，也是我国人口与经济社会协调可持续发展、与资 源环境相协调、长期保持人力资源优势的前提条件。贯彻落实党的十八大以来生育政策调整文件精神，确定科学的人 口发展观和适度生育新观念，构建与生育新政相适应的制度体系和社会环境，推进适度生育水平，是实现人口长期均 衡发展的重要基础。

关键词：适度生育水平/人口/均衡发展

作者简介：吕红平，河北大学人口研究所

 生育是人类延续的基础，生育水平关系到人口 长期均衡发展。我国要实现建成富强民主文明和谐 美丽的社会主义现代化强国、以更加昂扬的姿态屹立于世界民族之林、推动构建人类命运共同体的伟 大目标，就必须更好地发挥人口因素的基础性、全局 性、战略性作用，保持人口规模和人力资源禀赋优势。 然而，“七普”数据却表明，我国 2020 年出生数量仅 1200 万人，妇女总和生育率仅为 1.3，这就预示着“十 四五”期间不可避免地将进入人口负增长，此后便会 毫无悬念地进入人口快速减少轨道。这样的低生育水平，既会加剧人口老龄化问题，也有悖于人口长期均 衡发展目标。因此，推动实现适度生育水平，成为贯彻 落实《中共中央国务院关于优化生育政策促进人口长 期均衡发展的决定》的基础性和关键性工作。

一、何为适度生育水平

  （一）适度人口的理论渊源

适度人口的思想源远流长，柏拉图在其《理想国》中就说过，“要保持适当的公民人口，尽量使城邦 不至于过大或过小”。我国战国时期的韩非通过对人口与财富增长关系的比较，认识到了人口增长的危机，提出了“民众财寡”的思想。马尔萨斯《人口论》发表后，围绕人口增长问题的讨论从未间断，并且争论不休。虽然学者们并没有提出过适度人口的概念，但讨论或争论的中心基本上都围绕着是否存在适度人口和如何实现适度人口的问题展开。适度人口，作为一个概念的提出最早出现于 20 世纪初。英国经济学家坎南 1914 年出版《财富论》一书，在 1888 年自己的《初级政治经济学》中初步形成的适度人口思想基础上，正式提出了适度人口的概 念，把平均生产能力最大点时的人口或报酬最大点时的人口称为适度人口。实际上，坎南所定义的适度人口指的是最大承载人口。瑞典经济学家和人 口学家 J.威克塞尔在区分适度人口与最大限度人口 的基础上，把适度人口界定为“人口达到其数量稍许 增加就会导致繁荣不再增加而是减少的那一点”的 人口数量；并且认为“一个适度点的出现就意味着人口增长存在这样一个阶段，在这个阶段之后，人口数 量的增加将不是不可能的，不过，这种增加只有以削 减现存的福利开支或者牺牲未来生活水平的提高为代价，才能实现”。与以往学者相比，威克塞尔提出 的“适度人口”概念更适合“适度”的涵义。法国学者 A.兰德里“反对仅仅把人均收入最大化作为人口适度的标准”的观点，认为“真正有意义的是某一国家的幸福程度的总和，而不是个人的福利”。作为适度人口理论的集大成者，法国人口学家阿尔弗雷·索维在1952年出版的《人口通论》中，赋予了适度人口一个非常广泛的含义，他认为“适度人口也就是一个以最令人满意的方式达到某项特定目标的人口”。由于特定目标不同，适度人口必然有所不同。所以，在索维的视野里，“适度人口不过是一个使用方便的概念而已”。

（二）我国适度人口规模的研究状况

20 世纪初，“适度人口”理论开始传入我国，围 绕当时我国是否存在人口过剩问题展开诸多讨论，但基本上没有形成系统研究适度人口的理论成果。新中国成立后，基于当时人口增长与经济发展的关系，一些学者开始关注我国的适度人口规模问题。孙本文 1957 年 5 月 11 日在《文汇报》发表题为《八亿 人口是我国最适宜的人口数量》的文章，从中国当时粮食生产水平和劳动就业角度，第一次明确提出了 我国适度人口规模为 8 亿人口的观点；马寅初 1957 年 7 月 5 日在《人民日报》发表《新人口论》，提 出了人口增长必须同国民经济发展相适应，并且要 在量上保持一定比例关系的观点。

