论政府在托育服务体系供给侧改革中的
职能定位

杨菊华

（中国人民大学，北京 100872）

来源：《国家行政学院学报》，2018年第3期。

［摘 要］我国3岁前婴幼儿托育服务体系的发展刚刚起步。作为顶层设计的重要一环，明确政府的角色定位具有前置性和基础性的作用。在体系建构和运营中，政府的职能应定位在四个方面：在理念层面树立目标，在制度层面建立规管，在实操层面保障资源，在舆论层面构建信任，演好“掌舵人”“领航人”与“教练员”“裁判员”多重角色。在社会服务领域供给侧改革的大背景下，明确以市场为主体、托育服务业和服务产业协同发展的思路和方向，合理配置公共、市场和家庭的托育服务资源，为全面推动3岁前婴幼儿托育服务体系的建构与协调和可持续发展提供顶层引领。

［关键词］托育服务；政府责任；职能定位；供给侧改革；幼有所育

［基金项目］国家社科基金重大课题“全面二孩政策下城市地区0~3岁婴幼儿托育服务体系研究”（17ZDA122）；国家自科基金“‘普二新政’下家庭友好政策与女性家庭-工作平衡关系研究”（71673287）

［作者简介］杨菊华，中国人民大学老年研究所教授，国家发展与战略研究院研究员，博士研究生导师。

随着全面两孩政策的落地，城市家庭的子女数量必将增加，对社会化托育服务（即针对3岁前婴幼儿提供的照料和教育服务）的需求无疑也将随之增长。而实际情况是，我国目前3岁前婴幼儿托育服务及体系建设几近空白。在市场体制改革过程中，计划经济时期以单位制为基础的托育或保育服务及服务体系随单位制的解体和市场经济体制改革的深入推进而全面萎缩甚至彻底崩溃。［1］3岁前婴幼儿的照料完全由家庭，且主要由女性承担，但与此同时，女性也是我国人力资源的重要成分。这种家庭-工作“双肩挑”“两班倒”的格局使得子女养育与职场发展形成竞争，女性面临严峻的家庭-工作平衡困境，或不得不延长产假，中断职业生涯，增加生育的机会成本；或不得不放弃生育，造成“鱼与熊掌”二取其一的“双失”局面，即国家失去优质的劳动力资源、个体失去更好的发展机会。换言之，托育服务供给不足成为当下许多家庭，尤其是女性面临的主要矛盾。

发达国家的经验表明，将婴幼儿照料纳入基本公共服务体系中，提供多元化的托育服务，可有效缓解家庭的后顾之忧、明显推升生育水平，［2-4］带来个体和家庭双赢局面。于是，建构托育服务体系、形成有效的服务供给，成为目前重大且刚性的民生需求，有助于人们二孩生育意愿的实现，推动全面两孩政策目标的落地。为此，十九大和中央经济工作会议对婴幼儿的养育问题提出了明确指示，要求加快补齐民生短板，“解决好婴幼儿照护和儿童早期教育服务问题”，在“幼有所育”方面不断取得新进展。

3岁前婴幼儿托育服务体系的建设涉及众多利益相关主体，特别是离不开政府的引领与支持，故明确政府的角色定位具有基础性和前置性意义。但是，在托育服务体系重建过程中，政府究竟应该扮演怎样的角色？是大包大揽还是发挥有限作用？本文从问题视角出发，以托育服务领域供给侧改革为背景，试图厘定在体系设计前、建构中、运营后政府的职责。一是在理念层面树立目标，在设计托育服务体系前，分析服务体系顶层设计的前置条件，以使体系设计时有据可依、运行之后切实有效。二是在制度层面建立规管，制定相应的法律法规，改善托育服务质量，保证服务提供者和受益人的共同利益。三是在实操层面保障资源，确保服务体系的资源供给和良性运营；四是在舆论层面构建信任，营造有利于托育服务体系发展的社会氛围。本文的一孔之见，希望能对后续相关研究有所启示，为政府提前做好预案提供参考，对推动托育服务体系的顺利建构和“幼有所育”事业有所裨益。

