老有所养：更加平衡、更加充分

何文炯 

原文发表于《国家行政学院学报》2017年第6期。

摘要：老有所养是最重要的民生话题之一，老年保障是实现“老有所养”的基础。老年人面临贫困、疾病、失能和孤独等风险，因而需要建立收入保障、健康保障、照护保障、无障碍环境和精神慰藉等老年保障项目。经过多年的改革和建设，我国老年保障事业有了很大的发展，但“不平衡、不充分”的现象依然存在。老年保障制度建设需要坚实的学理基础，尤其是要把握权责清晰与多元共治、代际均衡与权益公平、保障适度与可持续性、互助共济与收入再分配等基础性问题，据此，新时代老年保障制度深化改革的重点是：完善老年保障体系、优化老年保障制度设计、创新老年保障事业推进机制、加强老年保障基础建设。

关键词：老有所依；老年保障；平衡；充分

老有所养，是人类社会永恒的话题。在漫长的人类文明进程中，各民族各国家都有相应的正式和非正式制度安排，旨在实现“老有所养”这一目标。今天，尽管社会生产力已经发展到较高的水平，但我们依然面临诸多问题，需要更有效的制度安排，因而老年保障依然是全社会关注的重点。中共十九大提出，我国现阶段的主要矛盾是：人民日益增长的美好生活需要与不平衡不充分的发展之间的矛盾。这一判断完全适合于老年保障领域。因此，解决“不平衡、不充分”问题，是老年保障制度深化改革的重大课题。

一、老年风险与老年保障

一般地说，老年人比中青年人有更多的困难，或者说有更多的风险，因而需要有特殊的风险保障，这就是老年保障。早期，这种保障主要由家庭承担，由亲人提供。随着时代的变迁，家庭功能发生变化，同时社会化的风险保障方法不断增多。于是，社会保障作为区别于家庭保障的新手段便独立出来，且变得越来越重要。本文所说的老年保障，是针对老年人基本风险的一系列社会化风险保障项目的总称，是社会保障体系的重要组成部分。现代社会中，实现老有所养，既要有家庭保障，又要有社会化的老年保障，还要有良好的社会风尚，因此，要构建养老、孝老、敬老的政策体系和社会环境。

关于老年保障，学界的讨论一直没有停止过，最近二十多年，讨论最多的是经济保障，养老金是其重点。最近十多年，老年养生、教育、文化、体育逐渐增加。近几年，老年照护服务是新的热点。这在一定程度上反映了老年人需求的变化和经济社会环境的变化。在这样的背景下，各级政府积极跟进，不断出台相应的制度和政策，但有些是临时性、应急性的，缺乏充分论证和统筹协调。例如，某些地区出台高龄津贴政策，虽然是为老年人谋福利做好事，但其定位并不清晰。因此，迫切需要对老年保障体系进行整体性设计。这就需要有清晰的学理，其基础是老年风险保障需求分析。根据老年人的生理和心理特点及其社会角色，一般认为，老年人的风险主要有贫困风险、疾病风险、失能风险和孤独风险等，老年保障体系中就需要有相应的保障项目。

（一）贫困风险与收入保障

在按劳分配的基本原则之下，凡有劳动能力的社会成员均应通过诚实劳动与合法经营获得生活资料和财富，社会根据其劳动的数量和质量即对社会的贡献进行分配。一般情况下，劳动者达到一定年龄之后，其劳动能力随年龄增长而下降，其对社会的贡献随之减小，因而老年人的收入会逐渐下降最终为零。无论是农耕时代、工业时代，还是信息时代，都是如此，只是变化速度不同而已。所以，老年人如果没有足够的资金积累或其他来源，则将生活无着，陷入贫困。这就需要一套制度来保障老年人的基本生活，或者持续提供生活资料，或者给予一笔稳定的资金，保障其购买基本生活资料的能力。传统的家庭保障，即由老年人的亲属负责提供生活资料；五保供养制度，即由农村集体经济为孤寡老人提供生活资料；基本养老金制度是国家为老年人提供稳定收入以确保其具有购买基本生活资料能力的一种制度安排；各类补充性养老金则是社会成员自主安排的一种老年收入保障机制。