在中断 20 年、我国人口学研究重新兴起后，一些学者集中研究了适度人口理论问题，更多的学者 则围绕我国资源承载力进行了研究。在适度人口理论研究方面，原新认为研究适度人口的核心，就是要研究达到一种人口发展逐步与社会经济和资源环境相协调，实现三者动态平衡的人口优化状态；人口优化状态不仅是人口数量和人口增长速度的适度，还包括人口结构优化和人口素质提高等方面。田雪原 提出了“全方位适度人口”的概念，认为全方位适度 人口包括数量、质量、结构等方面，既是消费人口，又是人力资本生产人口，指的是融资源、环境、经济发 展和社会发展于一体，能够促进人口与其他要素协调发展的人口数量。

在我国适度人口和最大承载人口规模研究方面，宋健和孙以萍 1981 年较早根据我国的土地资源状况，从保障我国人民所需营养水平角度研究了我国适度人口规模，认为由于人均耕地有限，一百年内 我国人口不应超过 10 亿。如果希望我国人民饮食水平接近当时法国的水平，那么，我国最高人口数量应 该在 7.5 亿左右；如果要接近当时美国的水平，就应 该控制在 7 亿左右，而真正的理想人口数应该比 7亿更少些。全国农业区划委员会于 1986 年商请中国科学院-国家计划委员会自然资源综合考察委员 会牵头组织有关单位开展的“中国土地资源生产能 力及人口承载量研究”，其成果表明：在我国土地资源最大可能生产能力下，如果采用人均 500 千克的粮食消费标准，我国的耕地承载量极限为 16.6 亿 人；如果采用人均 550 千克的粮食消费标准，我国的耕地承载量极限为 15.1 亿人。1993 年，曹明奎 根据对中国农业生态系统生产潜力的估算，提出 了我国农业生态系统人口承载力为 17.2 亿的观点。1996 年，朱国宏通过对我国土地资源承载力的研究，得出了我国土地资源最大人口承载力为13.8~16.6亿的观点。1998 年，袁建华等人按照水资源计算的我国适度人口数量为 11.45 亿，按照土地生产粮食潜力计算的我国适度人口数量分别为 16 亿（人均消费粮食 500 千克）和 14 亿（人均消费粮食600 千克）。

进入 21 世纪后，不少学者对我国适度人口规模做出进一步研究，但由于所取标准不同，得出的结论依然存在很大差异。在 2002 年《人口研究》组织的以《中国人口数量：究竟多少亿才合适？》为题的讨论中，李小平提出：中国人口的长远发展目标应是：100年后力争降到 8 亿，200年后降到 3 亿，无论如何不能高于 5 亿；李建新则认为：追求减少人口数量 目标实际上是“人口决定论”的翻版，因为这种观 点割裂了人口数量与质量的辩证关系，人口数量多少并不能决定一个国家或地区的经济发展速度和人民生活水平。童玉芬等人基于对资源环境约束下适度人口概念及其内在机制的系统分析，利用可能 - 满意度模型所做的研究表明，在各种主要资源环境约束下，如果我国 2030 年的人口规模 介于11.57~13.22 亿之间，2050 年介于 14.65~16.26 亿之间，则可以实现最低临界适度目标；如果 2030年和 2050 年总人口能分别达到 9.86~11.11 亿和11.88~13.89 亿，则可以实现理想适度人口目标，进 而避免环境不可逆转的退化等问。

（三）适度生育水平研究状况

在适度人口研究基础上，我国开始了从低生育水平向适度生育水平转变的研究。2010 年 7 月，时任国家人口计生委主任的李斌在中国人口学会以 “促进人口长期均衡发展”为主题的学术研讨会开幕 式致辞中提出了“稳定适度低生育水平”的论题。 2010 年 9 月 21 日，时任中共中央政治局常委、国务 院副总理的李克强在“做好人口和计划生育工作暨中国计划生育协会成立 30 周年座谈会”上指出：“在 稳定适度低生育水平的基础上，更加重视提高人口 素质、优化人口结构、促进人口合理分布。”应该说，这是我国由稳定低生育水平向稳定适度低生育水平 转变的重要标志。在“低生育水平”之前增加“适度”一词，意味着决策层已经认识到生育率并不是越低 越好，而是适度才好。 此后，我国的政策导向即由“稳定低生育水平” 转向“稳定适度低生育水平”。“适度”一词的提出，从理论上说是为了纠正生育率持续下降有利于经济社 会发展的偏误，从实践上说是为了避免跌入“低生育率陷阱”。左学金认为：“适度低生育水平”是对“生育 率越低越好”的校正，“适度”就是说过高和过低的生育水平都是不可取的；适度低生育水平不是一成不变的，而应该是动态的。以“适度低生育水平”作为 政策目标取向，就是为了防止生育率出现过高与 过低两种极端情况。乔晓春认为，之所以提出“适 度低生育水平”，就是为了避免人们追求超低生育率，甚至应该避免追求中等水平的低生育率（即TFR＜1.8），而是保持在 1.8~2.1之间。

