风险的民主化与科层制隐忧

薛亚利

 

原文载于：《学术月刊》，2014年第11期

转自：中国人民大学复印报刊资料《社会学》，2015年第2期

 

内容提要：

贝克论述风险是一个宏观的政治过程，作为一种社会类型它在制度设置、组织类型及政策意涵上各有体现，但风险民主化，更多地在政策意涵的浅层次上被人认识，至于它在制度设置或组织类型上的意义却有待阐明。从韦伯发现资本主义的科层组织特性及效率优势后，科层制在上百年的发展中表现出了诸多反功能现象，如管理方式的非人格化，无力纠错及组织增生的偏好，抵制革新及固化社会分层等。当风险理论兴起且日益成为解析现代社会的新工具时，科层制的风险后果也被明确地指认出来。科层制中隐藏着的四种转换机制，前两种是“行动序列化”和“再道德化”；后两种是“非人性化”和“转移化”，通过以上四种机制，科层制在对人的目标管理上，制造了一种无责任和非人性的状态，最终导致科层组织能自行累积和放大风险。由此，辨识和指认科层制的隐忧，既丰富了对风险社会的认识，也对科层制的稳健性和权力制衡提出了新要求。

关 键 词：

风险民主化、科层制隐忧、反功能、风险累积机制

 

一、风险本质争议与民主化共识

 

1986年，德国社会学家乌尔里希·贝克《风险社会》问世，在书中他首次提出了“风险社会”(Risk Society)概念，此后，有关风险社会的研究开始在学界兴起。①二十多年来，作为一种概化话语的“风险社会”②，逐步从一个学者的个人创见，转变为一种公共性的概念工具，在社会学、政治学、公共政策等领域取代了对社会问题这一传统概念的表达使用。

然而，风险究竟为何物，又有何特性，却是一个富有争议的话题。作为概念创始人，贝克简要示意“风险可以被界定为系统地处理现代化自身引致的危险和不安全感方式”。③鉴于对风险界定过于概约，贝克又用五个特征来用于进一步说明，分别为：(1)风险本质的可建构性；(2)风险后果的相对平等性；(3)风险控制推动社会变迁效能；(4)风险知识阐释的政治性；(5)风险管理关涉政治合法性。④然而，这些特征不仅本身含混不清，而且相互关联，因而让人难以看清风险的最终本质。在国内对风险社会的概念解读上，也意义不一，如赵延东认为风险社会有六种特征，分别为不可感知性、整体性、建构性、平等性、全球性、自反性⑤；而陈岳芬从对风险传播的角度来看，认为风险社会有三个基本特征，不确定性、有组织的不负责任、飞去来器效应⑥等等。

在风险本质的模糊不清的争议中，关于风险到底是实在的还是建构的二元对立的讨论，一直是关注的焦点。自20世纪80年代以来，贝克的“风险社会”便遭批评不断，原因是这种风险缺乏主观认知分析。似乎基于实在论，道格拉斯和维达夫斯基的批评独树一帜，她们持风险的建构论，即认为风险没有增加，只是能感觉到的风险增多而已，而他们的《风险与文化》一书，又提供了批判的参考范本。面对这种批评，贝克很快修正了社会风险的概念，他在新编《风险社会及其超越》中又对风险概念加了八点说明，特意声明在风险本质到底是客观实在还是主观建构问题上，他持折中态度，声称风险具有客观和主观两重性。国内对风险本质的看法，也沿袭了这种模棱两可的认定。其中，又有学者主张在对风险的具体研究中，采用一种实用主义的立场⑦，这种立场不纠结于偏向性的认识，主张在具体的情景中对风险加以具体认定，从而搁置了风险的争议问题。

论及风险的建构或实在本质，争议不休，但它另一个特征，即风险的“民主化”或“平等性”，却获得相对共识。关于风险的民主化特征，概括于生态风险的衍生后果，用贝克的话说“化学烟雾……它打击所有人”⑧，这种民主化有时带有时间上的滞后性，贝克用了一个形象的比喻“飞去来器效应”⑨，但这种风险后果迟早被全部社会群体承担。⑩随着对风险民主化的认识深入，这种民主化开始从生态主义视角扩展到政策主义视角，并逐步聚焦于风险管理及政策制定，后者的核心思想认为风险管理具有公共性，因为风险导致现代政策环境的转变，它拓展了公共政策的公共性，更新了公共政策的评价标准，转换了公共政策议程的设置模式(11)，从而更专注风险的实践意义。