（二）疾病风险与健康保障

疾病风险是每一个人面临的基本风险，但老年人的患病概率更高。进入老年期后，人体组织结构逐步老化，器官功能逐步出现障碍，身体抵抗力逐步衰弱，活动能力降低，协同功能也开始减弱，老年人特有的疾病即老年病随之出现，因而老年人需要更多的医药服务。所以，老年人更担心患病，更担心“无钱治病”。据此，世界上多数国家有关于老年人的医疗保障制度，有的国家为老年人单独设置医疗保障制度，有的国家在面向全民的医疗保障制度中给老年人以优惠，有的国家则向包括老年人在内的全体国民提供统一的免费医疗服务。

（三）失能风险与照护保障和无障碍环境

由于生理机能变化，老年人的生活自理能力往往随年龄增长而逐步下降，其中部分老人处于失能或半失能的状态，与残疾人类似，其生活需要他人照顾。随着人口老龄化，尤其是高龄化，失能老人的数量和比重持续提高，老年照护的需求不断增长，又由于家庭小型化，失能老人需要更多有效的社会化照护服务，因而老年照护保障变得越来越重要。同时，为降低老年人的失能风险并为失能老人提供便利的生活条件，无障碍环境建设成为一个重要的社会问题。这里既要有“硬件”，也要有“软件”，例如年轻人对待老人的态度。硬件建设中，既有户外公共设施，也有居家生活设施。所以，老年无障碍环境建设是发达国家一项重要的社会工程。

（四）孤独风险与精神慰藉

社会交往是人的基本需求。但随着年龄增加，老年人的社会交往会逐渐减少。一是因为退出劳动力市场，与同事和业务伙伴交往的机会减少；二是由于生理机能变化，老年人的社会交往能力下降，尤其是面对新的社会环境和人际交往方式，一些老年人不会用、不适应，直接减少其社会交往的广度和深度。因而老年人常常会有不同程度的孤独和失落之感。在基本生活满足之后，孤独比贫穷更可怕。因此，老年人更需要热闹，需要更多的陪伴、更多的尊重。这与经济社会发展阶段有关，与人口结构、家庭规模和家庭结构相关。对此，各国都有相应的制度安排，各民族都有独特的文化传统。当前，我国大多数人已告别贫困实现小康，需要更多地防止孤独，尤其是老年人的孤独。

基于这样的理解，老年保障至少包括收入保障、健康保障、照护保障、无障碍环境和精神慰藉等项目，这是老年保障体系建设的基础。

二、现行老年保障制度及其面临的问题

我国有悠久的文明史，素有养老尊老敬老之传统。最近三十多年来，经济持续高速增长，社会快速转型，传统的养老方式和老年保障制度面临诸多挑战，国家和社会积极应对，致力于建设新的老年保障体系并组织大量资源，老年人基本保障和生活质量普遍提高。但总体上看，资源不足且配置效率不高，尤其是面对日益严重的人口老龄化、高龄化趋势准备不足。新时代“不平衡、不充分”的矛盾在老年保障领域表现得很典型。

（一）老年保障主要制度及其运行情况

经过多年的努力，我国老年保障制度建设有了很大进展。在收入保障方面，1997年起实施职工基本养老保险，2016年底参保人数3.79亿，其中领取养老金人数1.01亿，人均月养老金2627.44元。2009年起逐步实施城乡居民基本养老保险，2016年底参保人数5.08亿，其中领取养老金人数1.53亿，月人均养老金待遇117.33元。2015年开始机关事业单位养老金制度改革，公职人员纳入职工基本养老保险。职业年金也有一定发展。1999年起逐步推行最低生活保障制度。中国老年社会跟踪调查（CLASS）显示，2015年全国有6.22%的老年人领取最低生活保障金，其中城市4.70%、农村8.74%。

健康保障方面，1999年起实施职工基本医疗保险，2016年底参保人数2.95亿，其中离退休人员0.78亿人；2003年起逐步实施城乡居民基本医疗保险，2010年基本实现全覆盖。这就意味着全国老年人基本上享有基本医疗保险之保障，此二制度均对老年人有一定优惠。2005年起全面实施医疗救助制度，符合条件的老年人均可享受救助。卫生系统逐步加强老年健康服务，包括疾病预防、自我保护、伤害预防、自救等健康指导，积极致力于推广老年健康管理，包括生活方式和健康状况评估、体检、辅助检查和健康指导等，目前全国65%以上的县（区、市）已开展对65岁以上老年人的健康管理。