随着我国人口形势和群众生育意愿的变化，学界对适度低生育水平的研究自然而然地转向了适度 生育水平。适度生育水平与适度低生育水平相比，虽然仅仅差了一个“低”字，但意义迥然不同，实际上就是去掉了附加在“适度”一词上的限制，回到了“适度”的原意上，与适度人口的衔接更密切了。

从学界关于适度生育水平的研究情况看，主要有两类观点：一类是根据我国人口规模已经较大的情况，认为能够维持人口长期均衡发展的人口简单再生产的生育 水平即为适度生育水平，例如：武汉大学国家发展战 略研究院中国人口发展研究课题组的研究认为，适度生育水平就是总和生育率维持在 2 左右，也就是 一对夫妇平均生育 2 个子女，以实现对自身的替代，维持人口简单再生产。乔晓春认为，根据人口运动规律，最理想的生育水平是 2.1 的更替水平，若长期保持这样一个水平，人口规模将处于不增不减、人口年龄结构长期保持不变的静止状态。世界上多数国家都在制定相应的人口政策，努力使本国的生育率 向更替水平靠近。另一类观点认为，从我国现在的人口绝对规模来看，显然是过大的，维持更替水平并不符合均衡发展的要求，更加适当的做法应该是追 求一个略低于更替水平的生育率，例如 1.7~1.8 左 右，翟振武等人持这一观点。

（四）适度生育水平之我见

在总结归纳已有研究文献基础上，笔者认为，人口长期均衡发展，与适度人口有着相似或相近的涵义，其目标就是人口数量既不宜无限增长，也不宜持续减少，而是维持在一个合理的数量范围内；既要维持人口数量适度，也要促进人口结构优化，还要以人口素质不断提高为重要目标。而实现人口长期均衡发展或适度人口的一个重要前提条件，就是实现适度生育水平。所谓适度生育水平，关键在于对“适度”的理解。根据我国传统文化把适度解释为适中、不偏不倚、无过不及，视为任何事物发 展的最佳状态的思维模式，兼顾我国人口总量已 经很大的特点，可以把适度生育水平理解为略低于 更替水平的 1.8~2.1 之间。适度生育水平可以从微观和宏观两个方面加以理解。从微观上讲，一个家庭拥有 2 个子女，才是家 庭血脉关系得以传承的基础。当然，这里的一个前提条件是 1 个子女留在父母家庭，另 1 个子女结婚后 到对方家庭，而不是按照传统的“男婚女嫁”模式，只有男孩才能传宗接代；而且还假设生育的 2 个子女 都能成活到接替生育功能的年龄。其实，这种认识并非现代人才有，我国明代文学家、思想家冯梦龙 （1574—1646）早在近四百年前就提出了家庭“两孩” 说的观点，他在 1626 年出版的《太平广记钞·古元之》的批语中写道：“不若人生一男一女，永无增 减，可以长久。若二男二女，每生加一倍，日增不 减，何以养之？”按照我国现行生育政策，一对夫 妻可以生育 3 个子女，实际上就是考虑到个别家庭不生、一些家庭只生 1 个或 2 个的因素。从宏观上讲，一个国家的人口数量既不是越多越好，也不是越少越好，而是规模适度才好，规模适度的标准就是人 口与经济社会发展、资源环境承载力相适应，经济社 会协调可持续发展，人民能够享受最大福祉。适度人口规模取决于适度生育水平，而从我国适度人口规模研究中多数学者把 10 亿左右作为适度人口规模的情况看，总和生育率不宜超过更替水平。考虑到几十年来严格实行计划生育政策，积聚了较大的人口负增长势能，“十四五”时期就会出现人口负增长，而提升生育水平则是应对人口负增长的有效途径。按照前面对适度生育水平的界定，2020 年 1.3 的总和生育率显然太低，有着较大的提升空间。只有实现适度生育水平，才可以实现家庭的代际延续，避免我国人口规模减小过快的情况，推进实现人口长期均衡发展，保持人力资源禀赋优势。