然而，风险民主化的问题，需要重新进行梳理和检讨。贝克论述风险是一个宏观的政治过程，作为一种社会类型，它在制度设置、组织类型及政策意涵上各有体现，但是，让人疑惑的是，风险的民主化，似乎更多地在政策意涵的浅层次上被人认识，至于在制度设置或组织类型上，风险似乎依旧停留在模糊不清的状态，那么，在此我们存疑：在何种制度框架和组织类型中，风险民主化被提及？既定的制度框架或组织类型，与风险民主化之间有何关系？风险民主化是否对制度框架或凭借组织，有能动的改进作用？对这些问题的追问，已并非风险后果大众均担的直观分析所能解释，它需要结合更多风险议题的讨论，才能逐步澄清。

二、风险民主化：从制度到组织

 

对风险转变为现代公共议题的历史性回溯，等级制度主义是分析视角之一。西方在风险的研究上，常见的有三个分析视角(12)，分别是等级制度主义、市场个人主义和边缘的派系主义，但三种视角对风险分析的侧重点不同，它们所具体分析的风险类型依次为社会风险、经济风险和自然风险，(13)关于市场个人主义和边缘派系主义的分析，由于其因果关系直接，较易被人所接受。所谓的市场个人主义，主要指保护个人利益的理性行动会无视整个社会的失序，从而构成了潜在的社会风险，如经济风险；所谓的边缘派系主义，主要指自然和生态灾害，总是先被社会的边缘群体或派系群体发现甚至承受，从而形成了局部的或群体性的风险。相比较而言，等级制度主义视角的风险解析，却因解释隐晦，始终没有找到更为切中要害式的分析对象，也就无法形成一条清晰的分析路径。

在对风险的等级制度主义分析中，由于对制度这个模糊意象的指认，导致制度视角的分析，局限在一个制度“内”和“外”的粗疏分析框架中。道格拉斯和维达夫斯基，在对风险的分析上，采用的就是制度“外”的分析框架，而贝克和吉登斯采用的是制度“内”的分析框架，道格拉斯和维达夫斯基，两人认为风险的多少取决于被感知的程度，而感知风险者多来自体制外的社团群落，他们会采取一些暴力和暴行，而这些行为则具有风险识别作用，一方面象征这些社团群体的边缘社会地位，另一方面也迫使其他社会成员察觉到了风险。在道格拉斯和维达夫斯基的分析中，这些社团群体具有体制“外”的社会地位，准确来说是未被纳入体制内的底层地位，如外来者、罪犯和外国人等等，他们是风险根源，因为制造出最终被社会辨识的风险文化，从而成为被理所当然谴责的对象(14)；贝克和吉登斯则从体制“内”展开了风险分析，但在具体的分析对象上，两人选择的侧重点不同，到底哪种群体被视为体制内的代表人物？贝克选择了普通大众——个体化成员，而吉登斯选择了知识精英——专家群体，贝克对风险的制度分析，提出了在“个体化”社会的问题，认为疏离原子化的个体生存状态，决定了个体难以抵御社会风险，因而，风险的应对还须着眼于宏观制度设计的改进(15)；吉登斯则提出了“信任”问题，认为信任是制衡风险社会的基本力量，而知识专家在制度框架内作用重大，他们知识供给的质量状况，往往形成特定水平的信任，从而在总体上影响着整个社会信任的发展程度，因而在抵御风险的制度建设上，有各种知识精英倡导的社会运动，如劳工运动、生态运动、和平运动和女权运动等，将成为改善制度建设的重要契机(16)，由此可见，贝克和吉登斯两人因选择制度代言人的不同，也决定了两人对问题意识、风险态度和风险对策的不同。

然而，即使贝克和吉登斯的分析侧重点有所不同，但两者有一个共同点，即在等级制度主义分析视角下，他们都把注意力放在了依附体制之内的群体力量上，而且由于他们的分析对象处在制度的不同等级上，从而也关注了制度的等级性。他们分别关注了制度的“下”(贝克-普通大众)和“上”(吉登斯-知识精英)，但他们都没有去分析等级制度本身——现代科层组织。虽然贝克和吉登斯在自己风险理论中也提到过科层组织的风险问题，但他们并没将其上升到制度分析的层面。如贝克在对风险特征分析上，曾提出一个“有组织的不负责任”的说法，但他立论的根据却是技术理性的逻辑，他认为风险有赖于知识阐释，遵从因果分析，但这种归因的结果往往是找不到责任主体，如大气污染的风险归因。(17)吉登斯也是如此，他认为现代社会的信任形成至关重要，而这种信任产生和培育的地方在科层制的末端，如航空公司的安全水平，可以通过空姐的服务质量加以体现。吉登斯将其称为是“抽象体系的交汇处”，而这种抽象体系则由专家系统及其知识运用所产生的象征系统构成。

