刺激内需应大幅度提高社会福利水平

李迎生[1]

原载于《学习与实践》，2009年第5期

[摘要]  一场发端于美国、进而迅速向全球蔓延的国际金融危机对我国经济发展造成了极为严重的负面影响。为应对这一危机，党中央、国务院不仅迅速出台了一系列经济刺激计划，而且作出了大幅度提高社会福利水平的战略部署。本文旨在论证，大幅度提高社会福利水平是基于理论思考、历史经验与现实问题的科学、合理、有效的应对举措，落实这一重要举措，还有很多文章可做。

[关键词]  国际金融危机  刺激内需  社会福利水平  社会保障

因美国“次贷危机”引发的全球金融危机，已经对中国实体经济的发展带来了严重伤害。2008年中国的GDP增长率首次降到10%以下，为9%，其中第四季度GDP同比增长仅为6.8%。2009年第一季度GDP同比增长进一步下降到6.1%，为新世纪以来的最低水平。国家力争将2009年GDP增长幅度保持在8%左右，应该说困难不小。据今年2月11日国家海关总署公布的数据，1月中国外贸进出口总值1418亿美元，比去年同期下降29%，首现十余年来创纪录的两位数跌幅，且外贸出口出现了罕见的连续几个月的负增长。

对中国这样一个长期形成的“出口导向型”经济体来说，外贸出口的持续下降对整体经济造成的打击是沉重的。在这种严峻的形势下，为实现“保8”（ 即我国政府承诺力争将2009年GDP增长幅度保持在8%左右）目标，实现经济平稳、较快发展，扩大内需就成为必然选择。从1月中旬开始至今不太长的时间内，国家陆续公布了汽车、钢铁、纺织、装备制造、船舶、电子信息、轻工、石化、有色金属和物流等十大产业的振兴规划。在2月23日中共中央政治局召开的讨论国务院拟提请第十一届全国人民代表大会第二次会议审议的政府工作报告稿的会议上，不仅重申要大规模增加政府投资，大范围实施调整振兴产业规划；而且进一步指出，要大幅度提高社会保障水平。

今年3月温家宝总理代表国务院向十一届全国人大二次会议所作的《政府工作报告》，就“大幅度提高社会保障水平”提出了具体的落实措施，包括（1）[2]千方百计促进就业—— 把促进高校毕业生就业放在突出位置；广开农民工就业门路和稳定现有就业岗位；帮助城镇就业困难人员、零就业家庭和灾区劳动力就业；大力支持自主创业、自谋职业，促进以创业带动就业；进一步改善对就业的公共服务。（2）加快完善社会保障体系——推进制度建设，完善基本养老保险制度，继续开展做实个人账户试点，全面推进省级统筹。制定实施农民工养老保险办法。新型农村社会养老保险试点要覆盖全国10%左右的县（市）；扩大社会保障覆盖范围；提高社会保障待遇。（3）坚持优先发展教育事业——促进教育公平；优化教育结构；加强教师队伍建设；推进素质教育；实施全国中小学校舍安全工程，推进农村中小学标准化建设。（4）推进医药卫生事业改革发展——强调要推进基本医疗保障制度建设，将全国城乡居民分别纳入城镇职工基本医疗保险、城镇居民基本医疗保险和新型农村合作医疗制度覆盖范围，三年内参保率均提高到90%以上。中央财政对困难地区关闭破产国有企业退休人员参保给予适当补助。继续提高城镇居民医保和新农合筹资标准和财政补助标准，适当扩大报销范围，提高报销比例。完善城乡医疗救助制度，提高救助水平。（5）加大扶贫开发力度——今年将实行新的扶贫标准，对农村低收入人口全面实施扶贫政策。新标准提高到人均1196元，扶贫对象覆盖4007万人，这标志着我国扶贫开发进入一个新阶段。（6）加快保障性住房建设——争取用三年时间，解决750万户城市低收入住房困难家庭和240万户林区、垦区、煤矿等棚户区居民的住房问题。中央财政将加大对廉租房建设和棚户区改造的投资支持力度，适当提高中西部地区补助标准；今年拟安排430亿元，用于补助低保住房困难家庭的实物廉租房建设。选择一些有条件的地区进行试点，把部分住房公积金闲置资金补充用于经济适用住房建设。积极发展公共租赁住房。