一、总体规划与供求把握

托育服务体系建设是一项系统复杂的工程，必须注意避免其他一些公共服务体系的教训（即事前缺乏良好的顶层设计及必要的学理支撑）。目前，一些民办机构托育服务问题频出，虐童事件时有发生，无不透视出顶层设计的缺位。一个可持续和真正有效的服务体系的建构，需做好前期准备，以理论研究为起点，精准把握需求侧与供给侧的匹配状况，明确服务体系的发展目标。政府当好“知情者”与“把舵人”的角色，引领相关研究，明晰服务现状，并依据理论和经验研究结论做出研判决策，掌握好拟建服务体系的发展方向。

（一）做好知情者：把握供需状况，为体系设计提供基础数据支撑

建构什么样的托育服务体系，取决于群众真实的需求和社会有效的供给。2017年国务院妇儿工委和中国人民大学联合在全国四省市（N=4700人）和2016年国家卫生计生委十城市（N=10004人）有关托育服务的问卷调查结果显示，分别有48%和33%的受访者有托育服务需求，但仅有约4%的孩子在接受社会托育服务，表明家庭有需求，但社会缺供给。那么，未来家庭对社会托育服务有多大和怎样的需求？应基于怎样的需求规模和结构，提前做好资源预案，以更好地实现供需匹配？推动供给侧改革的一个关键点是，让公共服务契合群众需求、实现效益最大化。尽管了解供需情况无须政府亲自来做，但需政府引领和投入，研究结果也可直接用于决策研判。

摸清需求，为服务体系建构提供依据。一是摸底需求规模：预测未来5年、10年甚至更长时间3岁前婴幼儿总量，跟踪其需求状况，掌握入托的年龄意愿等必要信息。二是了解需求结构：掌握群众究竟需要什么样的社会托育服务，需要谁提供的服务等，为服务体系内部的布局提供依据。三是把握从业人员的需求规模：基于上述两点，掌握当下和未来所需的服务人员总量及其结构。在OECD国家，正规照料机构的平均幼保比是6∶1，平均每个托育机构有3名管理和服务人员。［5］我国也需为人才规模和人才标准做好预案。四是设计好相应的经费配置方案：考虑不同年龄的孩子托育服务需求之别和不同的服务模式构成（如：30%或50%的孩子进机构）等，预测当前和未来托育服务所需经费投入，包括对公立机构的各项投入，对私营机构及家庭照料提供的补贴或购买服务等。

了解供给，把握托育服务供给情况及其主要问题。目前，我国托育服务供给有如下特点：一是大城市的早教机构多只提供智力开发等美术、音乐方面的课程和为促进身体发育而提供的肢体活动课程等，很少提供照护服务。因开班时间多是休息日或节假日，且收费昂贵（一般50~70课时的收费高达万元），既不能解家庭对照料需求的燃眉之急、减轻双职工家庭-工作的冲突，也无法缓解普通家庭的经济负担和照料压力。二是当前幼儿园、单位托育室和早教机构承担了部分2~3岁婴幼儿的托育服务，但各自的规模、服务内容和模式、在市场中的布局等都“底数不清、现状不明”。三是服务人员极为短缺，服务队伍很不稳定，专科学校培养的学生大多因找不到对口工作而转行，而民营机构又因招不到合适的人才而苦恼。为此，政府应借助各类统计数据、委托课题、招标课题等形式，摸清现状和特点。借鉴国际标准，结合国情，从服务人员、服务内容、服务模式、服务设施、服务场所、服务时间等软硬件出发，对托育服务供给水平和质量进行综合评估。

匹配供需，摸清供需的现状与未来发展态势。进行供求关系的对应分析，了解二者之间在总量、结构和质量方面的差距，找到它们之间的平衡与失衡点，推动供需双方的衔接，实现有效供给，满足真实需求。供需数量差距决定未来托育服务体系建构的资金和人才投入，通过计算当前托位供需的数量差距，预测未来婴幼儿增量与托位供给发展状况的差距，进行总量的差距评估，确定服务体系规模。供需结构矛盾影响服务体系的方向、服务主体的角色定位及托育服务类型的具体分布。基于不同类型托育服务供给与不同类型家庭需求的平衡或矛盾状况，进行服务结构的差距评估（资源是否充足、结构是否合理、质量是否达标等），为为谁服务、谁来服务、服务什么、怎么服务提供决策依据。

