作者简介：高秀文，中国人民大学社会与人口学院

在人口预期寿命不断延长，高龄、失能、失智老年人口快速增加而家庭养老功能日渐式微的背景下，建立健全长期照护服务体系是应对未来我国老年人口照料危机的根本出路。长期照护服务体系并不排斥非正式的家庭照顾，相反，家庭成员是长期照护资源系统中至关重要的照顾提供者和照顾安排协调人员。《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》强调，在完善养老服务体系中“支持家庭承担养老功能”。家庭照顾者是家庭中给老年人提供日常照顾与精神慰藉的主力军，支持家庭照顾者、充分利用家庭照顾资源、提升家庭照顾能力，是完善我国养老服务体系、健全长期照护服务体系不可忽视的内容。

支持失能老年人家庭照顾者的现实必要性

第四次中国城乡老年人生活状况抽样调查结果显示，我国失能、半失能老年人超过4000万。在社会化长期照护服务供给不足、家庭照顾文化偏好明显以及家庭购买服务能力有限的情况下，失能老年人在家由家庭成员主要照顾是我国普遍的现实国情。

居家失能老年人的家庭照顾者是一个数量非常庞大的群体。北京市“精准帮扶”需求调查结果显示，失能老年人的家庭照顾者主要是老年人的子女和配偶，以50—69岁的中老年人为主，在业的家庭照顾者将近三成。调查还显示，失能老年人家庭照顾者平均每天照顾老人高达11.5个小时，每天照顾时间在8小时以上的占一半，平均照顾年限近12年。家庭照顾者提供的照顾内容十分广泛，涉及日常的生活起居照顾、家务料理、就医外出等活动安排以及住院陪护等，很多家庭照顾者还需要做一些基础护理工作，例如监测老人生命体征、注射药物、伤口护理和紧急伤病处理等。但大多数家庭照顾者没有接受过有关照顾失能老年人的教育或培训，照顾者们普遍缺乏一定的照护知识和技能。

由于长期高强度地照顾失能老年人，家庭照顾者极容易感到身体疲惫、不良情绪增多，社交也会受到限制，容易出现经济困难，在业家庭照顾者存在家庭照顾和工作的冲突。北京市“精准帮扶”需求调查数据显示，近7成的家庭照顾者因照顾失能老人而感到有照顾压力。其中，有一半的家庭照顾者有身体方面的压力，有经济压力和社会交往限制的均占45%，超过30%的家庭照顾者有心理压力，在业家庭照顾者有照顾和工作冲突的接近30%。

长期处于沉重照顾压力之下会损害照顾者的身心健康，且易引发老年虐待行为，降低失能老年人的家庭照顾质量。目前，我国高龄老年人口队列基本未受到计划生育政策的影响，家庭照顾资源相对较丰富。但未来随着独生子女父母逐渐步入高龄、失能期，家庭照顾者将面临缺乏家庭成员日常协助，甚至连临时紧急替代照顾人都没有的困境，其照顾压力之大可想而知。

家庭照顾者支持政策与实践尚处探索阶段

受传统家庭养老文化的影响，老年人的家庭照顾者在公共领域一直是未受到足够重视的群体。近年来，在国家和地方养老照顾服务相关政策中零星出现了一些支持家庭照顾者的内容，也有部分城市地区开展了一些支持家庭照顾者的试点服务。总体来看，我国老年人家庭照顾者支持的政策与实践尚处于探索阶段，还存在许多不足。

第一，支持家庭照顾者尚无法律基础，亦未形成国家层面统一的政策规定，导致政策权威性不够、推动力不足。目前涉及家庭照顾者支持的相关政策多是地方性政策，亟须具有权威性与稳定性的政策法规推动社会观念的转变以及家庭照顾者支持实践的开展。

第二，家庭照顾者支持政策的系统性不足，支持内容和形式有限。长期照顾失能老年人给家庭照顾者带来的消极影响是多方面的。从国际经验来看，虽然不同国家实施的家庭照顾者支持政策各有不同，但大体上都包括喘息支持、经济支持、心理支持、信息支持以及缓解照顾者照顾与工作冲突五个方面。目前，国内在家庭照顾者喘息服务、照顾技能培训以及子女照顾假方面有了一些探索，但其他方面支持内容涉及较少，且已有的支持服务中服务形式也极为有限。