2009年3月17日，中共中央、国务院《关于深化医药卫生体制改革的意见》出台。在国际金融危机的影响还在进一步蔓延的严峻时期，党中央、国务院出台这样以明显提高全体人民健康福利水平为目标的重大举措，举世瞩目，显示出这样的决策不仅不会妨碍经济复苏，反而有利于我国经济最终走出低谷，重拾升势。

类似的举措还有很多，就不一一列举了。这里想说明一下，上述举措实际上已经超越了“社会保障”概念的外延，而和“社会福利”的概念基本吻合。在我国，人们习惯上使用“社会保障”，而不怎么使用“社会福利”，将“社会福利”界定为“社会保障”的一部分或一个项目，和社会保险、社会救助等项目并列，这和西方是有很大不同的。在西方，人们习惯上使用“社会福利”，而不怎么使用“社会保障”，将“社会保障”界定为“社会福利”的一个部分，或和“社会保障”相并列的一个项目。尚晓援认为：“虽然‘社会福利’和‘社会保障’这两个概念都有广义和狭义的定义，但从国际惯例和许多国家的实践经验看，把‘社会福利’定义为‘社会保障’制度的一个部分是不恰当的。社会保障在国际社会政策的研究中有相对固定的、通行的含义，指由国家或立法保证的、旨在增加收入安全的制度安排。社会福利的含义则宽泛和含糊得多，一般指作为人类社会，包括个人、家庭和社区一种正常和幸福的状态。贫困、疾病和犯罪等社会病态是‘社会福利’的反义词。广义的‘社会福利’制度指国家和社会为实现‘社会福利’状态所作的各种制度安排，包括增进收入安全的‘社会保障’的制度安排。狭义的‘社会福利’则指为帮助特殊的社会群体，疗救社会病态而提供的社会服务，它与‘社会保障’的制度安排同为促进人类幸福的制度措施，只是针对不同的社会问题。”[3]尚晓援的看法代表了国际上对“社会福利”概念的主流观点及其与“社会保障”关系的认识，她关于“社会福利”的广义理解和本文的讨论是基本吻合的——上面所提到的一系列应对金融危机的社会性举措，如促进就业、发展教育、开发性扶贫等，大致上可以归纳到“社会福利”的范畴，而远远超出了“社会保障”的范畴。因此，本文接下来的讨论采用“大幅度提高社会福利水平”的提法。

应该说，“大幅度提高社会福利水平”不是什么新提法；但过去更多的是从缩小贫富差距、促进社会公平的意义上来认识这个问题的。实际上，“大幅度提高社会福利水平”也是刺激内需的一个正确、重要、有效的举措，在当前应对国际金融危机的挑战、实现经济平稳较快发展的关键时期，“大幅度提高社会福利水平”具有直接、特别的意义。

经验表明，在经济发展达到一定阶段，居民的消费类型是存在显著的阶层差异的。鉴于国际金融危机对我国的外贸出口产生了持续的负面影响，扩大内需便理所当然地成为当务之急。怎样扩大内需？各界人士见仁见智，例如不少人士主张向公民平均地发放消费券，有些地方政府也开始实施这项措施。类似的主张或做法值得商榷，其效果值得怀疑。因为高收入者乃至中等收入者的消费类型在一定时期内是相对稳定的，开发其有效需求的潜力不大；只有低收入者、贫困人口的消费需求尚存在着较大的开发潜力。尤其是，在我国现阶段，根据不少社会学家的研究，社会结构呈现金字塔型，底层人口规模庞大，越到塔尖，人口规模越小，如果能够将庞大低收入层的消费潜力开发出来，其能量将十分可观。