（二）做好把舵人：制定总体规划，明确发展方向

托育服务体系包括政府和社会提供的正式照料和家庭成员提供的非正式照料，涉及政府、市场、社会、家庭等多主体；［6］服务主体（谁来服务）、服务对象（为谁服务）、服务内容（服务什么）、服务模式（怎样服务）是服务体系的基本内核；［7］相关的法律法规、配套政策、监管机制、资源配置等宏观架构是服务体系正常运作的基本保障。目前，中国托育服务总量极其不足、结构严重失衡，服务体系彻底坍塌。在新的生育政策环境下，无论是从国家人口发展战略的高度出发，还是从家庭长期发展能力建设出发，都须以“人”为中心，既注重对现有人力资源的开发（释放女性），也关注婴幼儿的培养（增加新人）。

提高认识，将托育服务事业纳入国民经济社会发展的总体规划。一是从理念上高度重视3岁前婴幼儿托育服务，将之提升到关乎家庭发展能力建设、系乎经济社会可持续发展的战略高度，将托育服务纳入公共服务体系中，形成托育服务业和服务体系发展的总体纲要。二是明确发展思路和发展目标，综合考虑政策保障、资金投入、人才培育、空间布局、土地供应、设施建设等基本元素。三是在体系发展的不同阶段，采取有差异的发展策略：在起步阶段，制定实施托育服务发展的专项规划，将它作为社会服务业和公共服务业的重点和优先发展领域；在体系基本稳定后，将该服务业纳入常规化的领域，逐步完善和发展。

地方政府应基于出生人口、经济发展和托育需求等情况，将托育服务体系发展纳入辖区的国民经济社会发展规划，在“十三五”和“十四五”期间作为重点发展服务项目。由政府牵头，由专人负责，直接受主管区长或市长的领导，形成有效的领导体系、组织构架；出台发展托幼机构的综合性政策，明确各部门职责和分工，敦促部门各司其职；建立常态化的统筹协调机制，由相关部门领导人组成联席会议小组进行沟通协作，必要时由主管领导出面，以保证平级单位之间的有效合作和资源整合。

确定方向，推动托育服务业和服务产业协同发展。在市场化程度已然很高的今天，计划经济时期完全由单位或政府提供服务的时代一去不复返。在新的历史时代，托育服务业的发展必然是以市场为主体，而非政府大包大揽。政府的主要责任是，既为“服务者”，发挥引领和示范作用，亦为“组织者”，支持、鼓励、扶持托育服务业和服务机构的建立和发展。作为“服务者”，政府主要起引导和示范作用；作为“组织者”，政府应大力倡导并积极鼓励社会资本进入托育服务业，统筹多元服务主体的协同发展，形成多层次和多主体互补的体系格局。同时，明确政府、市场、社会和家庭在服务发展和多元一体托育服务体系中的职责定位和分担模式；掌握各服务提供主体在组织、设施、资金、人才、技术等方面的需求和规律；健全政策措施、标准体系和规章制度，在尊重市场规律的前提下，起到“把舵”的作用。

以市场为主体的托育服务体系，必须坚持托育服务业和托育产业协同发展，“两手抓，两手都要硬”。前者是由政府主导和推动的公益事业，故应明确托育服务的民生定位，强化政府的托底保障职责，发挥公办托育机构的引领示范效用；后者是以民营资本为依托的市场化运作服务，但也需要政府的扶持、规范、激励与引导。

明确主管，统筹协调相关部门责任。早在2002年，时任国务院副总理的李岚清就提出，0~3岁婴幼儿教育交由教育部门主管，但时至今日，相关部门抱着多一事不如少一事的想法，不愿承接这一事务，使得托育服务至今依然无主管部门，带来保育照料服务完全缺乏、幼教服务若出现问题部门之间相互推诿的尴尬现象。为此，必须设立专司3岁前婴幼儿托育服务的常态统筹机构，作为托育服务体系建设不可或缺的一部分，协调相关政策和管理事宜。