二、为何提出适度生育水平

如前所述，适度生育水平既是我国在适度人 口理论基础上提出的一个新概念，也是我国根据 现实人口国情及未来发展趋势、为推进实现人口 长期均衡发展提出来的生育政策目标。之所以提出推动实现适度生育水平的问题，主要有以下几 个方面的原因。

（一）缓解长期低生育水平积累的人口负增长势能的需要

要理解我国长期低生育水平积 累的人口负增长势能，需要从新中国成立以来我国人口发展过程的变化情况谈起。新中国成立以来，我国的人口发展过程大体上可以 1971 年为界，分为以鼓励生育、自由生育为特点的人口快速增长时期和以实行计划生育、管控生育行为为特点的人口 增长速度持续下降时期，这两个时期 又可细分为不同的阶段。 新中国成立到 1971 年，我国的人口政策倾向于支持和鼓励生育，人口数量处于自然发展状态。这一时期可以分为三 个阶段：前 10 年，形成了第一次生育高峰，人口数 量大增，年平均出生率和自然增长率分别为 35‰ 和 20‰；中间经历了 3 年困难时期，人口增长率非 正常地显著下降，年平均出生率和自然增长率分 别为 21‰和 3‰；1962—1971 年，形成了第二次生 育高峰，人口增长速度加快，年平均出生率和自然 增长率分别达到 36‰和 27‰（见图 1）。这三个阶 段的年平均出生人口数量分别为 2000 万左右、1400 万左右和 2600 多万。 以 1971 年 7 月 8 日国务院转发卫生部军管会、 商业部、染料化学工业部《关于做好计划生育工作的报告》为标志，我国人口发展进入计划生育主导的时期（这一时期人口死亡率已经降至较低水平，基本稳 定在 7‰左右，出生率成为人口数量变化的主导因 素）。这一时期的人口数量变化可以分为四个阶段： 1972—1979 年，人口出生率快速下降，由 29.77‰降 至 17.82‰，形成了新中国成立后前 30 年出生率的 低谷；1980—1984 年，虽然是计划生育政策最为严 厉的阶段，但由于 50 年代生育高峰期出生的人群陆 续进入婚育期，稀释了政策效果，这一阶段的出生率 均高于 1979 年，平均值为 20.2‰；1985—2000 年，虽然经历了以“开小口”为特征的生育政策调整，但出生率仅出现了 6 年回升，1991 年后持续下降， 1992 年总和生育率降至更替水平以下，年平均出生率为 18.8‰，2000 年为 14.03‰；2001—2020 年，虽然 2013 年后陆续实施“单独二孩”政策、“全面两孩”政策和“三孩”政策，但人口出生率除 2014 年和 2016 年比上年稍有提高外，依然保持持续下降态势，年平均出生率为 12‰，2020 年仅为 8.52‰（见图 1）。

  这四个阶段的年平均出生人口数量分别为 2000 万、 2000 万、2167 万和 1600 万，2020 年仅为 1200 万。 我国妇女总和生育率自 20 世纪 90 年代初期就已经降至更替水平以下，2020 年甚至降至 1.3 的极低水平，这就意味着人口内在自然增长率早已经是 负值了，但人口总量却一直在持续增长。究其原因，正是人口发展的惯性作用使然。另一方面，人口发展的惯性作用也会使长期低生育水平下积累的人口负增长能量逐渐释放出来，导致我国人口数量持续减 少，而且速度将非常快。据预测，如果总和生育率保 持 1.3 的水平不变，我国总人口规模将在2024 年左 右开始负增长，并且在可预见的将来，负增长趋势难 以扭转。为了避免我国人口总量持续和大幅度减 少的情况出现，保持人力资源禀赋优势以及适度的人口总量和劳动力规模，更好地发挥人口因素的基 础性、全局性、战略性作用，就需要改变非常不利的低生育率现状，推进实现适度生育水平。