社会福利水平过低已成为我国目前制约居民特别是低收入者、贫困人口的消费需求的合理释放、进而影响经济平稳较快发展的一个瓶颈。我国社会福利水平过低，首先表现为社会福利制度的覆盖面过窄。除国家机关、企事业单位、城镇居民等有相对健全的社会保障制度外，将近8亿农民（含农民工）的社会保障尚极为缺乏，国家针对后者的社会保障制度尚极不健全。即便在城市，社会保障制度也未实现全覆盖。其次表现为社会福利待遇水平低。以最低生活保障制度为例，在当今发达国家，一般将当地居民平均收入的一半至1/3定为贫困线，我国各地包括经济发达地区都根本达不到这个标准。我国的低保待遇仅仅能够维持保障对象最基本的温饱，至于医疗、教育等方面的支出在广大的农村地区乃至不少中小城市是很难兼顾的。在我国已经建立福利制度的不少人群、特别是低收入人群中，医疗保障、养老保障等也存在着待遇过低、赶不上物价上涨幅度的问题。特别是近年来随着医疗费用的急剧上升，不仅低收入层、退休人员难以承受，甚至不少中等收入层也不堪重负。另外，随着近年住房、教育费用的不断上涨，买房、供子女上学已成为中低收入者的沉重负担。如此等等。由于社会福利水平过低，使低收入者乃至部分中等收入者为备不时之需，不敢消费，压抑需求。显然，“大幅度提高社会保障水平”以消除低收入者、贫困人口乃至部分中等收入者的后顾之忧，对刺激这些群体有效需求的释放，必将产生十分积极的影响。

大幅度提高社会福利水平以刺激消费，摆脱危机，国际有关反危机的理论与实践也给了我们以有益的启示与借鉴。在现代西方经济学中，凯恩斯是反危机理论的代表性人物之一。凯恩斯的反危机理论，建立在提高社会有效需求的基础之上。他不同意“供给自然创造需求”的学说，认为在资本主义生产方式下，情况正好相反，即并非供给决定需求，而是需求决定供给。因为资本主义社会是个“买方”社会，这种需求名曰社会有效需求，不是自然需要。社会有效需求包括资本的有效需求或投资需求和居民的有效需求或消费需求。只要设法提高这两类需求从而提高社会有效需求，便可刺激投资增加、生产增加、供给增长，实现充分就业，进而摆脱经济危机。要提高资本有效需求，国家就必须积极干预经济，通过增加财政支出，发展基础设施建设，包括有关公共福利的各种基本建设，以刺激资本家投资建厂、发展物质生产。要提高居民的有效需求，办法有两条，一是刺激出生率回升、人口自然增长率提高，摆脱人口危机；再就是刺激生活水平的提高。后一条也是其中主要的一种办法。人口增长了，特别是人民的生活水平提高了，居民的有效需求自然会提高。而要提高出生率，提高生活水平，也有赖于积极的国家干预。国家可借广泛发展社会福利事业的途径，实现这两个目标。因为社会福利事业发展了，居民的生活福利可以得到增进，妇婴得到保护，生育得到保障。在凯恩斯看来，为了刺激社会有效需求的提高，国家即使出现财政赤字也在所不惜。

凯恩斯的反危机理论，对西方各国走出经济困境，起了非常重要、直接的推动作用。美国曾经是最崇尚自由放任的资本主义国家，但面对1929年开始的席卷全球资本主义世界的经济危机，新上台的罗斯福政府不得不引进政府干预，实施新政，刺激消费，以摆脱困境。1935年罗斯福政府颁行了美国历史上第一部社会保障法典《社会保障法》，据此，老年社会保险、失业社会保险等在美国得以实施。

当代国际社会政策的最新研究成果表明：适度的社会政策对经济发展将产生积极的促进作用：“在全球化环境下，国际社会的一个普遍共识是，社会政策应被看作是对人力资本与社会资本的投资，其对经济发展和劳动力素质的提高有重要的作用。以投资为导向的社会政策是资产而不是负担。”[4]“社会资本与人力资本的提高有助于对瞬息万变的经济环境做出积极的响应，并对提高竞争优势有着极为重要的作用。社会政策或社会保障支出也有其经济成本，但它能够补偿由于失业、残疾和老龄化等带来的负面效应。”[5]

从以上的分析可见，中央政治局年初做出的“大幅度提高社会保障水平”的战略决策是结合中国现实并借鉴国际经验的科学、英明之举。接下来，如何全面落实这一决策，实现经济平稳较快发展，便成为摆在我们面前的一个迫切需要解决的课题。从实际出发，我们认为，当前“大幅度提高社会福利水平”可从以下方面着手：