第三，家庭照顾者支持服务涵盖对象有限，补缺型福利特点明显，且存在服务供给不精准问题。以国内照顾者喘息服务为例，地方政府通过购买服务来推动喘息服务试点，但受地方财政支付能力限制，服务对象范围十分有限，优先以特困、低保、低收入等家庭为重点，补缺型福利特点明显，且仅以老年人单方面特征如失能程度作为照顾者获取喘息服务的资格。在家庭照顾者培训服务试点中，很多需要照顾技能培训的照顾者因忙于照顾老人无法外出参与培训或参与频次很低，一些真正迫切的培训需求并未得到有效满足。

第四，家庭照顾者支持缺乏充足、稳定的资金来源，政策支持的切实落地和可持续缺乏资金保障。未来对家庭照顾者的各方面支持会朝着常态化和普惠化方向不断发展，若仅单纯依靠政府的财政支持，会使政府财政压力持续增大而导致支持政策难以为继或实际效果大打折扣。

完善家庭照顾者相关政策支持

在许多人口老龄化进程十分超前的国家，老年人长期照护政策的制定不仅包括对失能老年人的政策支持，还着重支持其家庭照顾者。我们应在立足于本国国情的基础上借鉴一定的国际经验，构建并完善我国失能老年人家庭照顾者支持政策体系。

第一，以国家政策法规统筹和规范家庭照顾者支持实践。出台专门的家庭照顾者法案或依托现有法律（例如《老年人权益保障法》），将家庭照顾者纳入立法保护的范围之内。制定国家层面统一的家庭照顾者支持政策法规，推动家庭照顾者支持实践的有序开展。同时加强照顾者支持政策法规的解读与宣传，增强社会大众对家庭照顾者群体的认识，营造关爱和支持家庭照顾者的良好社会氛围，同时提升家庭照顾者自身寻求社会支持的权利意识。

第二，采用多样组合的政策手段提升照顾者支持的全面性和综合性。借鉴发达国家经验，综合运用经济补贴（照顾者津贴、照顾者培训补贴）、税收减免、社会支持服务（喘息服务、支持热线、心理疏导、照顾者支持小组）、法定假期等多项政策手段对家庭照顾者给予全面的社会支持。在政策体系形成过程中，注意不同类型支持之间的依赖关系，例如支持照顾者参与技能培训可能需要有配套的喘息服务。同时注重各类照顾者支持信息以及受照顾者的福利政策信息整合平台建设，让照顾者能够一站式便捷地获取相关的所有支持信息。

第三，建立科学可操作化的需求评估标准，提升照顾者支持的公平性和精准性。家庭照顾者的支持需求程度会受到照顾者自身、受照顾的老人及家庭情况等多方面的影响，这导致照顾者支持需求评估十分复杂。参考国外经验并结合本国国情，根据照顾者个人及失能老年人的经济状况、照顾者的照顾强度等因素确定照顾经济补贴对象，并因地制宜制定照顾者补贴标准。在其他支持服务方面，综合考虑受照顾者的失能程度、照顾者的照顾强度、家庭支持、照顾者照顾压力等因素识别出重点支持对象，并明确所需服务内容及适合的服务提供形式。

第四，加强资金保障，确保照顾者支持的连续性。将喘息服务纳入长期护理保险支付范围，实现政府、企业与个人责任共担，并参考其他长期照护服务的给付标准，依据参保对象家庭收入情况设置差异化给付水平。各级政府将支持家庭照顾者工作所需资金和经费纳入财政预算，建立多渠道资金筹措机制。同时，鼓励社会组织、养老服务机构等积极为家庭照顾者提供免费的咨询热线、心理疏导、团体培训、临时喘息等支持服务。

第五，不断加强完善照顾者支持政策的基础保障。一是定期开展大规模调查。可在国内大型老年人口抽样调查中纳入主要家庭照顾者信息模块，了解家庭照顾者的基本情况及社会支持需求，为制定相关政策提供有力的数据支撑。二是加强照顾者支持政策效果评估，综合考察失能老年人、家庭照顾者以及支持服务提供者等多方反馈与评价，在试点阶段做到时时发现问题、总结经验、及时调整。三是鼓励民间多成立代表家庭照顾者群体利益的社会组织，关注家庭照顾者，创新照顾者支持服务方案，积极为家庭照顾者群体发声。

（全文详见《中国社会科学报》2021年11月17日总第2289期）