在国家层面，设置统摄机构（如：全国托育服务工作办公室），协调部门关系和分工合作，统领服务标准的建立、服务质量的保障和提升、社会资源的有效调配和人才培养。3岁前托育服务不同于幼儿园服务，必须实现行政管理体制上的突破，在其初建阶段，应有统摄机构，协整卫生健康、教育、食品药监、民政、财政、公安消防、工商税务、住房建设、发展改革、人力资源和社会保障、国土、城乡规划、综合治理、工会、妇联等有关部门的相关职能和资源。考虑到中国的实际情况和目前的机构设置，该职能可依托于某一现有政府职能部门（如：卫生健康委），赋予它协同其他政府部门的权力，作为专设机构的过渡机构。在托育服务事业步入正轨后，可并入最近的行政机构，但增设婴幼儿发展处，专司婴幼儿托育服务工作。

二、政策法规与管理体制

任何一个服务体系，都必须要有良好的法律规制来支撑。为此，政府应制定服务体系发展方案和预案，推行政策法规的供给侧改革，做好主体制度和配套政策的衔接与设计工作。

（一）做好定规者：完善法律法规，提供制度保障

托育服务体系的建立先须有法可依、有章可循。改革开放以来，国家和地方都出台了一些相关的政策措施，但这些文献主要是纲领性和指导性的，可操作性不强，未能有效促进托育服务业的发展。

制定完善与托育服务直接相关的法律法规。目前，国家层面的主要政策有：1979年中共中央、国务院转发的《全国托幼工作会议纪要的通知》，1987年国务院办公厅转发国家教委等部门的《关于明确幼儿教育事业领导管理职责分工的请示的通知》，2003年国务院办公厅转发教育部等部门（单位）的《关于幼儿教育改革与发展指导意见的通知》，2010年的《国务院关于当前发展学前教育的若干意见》。在部委层面，主要的政策、法规或条文有：1981年卫生部妇女卫生局发布的《三岁前小儿教养大纲》（草案），2012年卫生部关于印发《托儿所幼儿园卫生保健工作规范》的通知，2016年《幼儿园工作规程》和住房和城乡建设部发布的《托儿所、幼儿园建筑设计规范》。其中，2012年教育部办公厅下发的《关于开展0~3岁婴幼儿早期教育试点工作有关事项的通知》，决定在北京市海淀区等14个地区开展早教试点，要求“明确管理体制”；“试点地区建立政府主导，教育部门和卫生部门分工负责，有关部门协调配合的0~3岁婴幼儿早期教育管理体制，明确各有关部门的管理职责和分工，切实把0~3岁早期教育指导纳入公共卫生和教育服务体系”；“落实政府在早期教育中的规划、投入和监管等方面责任”。在1981—2012年间，多个部委还出台了诸多与幼儿园有关的条例。

概而言之，从3岁前婴幼儿的视角来看，现存的法规条例存在三点缺失：一是它们主要是针对幼儿园的孩子，以幼儿园的标准来规范托儿所，从而使得托育服务体系的建构缺乏具体和有针对性的政策和法律支撑；二是正因3岁前婴幼儿淹没在学前儿童群体中，他们的早期教育受到重视，但社会化的日常照料却被忽视；三是专门针对托育服务体系的法规、条例几乎完全缺位，托育服务缺乏明确定义，实际操作十分困难。为此，在中央层面，需加快法律建设和制度安排；在地方层面，制定符合实情的托育服务体系条例，规定并规范托育服务中的各项管理制度、经营规则、组织办法等，明确服务的财政安排、监督和评估等有关事宜，从立法上对服务对象，服务标准，资金来源，监督部门及奖惩措施等进行具体规定，既保障托育服务体系的构建和完善，也加强对已有政策和法规执行情况的监管力度，确保其真正落实到位和良性运行，还可使管理部门在提供支持、指导和监管时有据可查、有标可参，使服务体系建立在健全的法律保障和有效的制度安排基础之上。