尽管贝克和吉登斯在分析风险时，都提及过组织体制与风险的某种关联，但两人都在科层组织体制的外围打转，并没有切进组织体制的分析中去，因此，科层组织作为一种现代常见的组织现象，风险与其关系并不清楚。在科层组织内部风险是如何被运作？在那些不确定或富于变化的风险背后，科层组织在其中又起何种作用？一些风险能被不断累积夸大，最终酿成危机，而另一些风险则可以被消减控制，最终转危为安，在风险的差异性后果中，科层组织到底又起何种作用？这些有关风险的组织孕生问题都没有得到回答。

三、科层组织的风险隐忧

 

那么，现代科层制与风险社会的关系到底如何？从韦伯发现资本主义的科层组织特征后，资本主义又发展了一百多年，科层组织也得到了前所未有的发展。“在当今社会，科层制已成为主导的组织制度，并在事实上成了现代性的缩影。除非我们理解这种制度形式，否则我们就无法理解今天的社会生活。”(18)科层制俨然已是现代社会的组织基础，但科层制的现代扩展是一种必然的历史过程，我们需要理解这种过程的发端。

1.科层制的隐忧

韦伯在对西方资本主义精神进行抽丝剥茧式的分析后指出，科层制是资本主义精神的基本特征。韦伯在全世界范围比较了各种经济形态的特征后，认为有三大特征被西方的资本主义经济形式所独享，即世界范围而不是地方性的贸易关系、讲求效率的科层组织而不是手工作坊制和广泛而不是局部的科技应用。对其中的组织特征，韦伯如是说：“现代西方已经发展了一种非常不同的、在其他任何地方都没有出现的资本主义形式：(形式上)自由劳动的合理的资本主义组织，这在其他地方仅有一些迹象。”(19)然而，这三大特征并不是并列关系，其中的组织形式是现代资本主义的核心特征，它内在地支撑其他两个特征，韦伯将这种组织的特殊性赋予了资本主义，“总的说来，所有这些西方资本主义的独特性质，之所以具有重大意义，完全是由于它们与资本主义劳动组织密切结合的缘故”。(20)需要指出的是，科层制之所以是资本主义的核心特征，还有另外一层含义，即这种组织形式并不体现在经济领域，而是广泛地分布在社会的各个领域，“因为合理的现代资本主义不仅需要技术生产手段，而且需要一种可靠的法律体系和按章行事的行政管理制度……这样一种法律体系和这样的行政管理，能以如此完善的法律和形式为经济活动服务，也仅见于西方”。总之，科层组织已不仅仅是经济组织的特征，而是整个社会的特征。(21)

揭示了资本主义精神及其组织形式的发展的祛魅本质，韦伯表达了他对这种组织后果的隐忧。新教改革的结果是释放了个体理性，从而为资本主义发展提供了原始动力，但随着个体理性从价值导向转向工具导向时，韦伯发现了这种理性增长的消极后果，异化的物质生活是对人性禁锢的牢笼。宗教正是人类超越这种物化生活的精神力量，然而，当资本主义发展起来时却脱离了宗教精神。“今天，宗教禁欲主义的精神已经逃出了这个牢笼，但是胜利的资本主义已经不再需要它的支持，因为这个资本主义的基石是机械。”(22)那么，未来的资本主义社会将是一种牢笼式的生活，韦伯用一个隐喻“牢笼”来猜测失去宗教价值支持的资本主义社会发展方向，他如是说：“没有人知道未来谁将生活在这个牢笼之中，或者，在这场巨大发展告终时，是否会出现面貌一新的先知，或者是否会出现旧观念、旧理想的大复兴；如若两者皆非，是否会出现病态的、以自我陶醉为粉饰的机械僵尸。”(23)面对不定的未来，韦伯认为必须关注组织在未来社会发展中的作用，他如是说：“下一步的任务应该是说明禁欲合理主义对社会实用伦理的内容，亦即从秘密宗教集会到国家的这样一些社会集团的组织类型和职能的重要作用。”(24)