照护保障方面，各级政府通过公办养老机构，并鼓励社会力量举办养老机构为老年人提供照护服务。2015年底，养老床位达到672.7万张，每千名老年人拥有养老床位30.3张。近十多年，政府以社区居家养老服务照料中心为重点，发展社区养老服务。近年来，各地探索多种形式的老年照护保障，包括老年照护补助和照护保险，有关部门组织开展照护保险试点，部分地区开展了老年人意外伤害保险。

精神慰藉方面，“积极老龄化”理念逐步得到认可，老年人参与社会生活的环境明显好转。2015年底，全国老年协会城乡社区创建率达81.9%，老年教育参与率达3.5%，老年志愿者占比达10%。国家倡导尊老敬老孝老，落实家庭养老责任，在《老年人权益保障法》中，还有关于年轻人“常回家看看”的规定。

（二）老年保障之“不充分”

从收入保障看，现行基本养老金制度公平性不足，可持续性令人担忧。农民养老金水平很低，2016年全国人均月养老金仅为117. 33元，无法满足其基本生活需要。据CLASS报告，虽然有70.79%的农村老年人领取养老金，但仅有17.22%的人依靠养老金生活。同时，适合于中高收入阶层的补充性养老金未能有效发展。2016年底，全国约1300万家企业中只有7.6万家办理了职业年金，惠及2300多万人，仅占职工基本养老保险企业参保职工总数的7%。

从健康保障看，据CLASS报告，全国约有3/4（75.23%）的老年人自报患有慢性病，但不少地区的健康管理尚未有效落实到每一个老年人，尤其是农村。据CLASS报告，农村老年人对“上门护理”“上门看病”和“康复治疗”等服务需求很高，分别有16.30%、19.80%和14.90%，但从已接受服务的情况看，满意率比较低。现行制度保障水平较低，老年人患病之后，相当一部分医药费须自己承担，表现在医药费用单据中的“自负”“自费”“自理”等栏目之中；医疗救助力度很低，次均救助额度不足千元，对于罹患重大疾病的老年人而言，实属杯水车薪。因此，老年人，尤其是农村老年人对“无钱治病”的担心还没有解除。

从照护保障看，据CLASS报告，按照ADL（日常生活自理能力）衡量，全国10.54%的老年人处于轻度和中度失能，2%的老年人为重度失能。按照IADL（工具性日常生活能力）衡量，约30%的老年人有独立生活之困难，10%左右的老年人无法独立生活。7.66%的老年人和24.36%的高龄老人（80岁及以上）表示有照护服务需求，但这些需求都未能得到有效满足。

从精神慰藉看，CLASS报告显示，24.78%的老年人有不同程度的孤独感，其中1.42%的老年人孤独感很强。这与居住方式有一定关系。目前，生活在一代户、二代户和三代户的老年人分别占48.07%、17.46%和32.87%。随着高龄老人、失能老人的增多和家庭小型化趋势加剧，孤独感强的老年人还会更多。此外，老年无障碍环境建设、老年人社会参与等方面都还有不尽如人意之处。

（三）老年保障之“不平衡”

当前，老年保障领域不仅资源不足，且配置不合理，因而存在诸多“不平衡”，主要表现在项目之间、人群之间、城乡之间和地区之间。虽然这些不平衡的背后有复杂的原因和可解释的理由，但折射出制度不公平和效率之低下。

在老年保障诸多项目中，收入保障受重视较多，配置的资源相对较多；健康保障次之；照护保障、精神慰藉和无障碍环境建设，配备的资源更少。健康保障不充分，照护保障制度缺失，迫使老年人为应对重大疾病和失能风险而储备资金，从而增加养老金诉求。由于养老金普遍发放，而重大疾病和重度失能是小概率事件，这样的制度安排必然增加全社会应对老年风险的资金总储备，从而降低老年保障体系整体的效率。

同类保障项目中，资源配置不均衡。例如，照护保障领域，重机构养老，轻居家养老；重居住型养老，轻照护型养老；重公办机构，轻民办机构。公办养老机构的入住者，多数并非政府应该直接提供照护服务的对象。居家养老服务主要由官办社区组织提供，效率较低。近几年，养老机构大量增加，但床位大规模空置，有关方面承认“床位空置近一半”，这与养老机构的定位、布局和定价机制有密切关系。