出台机构设立许可制度，明确准入标准和准入机制。笔者在东北、中部和东部多地的调研和深度访谈结果表明，因准入标准缺失，一些有开办托儿所意愿的主体往往“建托无门”，或以“黑托”的形式存在，或对着市场需求兴叹，阻碍了托育服务业的供给侧改革。

为此，基于上位法，制定既有普适性、也符合现阶段各地发展特征、灵活的托育服务准入机制、机构建设规范和运营管理标准，并按许可证的要求来细化托育机构的准入条件。在目前许可证规则尚不存在的情况下，可基于2016年《中共中央国务院关于实施全面两孩政策改革完善计划生育服务管理的决定》等行政法规或文件，出台并落实3岁前托育服务体系管理办法，明确托育服务机构设置的基本条件，改变目前这种制度完全缺失的局面，让有意愿进入托育服务业的个人、企业、社会组织等主体开办托育服务之时有法可遵、有章可循，有据可依，也为服务主体提供法律法规性的支持，促进并规范托育服务业的发展。同时，出台对托育服务机构的管理办法，以此作为政府对所有类型机构进行行政管理的规范性文件；出台婴幼儿托育服务业的工作规范流程，精确规定机构的建立规范，服务标准与流程、监督与管理手段与机制等，规范托育服务内部的具体运营模式；出台服务机构的保育教育指南，更好地满足儿童身心健康发展的需求。

（二）做好监督者：提升监管水平，加强对服务体系运作过程的监管

规章制度只有得到有效落实，才能保证体系的良性运营。为此，必须制定托育服务运营全过程的监管标准，加强对托育服务市场的监管，形成社会监督和市场竞争的“双轨”机制，完善奖励制度，依法保障服务对象和服务主体双方的合法权益。

一是健全托育服务标准体系：通过对托育环境的安全性，设施配备的合适性，服务时间的人性化，照护水平的专业性等方面的评估，确定相关的质量监管标准。二是健全托育服务监管手段：在体系初建之时，每年开展一次托育机构等级评定，向社会公开发布；在体系基本稳定后，隔年或3年进行一次等级评定，既借助行政手段，规范并敦促托育机构提升管理服务水平、依法保障服务对象的合法权益，也强调行业自律、敦促机构不断提升自身的服务质量。同时，相关部门联动，定期或不定期地开展监督检查，对硬件不合规、软件不达标、投诉较多的机构加以整顿，整改后依然不达要求的，及时注销登记，迫使其退出市场。但对服务机构的要求和目标要因机构的性质而异，在保证卫生、防疫、消防、安全等基本要求的基础上，不搞一刀切。三是明确不同层次托育机构的收费标准：基于地方经济社会发展水平和公共财政资金投入状况、服务机构的类别和主体、机构的等级评定、服务内容和水平以及硬件设施等综合情况，制定有差异但合理的收费标准，出台规范各类托育服务项目收费监管办法，并以卫生健康、教育等部门考核验收认定的等级标准确定指导价，对公共经费使用和收费制度进行监管。

三、人力供给与财力资源

托育服务体系的正常运作，离不开坚实的人力资源和有效的物质供给保障。政府应基于对体系运营资源需求的预测，借助各种方式和措施，协调资源的可持续性。

（一）做好牵头人：强化专业培训体系，解决“人从哪里来”的问题

时下，中国既缺专门的托育服务基础设施，亦乏专业的人力资源储备，服务队伍的人才建设迫在眉睫。政府的作用主要表现在人才培养机制的完善方面。

通过正规教育，培养人才：加快推进托育服务教育培训体系建设，引导并鼓励增设婴幼儿服务的高职、专科、本科专业，依托院校和托育机构建立托育服务实训基地。因人才缺乏，目前3岁前的幼师多由幼儿园教师充任，但他们的专业知识与3岁以上的孩子身心发育和需求均差别甚大，幼儿园教师并不具备相关的专业知识，故在没有培训和重新配备师资的情况下，难以胜任婴幼儿的保教工作。尽管中国3岁前的养护专业起步较早，但多限于医疗机构，而早教属于新设专业，仍在起步阶段，二者均供不应求。为此，从体系设计之初，通过正规教育机构和渠道，鼓励高校开设和发展相关专业，同步培养婴幼儿托育服务的人才队伍，以保证未来托育服务人员队伍的专业化、知识化——比如，鼓励大专院校的幼师系统增加3岁前儿童的抚育内容，或建立相应的照护学科；又如，在各级职校增设、扩建与保育有关的专业和课程，加快培养婴幼儿服务管理、营养、护理、医疗、保健、心理和教育等方面的人才。