2.科层制的三大反功能

然而，随着科层组织在现代社会的普及，其反功能也被辨识出来。在科层制的漫长发展历程中，学者们也逐步摆脱了对科层制理性效率优越性的片面认识，开始认识它的负面效应。在韦伯对科层制的特征归纳中，认为它的组织效能建立在六大优点之上，分别是例行的层级管理制、等级制的职务权威、专业化的知识素养、脱离私人生活的职业活动和管理的普遍化原则(25)。“韦伯强调的几乎都是科层制的正面功能，特别是相对于传统管理方式的正面功能”(26)，然而，具备优势的科层制却出现了消极的运作结果。布劳和梅耶认为科层制具有反功能，具体表现在三个方面，分别为管理方式的非人格化，无力纠错及组织增生的偏好，和抵制革新及固化社会分层(27)，这些对科层制反面功能的揭示，证实了韦伯的隐忧。

布劳和梅耶用“怪圈”来形容科层制的反功能，首当其冲的就是它的非人格化规则。通过分析法国社会学家克罗茨对烟草企业科层组织的观察研究，布劳、梅耶印证科层制的第一个怪圈，即增加规则、集中化和刚性趋向，科层制密布各种规则，用于安排巨细无分的行为和工作内容，这就导致科层制排斥人的判断力而代之以管理理性，让决策不断地集中化，引发对新规则和更集中决策的需求，这让科层制变得刚性，“如果不是改变环境，科层制将抵制变迁，直至无法抵抗的危机出现”。(28)

科层制的第二个反功能怪圈，是它的组织增生性。布劳和梅耶总结说，科层组织的诞生便决定了它的永生，它无法消灭自己，因为它解决问题的组织依赖方式，它有“问题—组织—问题—更多组织”的惯性运行路径。(29)企业科层组织中财务问题解决的方式，就是建立更为细化的监督，这种做法增加了专家审查的组织环节，这种做法就是组织的增生，长远来看将导致组织的庞大和低效。

科层制的第三个反功能怪圈，就是它的社会后果——固化社会阶层。通过对前人两项扶贫项目的组织实施研究，布劳和梅耶总结了科层制最难以被觉察的反功能，即仅仅关注目标推进的效率而非价值立场的是非对错。一项本来旨在改进现实保护穷人的援助项目，却以获得本地富人支持能推进项目而变得保守，同时援助方向从资助穷人变成了审查穷人，项目最终不能打破阶层隔阂以提升机会平等，而是固化原有的社会分层及其机会不平等。(30)

3.科层制的四种风险机制

当风险理论兴起，风险成为解析现代社会的新特征时，科层制的风险后果也被明确地指认出来。在对科层制的风险后果揭示上，作为对现代性的批判大师，鲍曼的科层风险分析可谓是独树一帜，通过对第二次世界大战期间犹太人被屠杀的组织过程的深入研究，以及对米格拉姆试验(31)的不凡洞见，他抛弃了流行陋见(32)，旗帜鲜明地谴责现代科层制具有制造风险和灾难的能力。一言概之，他的核心观点为，任何时代都有屠杀，但凭借现代性的科层组织，才出现了超大规模的屠杀，也是危害人类的巨型风险。鲍曼之所以对科层制有如此判断，也是源于他发现了科层组织累积风险的隐秘机制。

科层制中隐藏着的四种转换机制，前两种是“行动序列化”和“再道德化”。(33)鲍曼认为在大屠杀这场损害人类基本原则的风险灾难中，科层制制造了一种无责任状态，鲍曼称其为“漂浮的责任”，这与贝克提出风险带有“有组织的不负责任”有相似之处。但导致这种无人认领的“漂浮”责任的组织原因何在？在贝克歇步的地方，鲍曼接力前行，他清晰地揭示了科层组织累积风险的四种机制，分别是“行动序列化”和“再道德化”：科层组织对体制内行动者之间关系的形塑，和“非人性化”和“转移化”：科层制对组织内行动者和组织外行动对象关系的形塑。所谓的“行动序列化”，就是等级科层制对命令执行的惯性表现，对来自上层的任务命令，不同层级的工作人员会依照上一级的命令，依次执行。科层制中的下达命令会沿着科层制的等级依次下传，即使命令执行有误甚至命令不合理，也会“将错就错”，也就会“不再纠错”，执行过程不会发生中断。这种科层制的惯性，需要一种相应的道德素养，即工作人员对体制纪律的一致遵从和内部忠诚，如此一来，这些体制内的行动者被重新道德化，对他们而言，命令的执行只是客观中立的技术操作，而命令的高效执行及与其他行动者的团结配合，就代表了高的道德水平，这就是科层组织的第二个机制，即“再道德化”。