（二）延缓人口老龄化过快发展的需要

人口老龄化是人口发展的必然趋势，是经济社 会进步的重要表征，但人口老龄化速度过快、程度过高也会带来一系列问题和困难。人口老龄化不可避 免，但却可以通过调节生育水平延缓其发展态势，尽量降低其不利影响。我国自 2000 年进入人口老龄化，虽然与世界发达国家相比我国进入人口老龄化 的时间较晚，但我国却是人口老龄化速度最快、老年人口规模最大的国家，这就决定了我国应对人口老龄化的特殊性和困难性。从进入人口老龄化的 2000 年到 2020 年，我国人口老龄化经历了一个快速发展的过程。从第五、第六、第七次全国人口普查资料可以发现，我国老 年人口数量和占比增长速度都非常快。2020 年，我 国 60 岁及以上老年人口 26402 万人，与 2010 年和2000 年相比，分别增长了 48.69%和 103.12%，在总人口中的占比分别提高了 5.38 和8.24 个百分 点；65 岁及以上老年人口 19064 万人，与 2010 年和 2000 年相比，分别增长了 60.35%和 115.97%，在总人口中的占比分别提高了 4.58 个和 6.40 个百分点（见表 1）。 20 年间，我国总人口增长率为 13.61%，而 60 岁 及以上和 65 岁及以上老年人口增长率分别为103.12%和 115.97%，很显然，老年人口增长速度 比总人口增长速度快得多。与世界人口和老年人口增长情况相比，既有相同点，也有差异性。相同点在于，均为老年人口增长速度快于总人口增长 速度。区别在于，我国总人口增长速度比世界人口 增长速度慢得多，大约慢 1 倍左右；但我国 65 岁 及以上老年人口占比提升速度与每 10 年提高一个百分点的世界平均值相比要快得多（世界 65 岁 及以上老年人口占比2000 年为 7%，2010 年为 8%， 2020 年为 9%）（见表 2）。

从发展趋势看，我国在 21 世纪前 50 年基本上 属于人口老龄化快速发展阶段。尽管我国自 2000 年进入人口老龄化以来的 20 年间，老年人口增长速度已经相当快了，但实际上还不是老龄化速度最快的 时期。1962 年后长达 10 年的第二次生育高峰期间年平均出生 2600 万人的情况，决定了一两年后的一段时间才会是我国人口老龄化速度最快的时期，两 三年后 60 岁及以上和 65 岁及以上老年人口占比可 能会分别超过 20%和 14%，进入中度老龄化阶段。 事实上，“七普”时我国就有 10 个省或直辖市 60 岁 及以上老年人口占比超过 20%、12 个省或直辖市 65 岁及以上老年人口占比超过 14%。在可预见的 21 世纪上半叶，我国人口老龄化程度将进一步加重，即使 按总和生育率 1.8 所做的预测，2050 年60 岁及以上 和 65 岁及以上老年人口比重也将分别超过 35%和 27%，增长速度依然是世界之最。如此之快的人口老 龄化速度，需要及早采取应对措施，尽量缓解其不利影响。其中“釜底抽薪”的措施就是把现实的超低生 育水平提高到适度水平上。

（三）平缓总和生育率下降趋势的需要

众所周知，在宣传倡导、政策约束和行政推动的综合作用下，经过 20 年的艰难工作，我国的总和生育率由 20 世纪 70 年代初期的 5 以上降到了 90 年代初期的更替水平以下，但这种下降趋势并没有因为降至更替水平以下而停止，而是继续下降，2010年降至 1.6 左右，之后，即使生育政策由原来的限制 二孩先后调整为“单独二孩”和“全面两孩”，但除了一两年由于生育势能释放使生育水平出现短暂回升之外，并没有出现原来预想的生育高峰，出生人数和出生率反而在 2017 年后“四连降”，2020 年的总和生育率降至 1.3 的超低水平。从近年来生育政策调 整后生育率不升反降的情况看，生育行为的主导因素已经发生了重大变化，由主要依靠国家政策 和行政干预的外力推动变成了生育主体根据自身和家庭状况的自主决策。如此之低的生育水平，从理论上说，不利于人口再生产和家庭再生产，影响到人口长期均衡发展；从实践上说，即将到来的人 口负增长和劳动力减少可能会引发劳动力供不应 求的问题，并且成为家庭养老的一大不利因素。所以，目前的超低生育水平必须加以遏制，尽快提升 到适度水平，否则，势必会影响到我国人口长期均衡发展目标的实现。

（四）减轻未来劳动力压力的需要

我国劳动力人口自 2012 年达到峰值后便开始减少，相应地，劳动力抚养系数却有所上升。根据人 口年龄结构变化规律，这一趋势还将持续下去。按照总和生育率 1.8 进行的人口预测显示，我国 2030 年劳动力人口数量将比 2020 年减少 6.31%，2050 年将 比 2020 年减少 22.92%。而劳动力抚养系数将大幅度上升，其中主要是老年抚养比的上升，将于 2020年的 29.52%上升到 57.14%，几乎升高 1 倍。在劳动 力抚养系数升高的同时，还会伴随着劳动力高龄化 的趋势，劳动力不足的问题迟早会成为经济社会发 展的制约因素。尽管有人提出了利用移民补偿我国 劳动力缺口的建议，但笔者认为，不同于欧洲国家， 我国的体量太大，很难依靠移民解决劳动力不足的问题，唯一的出路就是“自力更生”，把低生育水平提 升到适度生育水平，依靠增加出生数量实现劳动力 供给增加，满足对劳动力的需求。