调动社会力量，拓展人才：调动社会机构的力量，鼓励社会力量开办与托育服务有关的职校或培训机构，培训具有3岁前抚育资质的专业服务人员，形成并扩大不同层次的托育服务人才队伍，对正规教育形成有效补充。发挥社区等基层组织的力量，创新培训手段和培训模式，上门培训和脱岗集中培训相结合，加强对家庭抚育主体，特别是隔代照料主体进行养育技能培训，提高他们的科学照护素质，在取得结业证书后将他们纳入照料体系之中，并提供相应的补贴。

强化激励机制，留住人才：加强服务人才队伍的建设，既要明确托育服务业的从业标准，在提升服务能力的基础上，确保专业、规范的婴幼儿保育和教育人员的服务质量和服务水平，也要建立健全托育服务人才培养、使用、评价和激励制度。一方面，逐步推行持职业资格证书上岗制度和综合考核聘用制度，规范工作人员的上岗资格审查，对从业人员逐步实行严格但有差异化的市场准入，督促从业人员不断提高自身业务水平，全面提升服务人员的整体水平。另一方面，尽快制定保育标准及政策待遇，出台并完善服务人员的技术等级评定制度，保证从业者取得相应的职业资格证书，将专业技能等人力资本与服务人员的薪酬待遇直接挂钩，确立他们在社会上的专业身份与地位。同时，提高托育服务人员的收入水平，保证从业人员劳动报酬的合理增长，并维持在社会平均工资水平上。将托育服务岗位纳入公益性岗位给予财政补贴，建立健全托育服务业相对合理的薪酬体制和动态调整机制，留住人才，形成稳定的人才队伍。

拓展志愿服务，补充人才：招募、吸纳有热情有能力的婴幼儿家长、高校幼保和学前专业学生、育婴师、保健师等，共同投身于托育服务活动中。发展专职、兼职和志愿者相结合的托育服务队伍，将社会各界资源共同融入托育服务体系中，多渠道共同着力，多方参与合作，形成多层次的人才储备机制，奠定人力资源基础。

（二）做好统筹人：协调多种筹资机制，解决“钱从哪里来”的问题

有效且可持续的筹资机制，是保证托育服务体系正常运作的基础，也是其普惠性、公益性、公平性和引导性得以实现的前提。目前的情况是，即便是3岁前的早教服务政策，也缺乏经费来源的制度安排；公共财政政策和实际投入完全缺位。2008年，儿童早期发展的公共支出仅占GDP的0.01%，占公共教育预算总支出的1.3%，远低于OECD国家占GDP的0.5%或占公共教育支出总额8%的平均水平，在法国和丹麦，学前教育支出占整个教育支出的比例分别达到11.1%和10.6%。［8］［9］尽管2012年增至3.2%、［10］2014年为3.5%，［11］但依旧很低，且基本上都用于幼儿园。而社会机构的经费来源具有主观性、临时性、不稳定性和断续性。为保证托育服务有稳定的资金来源，需建立多元化且常态化的资金筹措模式和运作机制。

建立与托育服务体系相匹配的财政支持制度，设立专项的服务体系建设资金。统筹规划，形成托育服务的财政预算，设立专项的托育服务资金，以制度性的方式，每年从财政预算中定额和定向划拨。一是加大对服务的各项硬件投入，支持服务设施的硬件建设，或对现有闲置设施改建、扩建或改善，尽快填补目前托育服务机构缺失的空白。二是提供财政补贴、购买为幼服务，探索财政激励机制。通过向社会托育机构提供补贴或政府购买服务等方式，激励社会服务，既可使托育服务项目更加多样化，满足不同层次人群的服务需求，也可实现再就业和婴幼儿福利服务的双赢。三是给家庭提供支持：将孩子送至托育服务机构的家庭，可获得国家补贴，减轻家长的育儿负担；孩子在家托育的家庭，同样享受政府补贴，因他们减轻了政府和社会的照护负担。