同类保障项目中，人群之间不均衡现象也很严重。例如，1950年代初建立的非缴费型公共养老金制度，企业职工与公职人员的退休金接近。1990年企业养老金制度改革，公职人员的养老金制度没有及时改革，导致这两个人群的养老金待遇差距巨大。2009年以后，国家逐步实施农民养老金制度，但待遇很低且增速很慢，其养老金只有企业退休职工基本养老金的1/20。近年来，尽管政府做了很大的努力，但这三个群体的基本养老金待遇差距还在继续扩大。基本医疗保险方面情况稍好一些，但目前的差距依然很大。

现行老年保障制度按人群设置，农民往往被另设一类，这就造成城乡之间老年保障资源配置失衡。相对而言，农村地广人稀，公共卫生服务、医疗服务、社会化照护服务和无障碍环境建设的单位成本相对较高，因而农村老年人对这些服务的可及性较低。同时，老年保障制度多数由地方政府实施，政策不完全统一，导致地区间老年保障待遇差距或制度运行成本差异大，而缺乏统筹协调机制。例如，职工基本养老保险虽然制度框架全国统一，由于地方统筹，某些省份用人单位仅需缴纳12%乃至更低的实际费率，而有些省份按照20%费率十足征缴，其基金仍难以实现收支平衡，这就导致各地劳动力成本的巨大差异，直接影响着劳动力市场一体化和地区之间竞争的公平性。

三、老年保障的若干基础性问题

应对人口老龄化需要科学的方略，老年保障制度建设必须有坚实的学理基础。现实存在的问题，需要学理解释，未来的改革需要正确的理念和科学的态度。

（一）权责清晰与多元共治

老年保障涉及多个社会主体，需要各级政府、用人单位、个人、家庭清晰定位，并配以有效的互动机制，实现“多元共治”，方能持久运行并实现全社会“老有所养”之目标。为此，一要明确老年保障项目及其职责分工。以老年风险分析为基础，确定老年保障项目及其定位，重点是厘清收入保障、健康保障和照护保障的边界，将收入保障定位于保障老年人具有购买基本生活资料的能力，将原有医疗、照护等相关保障因素剥离出去；区分医疗护理（nursing）与生活照护（care），将前者纳入医疗保障，后者纳入照护保障。

二是区分基本保障与补充保障。基本保障仅保障社会成员年老之后的基本生活需要，而非充分保障；要想过上美好生活，就必须有充分的风险保障，即在拥有基本保障的同时拥有相应的补充保障。基本保障是多层次老年保障体系中的第一层次，由政府依法实施，通常由政府主导提供或政府通过购买服务来提供，而补充性保障则是多层次老年保障体系中的第二层次，通常由民间的社会力量提供，包括营利性和非营利性机构，社会成员自愿参与、自主决定。

三是区分“老人”“中人”与“新人”。老年保障制度改革，必须充分重视转制成本，妥善处理历史债务，尤其是要兑现旧制度的承诺。例如，早期的养老金和医疗保障制度都是非缴费型的，且没有多层次保障的考虑，因而其保障水平较高。改革之后，有基本保障与补充保障之分，且有缴费的要求，因而旧制度下“老人”的全部权益和“中人”的部分权益应予承认并得到落实。

（二）代际均衡与权益公平

人口老龄化是人类文明进步的重要成果，而且在相当长一个时期内我国人口老龄化将是一种常态。作为一种必然出现的现象，人口老龄化已经无法改变。需要改变的，是我们的社会政策。已有的研究文献和政策设计，一般以老年人为中心，即主张以满足老年人口的需要来设计各项公共政策，包括老年保障制度，其基本目标是提高老年人福利。但事实上，这样的思路难以全面反映人口老龄化问题的复杂性和深刻性，因为人口老龄化对于各人群都有影响，不仅仅是老年人受影响，中年人、青年人和少年儿童都受其影响。所以，需要改变以老年人为中心的思维，从老龄社会的安全、和谐与可持续运行这一目标出发，统筹考虑老年人群与其他人群的关系，兼顾各类人群的利益，制定更加合理而有效的老年保障制度和政策，建立“代际均衡”的有效机制。

每一代人所处的历史阶段不同，因而有不同的任务、不同的机遇和不同的风险，这就意味着每一代人的幸福程度可能不同。但作为政府依法实施的基本保障项目，必须致力于追求代际公平，即努力实现基本保障权益在代与代之间的均等。为此，基本保障项目的待遇水平要充分论证，一旦确定，长期不变。任何改变的影响都是深远的。要避免“吃子孙饭”式的制度和政策，不能把老年人福利建基于年轻人的痛苦，更不能让尚未出生的孩子背上沉重的包袱，当然，也不能将年轻人的幸福建基于老年人的牺牲。这就需要有长远的考虑，并建立有效的机制。比较典型的例子是，基本养老金待遇越高，则在职一代人的税费负担就重，反之则越低。所以，老年保障待遇的适度性是十分重要的命题。