（五）增强家庭养老能力的需要

几十年来，我国家庭小型化与核心化趋势日益明显，家庭养老功能严重弱化。“七普”数据显示， 2020 年我国户均人数仅 2.62 人，比 2000 年“五普” 时的 3.44 人减少 0.82 人，比 2010 年“六普”时的3.1 人减少 0.48 人。与此同时，单人家庭、单亲家庭、丁克家庭、空巢家庭等特殊类型家庭大量增加，三代及以上家庭所占比例逐步下降。2000 年和 2010 年相比较，一代户家 庭 占 比 由 21.70% 快速升高到 34.18%，二代户家庭占比由 59.32%降至 47.83%，三代及以上户家庭占比由 18.98%降至 17.99%。2010年，在有一个 60 岁及以上老年人的家庭户中，单身老人户占比达到 25.19%；有两个 60 岁及以上老年人的家庭户中，只有一对老夫妇户的占比为44.36%。由于尚未公布第七次人口普查的家庭结 构数据，我们无法获得新的家庭代际结构数据，但 根据户均人数减少的情况可以做出判断：与 2010年相比，一代户家庭占比将会有所增加、二代户和三代及以上户家庭占比则会进一步下降。尤其值 得指出的是，由于近年来人口流动趋势更加明显，流动人口规模进一步扩大，我国已经进入了“大流动”的时代。家庭规模和家庭结构的变化说明，我 国传统的家庭养老优势已不复存在，家庭养老功能 受到严重冲击，虽然老有所养是每一个老年人的最 大愿望，但很多子女在养老问题上将面临“有心无力”的问题，进而形成了家庭养老需求与资源供给之 间的尖锐矛盾。要增强家庭养老功能，提升家庭发 展能力，一个最基本的措施就是增加生育子女数，减轻每个子女的养老负担。由上面的分析可见，无论从适度人口理论、适度生育水平研究现状，还是从宏观层面人口长期均衡发展、微观层面家庭延续和家庭养老的角度而言，生育率持续下降、生育子女数过少都是难以接受的，因为这种状况既不符合人口发展的一般规律，也不利 于家庭发展能力提升和经济社会可持续发展。只有 倡导适度生育观念，推进实现适度生育水平，才是一种正确的选择。但是，人口流动性大大增强，养育孩 子成本日益增加，家庭结构和家庭观念急剧变化，经过几十年“只生一个好”的宣传倡导使很多人的生育 观念已经固化到了“少生优育”和“只生一个”上，现 实中生育孩子经济压力过大、缺乏家庭照料资源、影响生育女性就业和职业发展的情况，导致生育意愿低迷、生育动力不足，使得实现适度生育水平的工作变得更为困难。因而，更需要社会各方面通力合作、精准施策，采取更加行之有效的政策措施，推进实现适度生育水平。三、何以推进适度生育水平推进实现适度生育水平，需要贯彻落实党的十八大以来关于调整生育政策的文件精神，确定科学 的人口发展观和适度生育新观念，完善法律规范、技术指导、经济保障三位一体的制度体系，构建政府、企业、家庭合力支持的生育友好型社会环境。

（一）认真贯彻落实党的十八大以来调整生育政策的文件精神

党的十八大第一次在党的文件中正式提出了“逐步完善政策，促进人口长期均衡发展”的任务目 标；为促进人口长期均衡发展，党的十八届三中全会和五中全会相继提出“单独二孩”政策和“全面两孩” 政策；党的十九大要求“促进生育政策和相关经济社会政策配套衔接”，保障“全面两孩”政策落地实施。 2021 年 5 月 31 日，中共中央政治局召开会议，听取 “十四五”时期积极应对人口老龄化重大政策举措汇报，审议《关于优化生育政策促进人口长期均衡发展的决定》，提出“实施一对夫妻可以生育三个子女政策”；7 月 20 日，《中共中央国务院关于优化生育政 策促进人口长期均衡发展的决定》正式颁布，专门就优化生育政策、实施一对夫妻可以生育三个子女政策、取消社会抚养费等制约措施、清理和废止相关处 罚规定、配套实施积极生育支持措施等人口发展中的重大问题作出决定；8 月 20 日，十三届全国人大 常委会第三十次会议表决通过了《关于修改〈人口与计划生育法〉的决定》，“一对夫妻可以生育三个子女”写进法律。这一系列重大决策，为促进人口 长期均衡发展、平缓总和生育率下降趋势、实现适度生育水平、改善人口结构、提高人口素质、保持人力资源禀赋优势等人口工作做好了顶层设计，指明了发展方向，确定了任务目标，提出了具体要求，接下来需要做的，就是各级、各部门根据本地实际情况，制定实施细则，注重贯彻落实，把好事 办好，让人民满意。