引导社会资本进入，拓宽筹资渠道。政府须借助金融手段，积极引导和鼓励社会资本进入托育服务领域。对于民间资本投资开办的托育机构，政府需在财政补贴等政策上给予倾斜和支持。完善税费优惠制度，为从事托育服务的企业提供税收优惠政策，以吸引更多的社会资金投入该行业。

（三）做好布局者：进行合理布局规划，提升托育服务的便捷性

2017年四省市和2016年十城市调查数据都显示，绝大多数有托育服务需求的受访者希望托育机构设立在“居住社区内或附近”。这就要求服务网点的布局，必须契合群众需要，进行合理安排。为此，在老旧居民区改造、新居民区规划和新城区建设时，应充分考虑（或预测）小区人口的年龄结构，并基于此将托育服务设施作为必不可少的配套工程，纳入建设规划中，对设置数量、规模、布局等进行总体安排，以适应日益增长的托育服务需要。这虽然需要考虑当下和未来婴幼儿的存量和增量，但一般而言，任何一个社区都会有一定数量的婴幼儿，故托育服务也是刚性需求。特别是对于新建小区或新城区，这一点尤为重要，因为这些居住地的人口多以青年人为主，必须明确将托育机构纳入规划之中，作为社区服务基础设施建设不可或缺的组成部分，做到与其他设施同步规划、设计、施工和验收，让婴幼儿能享受居家附近的服务。

四、社会信心与舆论引领

虽然家庭有托育服务需求，但家长是不是愿意将孩子送往托育服务机构呢？多地的调研结果表明，很多家长不到万不得已，不愿把孩子送到机构接受服务。一个很重要的原因是，社会对民办托育机构的不信任。其后果是，即便托育服务体系建成，也无法拉动内需，造成社会资源的巨大浪费。为此，政府至少需在以下两方面着力。

（一）做好宣传者：扭转“过度育儿”之风

20世纪80年代开始，为推行独生子女政策，政府和社会极力传播“少生优生”“优生优育”的新型生育观念；这些宣传活动在很大程度上改变了国人的养育模式，对于降低人口增长速度、提高人口素质发挥了积极作用。但是，在家庭仅有一两个孩子的低生育率时代，每个孩子都弥足珍贵，对孩子的数量追求转化为对孩子的质量追求；“优生优育”意味着，任何一个孩子生理性上和社会性上都不容有半点闪失，在（大）城市地区尤其如此。长辈对子女的期望发生畸形和异化，把孩子当成产品，进行无尽的开发，一家几代人都围着这一两个孩子转。正如社会上普遍流传的那样，中国是一个团队养育一个孩子，而西方是一位母亲养育一个团队。这样的理念和行为与经济的快速发展和生活水平的不断提高相联手，形成浓厚的攀比之风和严重的育儿焦虑。其后果就是，养一个孩子几乎耗尽家庭的大部分经济、时间与精力资源，带来（尤其是母亲）家庭-工作的严重失衡，也造成祖辈对隔代照料的忧虑，不敢照料次孙。由此，很多夫妻或家庭哪怕有较强烈的二孩生育意愿，在行动中却对二孩生育“望而却步”。

重视婴幼儿的健康和智力开发无可厚非，这是人力资源大国向人力资源强国转化的基础。然而，我们也必须清醒地认识到，目前我国（大）城市家庭对婴幼儿养育的投入显然已远远超过理性范畴。家长普遍希望孩子成龙成凤，而非基于孩子的自身优长来进行投资，家庭和孩子都面临巨大的负担和压力。在访谈中我们了解到，目前的很多育儿行为并非家长所愿，他们甚至亦不认同现有的做法。但是，社会风气如此，个人难以与整个社会相抗衡，若不与他人一样投资婴幼儿，会觉得对不起孩子，感觉未尽到父母的责任，故最终不得不“随波逐流”。