（三）保障适度与可持续性

作为国家治理体系的组成部分，老年保障制度是长期性制度安排，惠及面广、所需资金量大、专业技术性强，必须长期持续健康运行，才能确保老年人的基本生活，才能保证老龄社会的稳定和谐，为老龄社会“帮忙”而非“添乱”。老年保障制度是为社会成员的老年风险提供基本保障，旨在降低社会风险，但其本身也是有风险的。所以，要建立有效的机制，让老年保障制度本身的风险降低到零。

老年保障制度的可持续性与多种因素有关，其中最核心的是保障待遇的适度性。所谓保障适度，主要针对基本保障项目的待遇而言，政府依照国家法律实施的老年保障制度，必须能够保障老年人的基本生活需要，解除社会成员对于老年风险的后顾之忧，同时保持其就业创业的动力，并考虑全社会的承受能力。事实上，只有保基本，老年保障制度才能真正覆盖全民；只有保基本，老年保障制度才能持续健康运行；只有保基本，才能建立起多层次的老年保障体系。

值得注意的是，老年保障中的若干重要项目采用社会保险模式，那就必须按照社会保险的基本原理设计制度，并有效运用其技术方法。社会保险制度可持续性的核心是基金长期平衡，因而必须按照以支定收的原则，建立财务平衡机制。制度设计之初，必须确定保障待遇，据此确定需要筹资的资金量，此即以支定收。而且，这种保障待遇一旦确定，就成为社会成员的基本权益，不能随意削减，这是社会保障的待遇刚性原则。所以“保障适度”很重要，同时计划的收入要到位，即一旦待遇确定，相应的收入必须确保。为此，要以风险损失分布为基础，按照收支平衡的原则筹集资金，运用精算技术，确定向参保者及其单位所收的保费额，并明确财政相应的投入，包括保险费补助、兜底责任和历史债务等。

（四）互助共济与收入再分配

老年保障是处理老年风险的一种机制，由于风险的射幸性和基本保障制度的强制性，互助共济是老年保障的天然属性，并由此产生收入再分配效应。这种互助共济体现于健康者与疾病者之间、长寿者与短寿者之间、健全者与失能者之间、顺境者与困境者之间、不同收入群体之间，以及不同地区之间。基本医疗保险、基本养老保险、照护保险制度等主要是参保缴费者之间实现互助共济，非缴费型养老金、免费医疗、老年照护补助、五保供养、无障碍环境建设等主要是基于税收的互助共济。现行老年保障制度中，还有缴费与税收相结合的混合型互助共济，例如基本养老保险、城乡居民基本医疗保险等。

老年保障具有互助共济性并产生收入再分配效应，因而常常被作为一种收入再分配手段，但需要注意这两者的区别。事实上，建立老年保障制度的初衷，主要是为社会成员的老年风险提供基本保障，而缩小收入差距则是实施老年保障制度后所产生的一种效应。因此，老年风险保障是其基本功能，收入再分配则是其派生功能。对于老年保障的这两项功能，宜摆正位置，主次不能颠倒。所以，一切旨在增强收入再分配功能的老年保障政策，都必须以确保其既定的基本功能实现为前提。这里的关键是把握“保障适度”这个原则，在适度的保障水平之下，老年保障政策必定有积极的再分配效应。

四、老年保障制度深化改革的重点

“老有所养”是人民群众对美好幸福生活向往的重要组成部分。中共十九大指出“积极应对人口老龄化，构建养老、孝老、敬老政策体系和社会环境”，“按照兜底线、织密网、建机制的要求，全面建成覆盖全民、城乡统筹、权责清晰、保障适度、可持续的多层次社会保障体系”。这对老年保障事业发展提出了明确的方向和清晰的思路。为此，要根据社会成员的老年风险保障需要，完善老年保障项目体系，并使之有效覆盖全体城乡居民；按照权责清晰的原则，明确各级政府、用人单位、个人、家庭的职责和老年保障各项制度的定位，构建多层次老年保障体系；按照保障适度的原则，优化制度设计，建立基金长期平衡机制，增强制度的公平性和可持续性；按照精准、高效、便捷的原则，建设更加有效的老年保障管理服务体系，以有限的资源为社会成员提供良好的老年保障服务。基于这样的理解，新时代老年保障制度深化改革的重点有以下几项。