在科层制内部，还有另外两个转化机制，即“非人性化”和“转移化”。说到底，科层制内行动者之间关系的特质，决定了体制内行动者与体制外行动对象的关系的两个特质。科层制作为一种有效率的管理制度，各项管理细则及任务指向对象是人，但科层制工作人员对命令执行的技术化态度及内部忠诚，导致他们对任务理解的短视，工作只是专业技术的例行操作，难以顾及到工作的指向对象是人这一基本事实，即出现了行动者对行动对象的非人性化态度，也即任务目标指向的“非人性化”；同时，在任务的命令和执行主体上发生分离，它们分布在科层制的不同等级内，出现了命令者不是执行者，而众多执行者又不是命令者的局面，因而，在“命令—执行—结果”这个过程中，出现了责任的推诿现象，每个人都可以找到责任推脱的充足理由，即所谓责任的可“转移化”机制。在此，我们也就能够理解鲍曼所说的“漂浮的责任”的蕴意，它形象地表达了责任在科层制的层级之间存在但又居无定所的悖论状态。

从总体来看，鲍曼对科层制内嵌风险机制的揭示，有助于我们理解风险何以是现代社会的隐性特征。鲍曼揭示出的四种机制，是对科层制反功能研究的延续，科层制的风险机制研究，已经不再停留在对科层制总体特征的归纳层面，而是深入到体制内一般行动者的行为特征探讨层面，是对科层制反功能的微观解释，可谓更进一步。这种科层制内在机制的研究，替代了对科层制正功能和反功能研究的理论，也就为探讨风险在科层组织内部的隐秘运作提供了新型话语解释空间，科层组织的平台作用，蕴含着能将风险从微渺的局部状态转为弥漫的社会性危机的可怕力量，如果将风险简单地分为“天灾”和“人祸”的话，现有研究已发现这两种风险之间能够转化，不少“天灾”为“人祸”的结果，也就是会说“天灾”的社会属性越来越明显，导致自然灾害的人为风险逐步占据了主导地位(34)，为何如此，乃是越来越多的风险危机由政府行政不作为或行政失当所致，风险“起于青萍之末”，身后背景乃是庞大的科层组织。

4.风险对科层制的挑战

获悉科层制的风险隐忧，我们会深谙其风险管理能力的局限性。对于风险的认识及管理目标而言，科层制的组织行为结果也许离其甚远，的确，科层制度的管理行为往往与风险的危机情境之间存在多种差距：第一是目标差距，风险控制的要求和目标经历了层层上报的过滤，会形成管理上的偏差效应；第二是结构差距，科层制下各个专业不同的辖属机构之间存在协作困难；第三是弹性差距，例行化的管理规则抵制风险管理所要求的灵活对策；第四是知识差距，科层制难以及时获悉风险源的知识更新状况；第五是动态差距，科层制的层级权威设置导致风险控制进展情况的信息披露具有滞后性。(35)此外，对于风险失控现象，科层制有时难辞其咎。从传播角度来看，风险可被视为一种可加工的特殊信息，一旦经过信息放大站(Amplification Stations)的过滤过程(Filtering Process)，风险信号(Signals)有可能被放大，从而出现风险的加剧效应(Intensification)，这可能引发更大影响范围的次生“涟漪效应”(Ripple Efforts)。目前，学者将科学家、媒体、政治系统、利益团体等视为实体的信息放大站(36)，在这些放大站中科层组织是基础性存在。风险管理的实践活动依赖科层制，从某种程度来说，也就将风险置于深度不确定状态，因为风险可以依附科层制的组织平台不断叠加和再度增生。

科层制的有限风险管理能力，导致科层制在风险管理中的“被管理”局面，即科层制的被迫改进现象。在风险压力面前，科层制会出现两种情况，一是“组织失效”(37)，风险会让科层制陷入混乱，而科层制又无力控制风险，“组织失效”成为风险管理失误的主要原因(38)；另一种是“去科层化”，风险管理的应急性，会对科层制起到重塑的冲击作用，导致常规的科层制管理出现了“去科层化”现象，在对灾害管理的组织视角研究中，恩里克·克兰特利(Enrico Quarantelli)发现了四种组���变革类型，分别为维持型(Established)、扩张型(Expanding)、拓展型(Extending)、突现型(Emergent)，正是基于组织结构与形态的转变，克兰特利正式提出了灾害风险管理上的去科层化建议。(39)

但是，在这四种类型中，前三种类型并没有突破科层制原有组织惯性。所谓的维持型组织，也就是依赖科层制原有的组织框架；而所谓的扩张型和突现型组织，其实是科层制问题对策上的一贯表现，它天生就具有组织增生的偏好(40)，因而这两种组织类型，也是科层制膨胀惯性的表现，还称不上是新型组织类型；至于拓展型组织，评价它风险管理的效能，就要看它是否能与科层体制外的力量建立有效关联，从而对科层制自身的风险机制予以制衡。