为有效扭转过度育儿的风气，政府应借助新老媒体、线上线下的力量，像20世纪80年代初宣传“少生优生、优生优育”那样，倡导自然的养育方式，既让孩子享受天真快乐的童年，也减轻家庭的育儿负担。将媒体宣传工作与社区管理工作相结合，通过有效宣传，增进居民对社会托育服务的理解与认同，形成良好的托育服务氛围。

（二）做好舆论引导者：改变社会对托育机构的不信任状态

笔者在多地的调研发现，原有的公立托儿所完全萎缩，普通的公立幼儿园也很少开设小小班。私营机构约有三类：一是质量较高、收费昂贵、证照齐全的民办机构，但仅在大城市有少量的这类机构，入托要排长队。二是普通的私营或民办公助的社会托育服务：这类机构处于初建阶段，应是未来托育服务业发展的主体方向。但是，家长多不放心将孩子送往这类机构。在S市调研时，被调研小区有家规模大、配套的连锁幼儿园，愿接受2岁及以上的孩子；但是，当我们问及一位婴儿妈妈是否会把孩子送到该机构时，妈妈明确表示不愿意，因为这是一家民办公助机构，“因经常看到媒体上的虐童报道，不放心把孩子送到这类‘过度市场化的无良机构’”。三是家庭式托管服务：主要是没有任何注册或资质的“邻托”，质量良莠不齐，有的存在很大的安全隐患，家庭对此极不放心。

然而，未来中国的托育服务业必然是以市场化服务为主体的，这就要求尽快扭转社会大众对民营机构的不信任态度。首先，加强对托育机构的监管，划定最基本的服务标准底线，敦促所有类型的机构按规行事，保证服务质量，通过服务质量的提升来重建社会信任。其次，加强对媒体中对个别虐童事件的炒作性报道的监管，敦促其客观、公允、实事求是报道所有当事方的真实情况，不为“新闻价值”而故意炒作。同时，对的确存在虐童事件的机构既不能一关了之，也不能以罚款平息事件，而需对运营者予以严惩，记入托育服务业和其他服务性行业的黑名单，使之永远不能进入这个行业，从而对其他服务机构和主体真正起到警示作用，减少，甚至避免类似事情的发生。

育儿观念的改变和社会信任的重建是个润物无声的过程，需要社会各界共同努力，逐渐提升人们对民营机构的信任度，形成多样化、多层次的托育服务体系，既保证儿童的身心安全，也提高未来托育机构的利用率。

五、结语：未来托育服务体系的发展思路

综上，政府在3岁前婴幼儿托育服务体系建设和运行过程中，需在诸多方面做好顶层设计与规划工作，做好为半岁（甚至3个月）以上婴幼儿提供服务的准备——只要有需求，就应该有相应的服务供给。

体系服务的基本构架应该是，以公共服务为示范，提供方向性的引领；市场化的机构为主体，扩大覆盖面和提供多样化的服务；社会性的机构为补充，为员工和居民提供便捷的服务；无论是公办、民营，还是社会组织提供的服务，最好的落脚点是社区，即社区是托育服务的依托和平台；同时，社区还可设立日间托育点、照料中心等，为家庭照料的婴幼儿提供助餐、助浴、助洁、助急、助医等便利、价廉质优的上门服务。鉴于儿童生长发育的特点，家庭始终是婴幼儿照料的最主要组织单元，但对于不同年龄段的婴幼儿，政府、社会和家庭的责任是不同的：孩子小的时候，可更多地由家庭照料；随着孩子的成长，社会应承接更多责任。

通过多方力量的共同努力，形成以“政府为主导、市场为主体、社会为补充、社区为依托、家庭为基础”的托育服务体系框架，保障未来拟建构的托育服务体系“法律有支撑，主管有部门，监管有标准，资金有保障，服务有质量，家长有认同，发展有方向”，实现布局合理、供需平衡、科学规范、健康有序的托育服务业发展格局，突破公共托育服务的瓶颈，提升社会托育服务模式的可行性，推动“幼有所育”不断取得新进展。而其中，政府演好“掌舵人”“领航人”与“教练员”“裁判员”等角色，对体系的合理建构与良性运营至关重要。

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