（一）完善老年保障体系

实现“老有所养”，需要有充分的老年风险保障。因此，要按照“织密网”的要求，补齐老年风险保障体系的短板，包括完善基本保障项目体系和发展补充性保障两个方面。基本保障方面，一是照护保障制度建设。顺应失能老人持续增加和家庭小型化的趋势，加快发展老年照护服务，加强老年照护保障。老年照护保障制度可以采用多种形式，第一步是建立失能老人照护服务补助制度，即以客观公正的照护服务需求评估为基础，财政出资为困难老人提供照护服务补助，供其购买照护服务，由其选择合适的方式；第二步是在充分认识照护保险制度本质特征、技术要求、运行风险和实施条件的基础上，稳步探索照护保险制度。二是无障碍环境建设。全面落实无障碍环境建设规范和标准，改善无障碍设施管理使之充分发挥作用，实施老年无障碍进家庭，着力推进多层住房安装电梯，注重与残疾人无障碍环境建设有机结合。三是精神慰藉。明确家庭养老责任，健全子女养老尽孝责任机制；实行弹性退休制，制定老年人再就业、老年人非在业参与社会生活的政策，支持老年协会等组织的活动。补充性保障方面，要顺应老年人过上美好幸福生活的需求，制定政策并实施有效的监管，鼓励社会成员根据自己的风险保障需求，在取得基本保障的基础上，主动参与各类补充性保障项目，例如职业年金、职工互助会、商业保险、互助合作保险等。

（二）优化老年保障制度设计

按照更加公平、更可持续、更有效率的要求，优化老年保障各项制度建设，使之能够覆盖全民，并长期持续健康运行。一是实施全民参保计划，采取有效措施让全体社会成员依法参加基本养老保险和基本医疗保险，全面落实老年保障领域的社会保险权益。二是明确老年保障相关制度定位，规范高龄津贴和城乡居民大病保险等政策。三是加强老年保障制度整合衔接，尽快建立全国统一的城乡居民基本医疗保险制度，并为未来实行全民统一的基本医疗保险制度和基本养老金制度创造条件，建立基本保障各项目待遇确定与调整的协调机制，控制和缩小群体间的基本保障待遇差距。四是尽快统一全国基本养老保险制度和政策，实施统收统支式全国统筹，促进劳动力市场一体化和区域公平竞争。五是建立健全基本养老保险和基本医疗保险等项目的基金长期平衡机制，包括待遇确定及调整机制、医药服务付费机制、保险费征缴机制、财政责任机制（含保费补助、兜底责任和历史债务）等，同时建立基本养老保险和基本医疗保险精算报告制度。

（三）创新老年保障事业推进机制

老年保障事业发展，需要有效的推动机制。一是尊重价值规律，充分发挥市场机制作用，让更多的资源进入老年保障领域，鼓励民间资本进入老年照护服务领域，发展老年产业，满足老年人生活需求，并给予有效的规范。二是积极支持各类营利性和非营利性机构从事居家养老服务，改进社区养老服务，发展民办养老机构和公建民营养老机构，探索公办养老机构改革转制。三是明确国家对老年保障各项制度的责任，健全老年保障财政预算及增长机制，落实政府在制度转轨时期对老年人的历史承诺，科学计量基本养老保险和基本医疗保险制度转轨成本，妥善处理历史债务。四是改进财政对老年保障的投入机制和绩效评估机制，尽快由补供方为主转向以补需方为主，大力推广政府购买服务，增强财政资金的公平性和使用效率，促进老年保障服务类社会组织发展和市场发育。

（四）加强老年保障基础建设

老年保障事业发展需要有坚实的基础。一是通过流程再造、机制转换、队伍建设，并采用先进的技术手段，全面提高老年保障管理服务水平。二是加强老年保障服务平台建设，整合相关资源，提高基层服务能力和群众便捷程度，努力实现“最多跑一次”。三是建立老年保障事业发展指标体系以及相应的评价指标数据采集和统计分析制度，建立老年保障数据库。四是引进独立第三方评估，实行老年人服务满意度调查制度，提高老年人的知情权、参与权和监督权，充分发挥舆论监督作用。

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