毋庸置疑，在风险的管理和控制上，科层制是责任主体。在人类的风险应对历史上，我们已摆脱了早期社会的分散应对，转变为现代社会的集中组织应对，而科层制是政府为主的大型组织运行的基础，也是完成复杂任务和应对特殊情形的保障；然而，科层组织有可能自行产生或扩大风险，这就让风险和科层制的关系产生纠结。因而现代风险的应对，陷入一个悖论性的境地，一方面，在管理应对上，它对科层制有所依赖；另一方面，它又可能在科层制中潜藏放大。那么，风险管理应对出路何在？

1.风险应对的科层制依赖

现代风险挑战了科层制，但依然依赖科层制。不管如何，科层制的诞生极大地推进了社会的进步水平，它依然是公共服务供给的最主要形式，我们已经无法摆脱对它的依赖，它依然是大型社会危机的处理方式。如果说为了避免科层制的弊端，另起炉灶以其他形式的组织类型去取代科层制的话，这显然是一种神话。布劳和梅耶认为，尽管科层制具有反功能，但至今并没有能替代它的组织类型，那些尝试取代集中式的科层制，主张集体决策的组织实验大多都失败了。失败的具体原因有四：一是这些组织的碎片化，无力组织起来；二是集体决策意见分歧过大而陷于分裂；三是这类组织的意识形态之争无法取得定论；四是这类组织对控制和协调的反感，导致与科层组织的对立者对其的普遍反感和敌视。(41)

由于风险对科层制的反作用，关于风险管理的研究，已开始探讨它对组织的依赖程度，并关注不同组织类型在应对风险上的能力差异。这些研究大多从认识风险危机的过程特点出发，如非线性过程(nonlinear dynamics)、门槛效应(threshold effects)、爆发性(cascades)和有限预测性(limited predictability)，进而探讨管理过程中组织依赖程度(exploitation)和对应急状态的适应能力(exploration)之间的平衡状态，尝试提出组织类型学的框架，这类研究发现了组织的运作能力不同，也导致其应对风险危机的能力不同：在四类组织中僵化(rigid)、健全(robust)、灵活(flexible)和脆弱(fragile)组织中，健全和灵活的组织更能应对危机，而所谓的健全和灵活的标准，其实是民主化而非集中式的科层组织类型，它们能在风险管理中与其他组织如行政组织和民间组织进行协同合作。(42)

2.风险民主化对科层制的制衡

抵御风险不得不依赖科层制，而科层制本身又蕴含风险，那么，对科层制的制度组织的改进，将是理所当然。有学者主张将科层制嵌入在权力分布较为分散的社会网络中(43)，这种看法就是对科层组织的权力关系进行制衡，归根结底，是因为过于集中的、金字塔式的科层组织结构，容易在风险面前出现“组织失效”，因而，就必须有民主的、自下而上的治理结构，对科层制的内在弊端进行权力制衡。从科层制的组织层级及权力运作来看，虽然政府科层制作为公共性的体制设置，其工作人员并不一定能代表公共利益，政府监管部门的行政人员利益的狭隘性，政府监管部门能力的有限性，监管部门的信息的不充分性，都是风险抵御的不利因素，从风险预防及应对的长效性来看，必须抵制权力过于集中的科层制组织形式，主张风险管理主体应从一元化逐步转为多元化，以多元参与的方式来保障风险管理上的民主化，如构建良性的国家与市民社会的互动关系，培育和健全第三部门或各类民间组织团体等，同时，构建政府管制行为的制衡机制，如司法审查制和公众参与的绩效评估制(44)，将是风险社会的必然发展方向及组织特色。

因而，仅从生态后果或政策意义来理解风险的民主化，显然低估了“民主化”的进步意涵，它还有更深的制度合法性及组织改进意义。通过内嵌的隐秘机制，科层制有可能将风险进一步放大，这种危机后果将更具有隐晦性和灾难性的，在对风险危机(45)的问责管理上，有学者主张制度组织的归因，而非简单的个人归因，从而建议风险问责应从对人的问责，推进到问政策、制度、结构、价值之责上(46)，这种说法间接说明了风险本身对制度设计及其组织关系的制衡作用，