首先，应稳步扩大社会福利制度的覆盖面，使目前大量游离于制度之外数以亿计的城乡居民成为制度的覆盖对象。社会保障覆盖面的扩大，即意味着整体意义上社会福利水平的上升。应通过家计调查，实现城乡低保对象的应保尽保，并创造条件，将大量低保边缘的困难家庭纳入制度的照顾范围。应尽快出台全国性的针对农民工的社会保险制度规范，实现相关待遇的转移、接续。在稳步推进农村新型合作医疗、城镇居民基本医疗保险的同时，抓紧做好农村新型养老保险的试点准备工作，争取年内顺利出台。虽在一定时期内上述制度在城乡间可保留一定的差异，但未来应以走向城乡统一为目标。

其次，应较大幅度地提高社会福利的现有待遇水平。城乡低保标准都都要在现有水平上实现较大幅度的提高，已经出台分类施保的地区要继续完善，尚未出台分类施保的地区要尽快出台这一措施，农村低保要从目前的生活水平的低保向涵盖生活、教育、医疗、住房等丰富内容的整合型社会救助制度过渡。现有的养老、医疗、失业、工伤、生育等基本保障待遇也都应当进一步提高，特别是应当大幅提高早年退休人员、企业退休人员的社会保险待遇。当前国家启动的引起广泛争议的事业单位养老保险制度改革，关键不应当是降低这部分人的待遇标准，而是通过改革，使之走向规范，成为下一步公务员相关制度改革的参照，同时提高企业员工养老保险的待遇标准，实现养老保险的待遇公平。在当今城市医疗费用、住房费用、教育费用等急剧上升的情况下，不进一步、较大幅度地提高社会保障待遇水平，将使不少即便被相关制度覆盖、但由于享受标准过低的人们的生存变得艰难。应当按照共享社会发展成果的理念，采取与在职人员工资上升幅度及物价上升幅度挂钩的原则，及时进行社会保障待遇的合理调整。

第三，稳步推进城乡基本公共服务的均等化。党的１７届三中全会通过的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》指出：“我国总体上已进入以工促农、以城带乡的发展阶段，进入加快改造传统农业、走中国特色农业现代化道路的关键时刻，进入着力破除城乡二元结构、形成城乡经济社会发展一体化新格局的重要时期。”“必须统筹城乡经济社会发展，……加快建立健全以工促农、以城带乡长效机制，调整国民收入分配格局，巩固和完善强农惠农政策，把国家基础设施建设和社会事业发展重点放在农村，推进城乡基本公共服务均等化，实现城乡、区域协调发展，使广大农民平等参与现代化进程、共享改革发展成果。”推进城乡基本公共服务的均等化必将大幅度提高广大农村居民进而提高整体的社会福利水平。

为确保“大幅度提高社会福利水平”以刺激内需的目标顺利实现，各级政府特别是中央政府应切实履行自己对社会福利应尽的各方面责任、特别是财政转移支付的责任。没有各级政府特别是中央政府的财政支持，没有国家的立法保障，“大幅度提高社会福利水平”是不可能实现的。

应当指出，从刺激内需的迫切性出发，“大幅度提高社会福利水平”固然是十分必要的；但不能因此从一个极端走向另一个极端，“过”与“不及”都是应当避免的。基于中国国情，同时鉴于发达国家战后长期实施项目齐全、标准较高、惠及全民的“普惠制社会福利”导致人们对福利制度产生严重依赖、就业意愿或工作积极性降低、进而导致经济增长乏力的教训，当下在我国探索构建一种“适度普惠制社会福利”[6]是明智的。我们主张的“大幅度”是相对意义上的，是相对于目前社会社会福利水平的严重不足、失衡而言的。

 [1] 作者李迎生系中国人民大学社会与人口学院教授、博士生导师，社会学博士，主要从事社会政策理论与应用研究。

 [2] 以下几点系笔者根据2009年《政府工作报告》的相关内容整理而成。

 [3] 尚晓援：“‘社会福利’和‘社会保障’再认识”，载《中国社会科学》，2001（3）。

 [4]梁祖彬：《演变中的社会福利政策思维——由再分配到社会投资》，《中国社会科学》，2004，（6）。

 [5] 梁祖彬：《演变中的社会福利政策思���——由再分配到社会投资》，《中国社会科学》，2004，（6）。

 [6] 关于建立“适度普惠制社会福利”的问题，目前已引起决策界和学术界的关注，例如民政部长李学举近期提出了“加快发展养老服务事业，推动老年福利适度普惠”的主张，成海军在《新视野》2008年第5期撰文，对构建“适度普惠制社会福利”提出了自己的看法。