（二）确立科学的人口发展观和适度生育新观念

人口是经济社会生活和经济社会发展的主体，人口与经济社会发展存在相互依存和相互支撑的关系；人口虽然不是经济社会发展的决定性因素，但人口发展对经济社会发展具有重要影响；人口发 展不仅包括人口数量的变化，还包含质量提高和结构优化等内容，所以，人口发展应当是数量适度、质量提高和结构优化的统一。人口数量过多、 增长速度过快，或者人口数量过少、增长速度过 慢，都不利于经济社会稳定和可持续发展，都不是人口发展的最佳状态。尽管学者们在适度人口规 模方面还未能形成统一的认识，但对适度人口的 客观存在并无异议，多数国家也都在努力追求这样一种人口发展目标。 确立科学的人口发展观，应当避免人口发展指 导思想方面的两种极端倾向：一种是“人手论”，即强调人口作为生产要素的一面，鼓励人口数量增长，1971年以前我国人口快速增长的情况即是这一思想倾向的结果；另一种是“人口论”，即强调人口作为 消费者的一面，夸大人口的“分母效应”，我国几十年的计划生育就是这种思想倾向的产物。事实上，人口既具有生产属性，也具有消费属性，把二者割裂开 来，强调某一方面、忽视另一方面，都有失偏颇，都不 符合唯物辩证法。我国在人口发展方面还是有很多 教训值得汲取的。在经济社会发展越来越依靠科技 进步，或者说科技进步在经济社会发展中的作用越来越大，科技发展日新月异，科技和人才成为综合国 力竞争重要因素的当代社会，除了正确处理“人口 论”和“人手论”的关系之外，还需要加入“人脑论”或 “人才论”，力求实现“人口”向“人才”、“人手”向“人 脑”的转化，在保持适度人口规模的基础上，突出 提高人口素质、优化人口结构工作的重要地位。确立适度生育新观念，需要推进生育观念“再转 变”。为区别于以往的生育观念转变，笔者把以“多子多福”“传宗接代”为特征的传统生育观念向“少生优 育”“只生一个好”的转变视为第一次生育观念转变，也就是以往所说的生育观念转变；把以“少生优育” “只生一个好”为特征的生育观念向适度生育新观念 的转变视为生育观念再转变。确立适度生育新观念的核心，就是使广大群众充分认识适度生育对家庭和国家的好处，充分理解个体在国家安全、人类延续和经济社会可持续发展中的责任，把生育仅仅视为个人和家庭“私事”的观念转变为生育既是家庭“私事”也是国家大事的观念。在推行严格的计划生育政策时期， 我们曾经把宣传教育放在计划生育工作“三为主”方 针的第一位，大张旗鼓地开展正面宣传倡导，对群众 生育观念转变和生育水平下降起到了重要作用。在我 国人口形势和生育政策发生重大变化的当今社会，同 样可以依靠宣传倡导实现群众生育观念的“再转变”。虽然在低生育成为一种文化时，要改变人们的观念和 行为，会变得非常不易，但观念转变却是提升生育 水平的治本之策。要提高生育意愿和生育水平，既需要通过政府的公共政策降低生育的私人成本，还需要对育龄人群从社会价值观方面加以引导，发掘传统家庭伦理和责任文化的现代意义，树立正确的人生观、价值观和消费观。只要我们高度重视理论研究和宣 传倡导工作，合理确定宣传倡导内容，注重运用各种 载体，通过群众听得懂、能接受的宣传方式，向广大群众宣传与生育新政相适应的新型生育文化，教育和引导广大青年把自己的生育行为与国家和社会发展需 求结合起来、与传中华民族之宗和接中华大家庭之代结合起来、与民族兴旺和人类延续联系起来，广大群 众必然能够扩大视野，增强社会责任心和义务感，正确理解我国实施现行生育政策的深远意义，转变生育仅仅是个人和家庭“私事”的观念，形成一种更大视野的生育责任，把现行生育政策转化为生育主体的生育意愿和生育行为。