总之，风险的民主化探讨将研究方向转向了风险应对的科层制依赖上，以及科层制特殊的组织方式及其有限的管理能力上。当然，为了更好地应对风险，科层制必须要在风险应对中不断改进提升，来自风险治理的压力，必将导致科层制内外的权力制衡，只有这样我们才能来避免科层制隐忧的现实转化。无论如何，论及危机应对，我们必须在科层制中继续前行，既带着它的问题，也带着对它改进的希望。

 

 

①[英]齐格蒙·鲍曼：《现代性与大屠杀》，南京：译林出版社，2004年；[美]斯蒂芬·布雷耶：《打破恶性循环——政府如何有效规避风险》，北京：法律出版社，2009年；[英]巴鲁克·费斯科霍夫：《人类可接受风险》，北京：北京大学出版社，2009年。

②成伯清：《风险社会视角下的社会问题》，《南京大学学报》2007年第2期。

③④[德]乌尔里希·贝克：《风险社会》，南京：译林出版社，2004年，第18，21-22页。

⑤赵延东：《解读“风险社会”理论》，《自然辩证法研究》2007年第6期。

⑥陈岳芬：《风险社会危机传播困境之分析》，《暨南学报》2008年第6期。

⑦司马媛、童星：《对风险社会理论的再思考及政策适应》，《学习与实践》2011年第12期。

⑧⑩[德]乌尔里希·贝克：《风险社会》，第42，39-42页。

⑨飞去来器，又名回旋镖、自归器、飞去飞来器等，英文表达为boomerang，原来是一种用于狩猎和战争的木制武器，使用时，向猎物或敌人发出飞去来器以后，如果没有击中目标飞去来器会神奇般地旋回发出者的手中。如今，飞去来器已成为现代人户外休闲娱乐健身的器材。飞去来器的运动原理和陀螺一样，其自转轴也绕铅直线旋转，升力及稳定性使飞去来器上升，而其自旋轴之转动则令飞去来器瞬时飞回。

(11)司马媛、童星：《对风险社会理论的再思考及政策适应》，《学习与实践》2011年第12期。

(12)关于风险的这三个分析视角，系拉什在他批判玛丽·道格拉斯和阿隆·维达夫斯基的《风险与文化》一书时总结出来的。拉什认为道格拉斯和维达夫斯基对风险采用的是一种文化解释路径。她们认为风险文化是导致社会结构变化的根本原因，按照风险文化的不同，可以细分为三种不同的文化类型，分别是等级制度文化、市场个人主义文化和“派系”“边缘”文化。不同的文化会衍生出不同的风险类型，如等级制度文化会衍生社会风险，而市场个人主义会衍生出经济风险，而“派系”“边缘”文化会衍生出自然生态风险，但是，不管何种类型的风险文化，最终是文化导致了社会结构的组织解体。拉什对道格拉斯和维达夫斯基的批判，包含着有关风险本质认识的一个基本争议问题，即风险到底是实在的还是建构的？道格拉斯和维达夫斯基持风险的建构论，但拉什却坚持社会风险实在论，他认为社会结构的变化，首先是经济变化引起的，而这种经济变化则是风险文化发展的基础。显而易见，拉什反对风险文化建构论。

(13)(14)[英]斯科特·拉什：《风险文化》，[英]B.亚当、U.贝克、V.龙编著：《风险社会及其超越——社会理论的关键议题》，北京：北京出版社，2005年，第68-91页。

(15)(16)[德]乌尔里希·贝克：《风险社会》，第276-291，39-49页。

(17)[英]安东尼·吉登斯：《现代性的后果》，南京：译林出版社，2011年，第139-142页。

(18)(26)(27)[美]彼得·布劳、马歇尔·梅耶：《现代社会中的科层制》，上海：学林出版社，2001年，第8、139、139-161页。

(19)(20)(21)(22)(23)(24)[德]马克斯·韦伯：《新教伦理与资本主义精神》，西安：陕西师范大学出版社，2002年，第19，21，24，176，176，177页。

(25)[德]马克斯·韦伯：《经济与社会》，上海：上海世纪出版集团，2010年，第1095-1097页。

(28)(29)(30)[美]彼得·布劳、马歇尔·梅耶：《现代社会中的科层制》，第144，145-148，149-155页。

(31)米格拉姆试验，系耶鲁大学心理学家米格拉姆在1974年主持的一场实验，实验内容是一些人按照命令指示去电击另一些人，实验的结果发现科层组织的层级多少及与其产生伤害行为的多少成正比关系，实验中具体为：在同样接到上级命令的情况下，在电击者和被击者面对面时，电击伤害程度较少，但当电击者离受害者距离较远而无法看到后者时，电击伤害程度较大，这是因为多等级的科层组织会自动产生权威，导致个体的服从，即使是参与到不道德的事件。

(32)具体来说，在大屠杀的原因解释上，鲍曼抛弃了三种滥调，它们分别是：第一，性格论，认为犹太人大屠杀是纳粹分子中那些极端变态人格所为的结果，如对希特勒及一些纳粹头目进行人格上的精神分析；二是种族论，认为犹太民族先天素质的某些缺陷引致的结果，典型的说法就是犹太民族的偏好金融职业的寄生性和抵抗压迫的柔弱性等；三是制度变革论，认为德国的民主制度遭到破坏形成了极权主义体制，而这种权力缺乏制衡的体制最终酿成了犹太人的大屠杀。鲍曼对以上的三种论调，一一进行驳斥，最终将大屠杀的根源锁定在现代性科层组织上。

(33)[英]齐格蒙·鲍曼：《现代性与大屠杀》，第203-214页。

(34)张海波、童星：《公共危机治理与问责制》，《政治学研究》2010年第2期。

(35)陶鹏、童星：《深度不确定性与应急管理》，《学术界》2011年第8期。

(36)R.Kasperson,O.Renn,P.Slovic,H.Brown,Ja Emel,R.Goble,J.Kasperson,S.Ratick,"The Social Amplification of Risk:A Conceptual Framework",Risk Analysis,Vol.8,No.2,1988,pp.177-187.

(37)“组织失效”(Organizational Failure)概念，系佩罗在其《下一次灾难》一书中所借用的关键概念，“组织失效”原是经济管理文献中的一个备受重视的议题，它关注韦伯意义下的有目的、有计划、有协调的现代理性组织，如何在外部环境压力和内部管理的异化或失误的情况下，初始目的和功能被颠覆，甚至在管理和运作上陷入矛盾和混乱，这是科层制结构和管理上的原有弊端在特殊状态下的凸显，自然灾害和紧急状况只是特殊的催化事件而已，“组织失效”通常是导致应急救灾的失误的主要原因。具体参见童小溪、战洋：《脆弱性、有备程度和组织失效：灾害的社会科学研究》，《国外理论动态》2008年第12期。

(38)童小溪、战洋：《脆弱性、有备程度和组织失效：灾害的社会科学研究》，《国外理论动态》2008年第12期。

(39)J.R.Brouillettel & E.L.Quarantelli,"Types of Patterned Variation in Bureaucratic Adaptations to Organizational Stress",Sociological Inquiry,1971,Volume 41,Issue 1,pp.39-46.

(40)(41)[美]彼得·布劳、马歇尔·梅耶：《现代社会中的科层制》，第147、188页。

(42)A.Dult & V.Galaz,"Governance:An International Journal of Policy",Administration and Institutions,Vol.21,No.3,2008,pp.311-335.

(43)童小溪、战洋：《脆弱性、有备程度和组织失效：灾害的社会科学研究》，《国外理论动态》2008年第12期。

(44)耿弘、童星：《从单一主体到多元参与——当前我国食品安全管制模式及其转型》，《湖南师范大学学报》2009年第3期。

(45)在对外化风险的公共危机认识上，张海波和童星认为从风险根源上分析，大致有三类，即原发型、诱发型和关联型危机：一是“诱发型”危机，是指政府在突发事件的处理中行政不作为或行政失当，从而诱发公众对政府的质疑，如2003年的“非典”和“重庆开县井喷”，2005年的“九江瑞昌地震”，2008年的南方冻雨雪灾等；二是“原发型”危机，是指政府行政不作为或行政失当导致突发事件，政府成为危机的一部分，如2005年的“安徽池州事件”，2008年的“贵州**事件”和“云南孟连事件”，2009年的“陕西凤翔血铅事件”等；三是“关联型”危机，是指政府并无直接导致危机的行为，但政府官员言行失当引发公众的质疑和联想，也可以使政府面临危机，如“官员抽天价烟”等。在风险的问责上，两人富有见地提出三个主要建议：一是风险问责时段的扩大，不能只问风险转化为危机后果的责任，问责时段从事后响应问责延伸到事前预防和善后恢复问责；二是风险问责对象要扩大，不能只问行政人员之责，而且也要问权力更大的党政人员之责；三是风险根源的体制性根源，不能只问相关个人之责，还应问相关政策、制度、结构、价值之责。具体参见张海波、童星：《公共危机治理与问责制》，《政治学研究》2010年第2期。

(46)张海波、童星：《公共危机治理与问责制》，《政治学研究》2010年第2期。

 

作者简介：薛亚利，上海社会科学院社会学研究所副研究员