（三）完善法律规范、技术指导、经济保障三位一体的制度体系

为推进实现适度生育水平，保障三孩政策落地实施，十三届全国人大常委会第三十次会议审议通过了新修订的《人口与计划生育法》，不仅把“一对夫 妇可以生育三个子女”写进法律，而且还明确了国家及各级政府在支持生育中的责任，强调了通过采取 各种措施减轻家庭生育、养育、教育负担，促进托育 服务发展等重大问题。为此就要求对与之相关的法 规政策进行一次全面清理，该废止的废止，该修订的修订，如《计划生育技术服务管理条例》《流动人口计划生育工作条例》等专门法规以及体现在其他法律 法规中与之不相适应的内容（如《民法典》中关于收 养子女数量的规定等），都需要做出相应修订。再就 是一些涉及收费项目的福利性部门或行业规定，如成人乘车免费携带儿童人数、娱乐场所和旅游景点 成人免费携带儿童人数的规定等，也需要与三孩政 策相一致，充分体现国家法规体系的协调性和一致性，切实保障各项法规政策同向发力。针对不孕率升高的情况，有关部门应当按照《中共中央国务院关于优化生育政策促进人口长期均衡发展的决定》精神，做好供需平衡、布局合理的人类 辅助生殖技术服务体系建设工作，开展孕育能力提 升和辅助生育技术攻关研究，帮助不具备生育能力 的夫妇实现生育愿望。针对部分育龄夫妇“生不起”“养不起”的困难，有关部门应当按照《中共中央国务院关于优化生育政策促进人口长期均衡发展的决定》精神，尝试制定 实施包括住院分娩补助、育儿津贴、托幼津贴、教育津贴等与生育有关的补助制度，体现家庭政策的福 利属性，增强家庭的抚育能力。将婴幼儿照护服务纳入各级经济社会发展规划，积极发展智慧托育新业 态，努力提供多种形式的普惠性托育服务；支持隔代照料、家庭互助等照护模式，支持家政企业扩大育儿服务，鼓励和支持有条件的幼儿园招收2~3岁幼儿。采取综合措施，努力降低生育、养育、教育成本，减轻家庭育儿负担，提升育龄夫妇生育意愿。

（四）构建政府、企业、家庭合力支持的生育友好型社会环境

在社会化程度越来越高的当代社会，生育已不 再是纯粹的私人行为和家庭行为，也不再仅限于家庭需求，而是与国家利益和社会发展息息相关、为国家和社会生产劳动者的大事。因此，需要构建政府尽责、企业尽力、家庭托底的生育友好型社会环境。政 府应当增加财政投入，大力发展托幼事业，如培养幼儿师资、建设公办幼儿园托儿所等，并且要支持和鼓励各种形式的社会力量举办幼儿园、托儿所；制定实施基于家庭视角的各种福利政策，如生育津贴、托育津贴、教育津贴等，并且扩大生育保险覆盖面，无论是生育津贴还是生育保险，都应当遵循公平统一的原则，体现公共福利的特点；为解决部分企业因女性生育休假导致的成本增加问题，可以按照生育女性数量或实际生育情况，采取社会化的方式，实行资金补贴或减免税收等扶持政策，降低企业因女性生育休假带来的损失。企业应本着人文关怀的理念，不仅要认真落实国家和地方政府规定的生育女性产假及有关福利制度，还要针对生育女性实行具有一定弹性的工作制度和工作方式，如上下班时间灵活掌控、线上办公与现场办公相结合等，以缓解职业女性 生育与工作或职业发展之间的矛盾和冲突，保障生 育女性的就业权益。家庭作为生育养育的主体，是三孩生育的直接受益者，因为生育三孩不仅能增加子女数量、拓展亲情关系，还有利于改变不合理的“溺爱”方式，培养孩子们的合作意识，缓解家庭的未来养老压力，因此，家庭更应当形成支持三孩生育的氛围，育龄夫妇要积极践行“三孩”生育政策，丈夫要主动承担照料孩子的责任，并更多地分担家务，老一辈也要尽可能给予照料支持、分担照料压力。

（注释与参考文献从略，全文详见《新华文摘》2022年第8期）