“中西医”相结合治理分配失衡病根

——深化收入分配改革的基本思路与政策建议

郑功成

来源：人民网-理论频道

编者按：刚刚闭幕的十七届五中全会指出，要要加强社会建设、建立健全基本公共服务体系，促进就业和构建和谐劳动关系，合理调整收入分配关系，努力提高居民收入在国民收入分配中的比重、劳动报酬在初次分配中的比重。

　　利益格局逐渐失去平衡，收入分配秩序也在经济社会转型过程中陷入失范，导致行业之间、群体之间、城乡之间、地区之间的收入差距持续扩大，富者愈富、穷者愈穷的现象事实上已在城乡出现，这种背景构成了我国当前各种社会问题与社会矛盾的深刻根源。因此，合理分配财富已经刻不容缓，应当成为“十二五”规划的重要目标任务。

　　如何切实扭转劳动者报酬偏低、初次分配利益失衡的格局？如何构建一个长久公正的收入分配制度？如何为我国收入分配改革理清一个基本思路？近日，人民网理论频道记者对全国人大常委、中国社会保障研究中心主任郑功成教授进行了专访。

　　郑功成教授认为，收入分配失衡和贫富差距拉大是引发诸多社会矛盾和一系列**件的深刻根源，而普通居民与劳动者收入低、不同群体之间收入差距大、收入分配秩序不规范，是当前我国收入分配领域中的三大突出问题。要从根本上解决这些问题，应以构建长久公正的收入分配制度为目标，突出合理分配财富与普惠民生的发展理念，深化国企、户籍、就业三大体制改革，调整财政、税收、社保三大宏观政策，从提升就业质量等五个方面入手扭转初次分配失衡格局，从完善政绩指标等三个方面促进地方理性发展。

　　当前我国收入分配领域中的三大突出问题及其不良效应

　　——收入分配问题源于经济层面，又与社会、政治问题纠结在一起

　　记者：十七届五中全会强调，要努力提高居民收入在国民收入分配中的比重、劳动报酬在初次分配中的比重，收入问题已经成为制约经济进一步发展的一个突出问题。在您看来，我国收入分配领域存在的问题有哪些？这些问题带来了哪些不良社会效应？

　　郑功成：改革开放三十多年是我国国民经济持续高速增长和民生持续大幅度改善的时期，也是利益分配格局逐渐失衡并持续加快的时期。普通居民与劳动者收入低、不同群体之间收入差距大、收入分配秩序不规范，成为当前我国收入分配领域中的三大突出问题。近十多年来，收入分配向政府、企业（或雇主）倾斜，劳动报酬在初次分配中的比重持续下降（由原来的55%以上降低到40%左右），普通居民的收入增长速度明显滞后于GDP与财政的增长速度。城乡居民收入差距超过3倍，行业收入差距超过10倍，地区之间的差距在2倍以上，基尼系数在2002年首次突破0.4的国际警戒线后继续向0.5的红线逼近。

　　在收入分配秩序失范的情况下，公款吃喝、公车私用、公费出国“三公消费”以及权力寻租、贪污腐败等形成的灰色收入、黑色收入成为一些特殊人群的重要收入来源。一方面，75%以上的受调查者对社会公平的认可度偏低，人们的价值取向发生紊乱，不满感甚至对抗情绪在扩散，罢工、上访及其他形式的群体事件、暴力事件持续增长，社会风险积累，维护稳定的成本急剧上升；另一方面，收入分配格局失衡导致特殊利益集团形成，直接影响大多数人的收入水平和消费结构，进而制约我国经济发展方式的转变。

　　群体事件不时发生，阶层矛盾日显尖锐，干群之间情绪对立，以及利己主义泛滥、追求暴富成时尚，均表明利益格局失衡与收入分配失范，正在扭曲社会发展的正常秩序和许多人的理性思维，如果在“十二五”期间还不能扭转这种失衡、失范的格局，国家便可能陷入深刻的社会危机，最终不仅中国的现代化进程受阻，更会直接影响到广大人民群众生活境况的改善。因此，合理分配财富客观上已经成为解决当前诸多社会问题的前提条件。

　　可见，收入分配问题源于民生与经济层面，事实上却与社会问题、政治问题纠结在一起，成为现阶段影响改革、发展、稳定的重要因素。

明确收入分配改革的预期目标与基本思路

　　——中医“抽丝去病”与西医“外科手术”相结合治理收入分配失衡病根

　　记者：基于收入分配领域中的问题非一日之寒，解决起来也绝非一日之功，郑教授，您认为解决收入分配问题的当务之急是什么？如何为我国收入分配改革理清一个基本思路？

　　郑功成：解决收入分配问题的当务之急是在把准病脉的基础上更新发展理念、明确预期目标、分清轻重缓急，采取中医式“抽丝去病”与西医式“外科手术”相结合的一揽子措施，切实扭转利益严重失衡的分配格局。

　　突出合理分配财富与普惠民生的发展理念，明确收入分配改革的预期目标与基本思路。在收入分配改革中，既要澄清做大蛋糕就能够自动解决分配问题的认识误区，又必须摒弃单一政策或措施可以立竿见影的想法，还要努力避免短期内非理性的剧烈波动。

　　一是在“十二五”规划及更长远的发展规划中，明确将“分好蛋糕”与“做大蛋糕”摆到同等重要的位置，将普惠民生作为各级政府的重大职责。

　　二是确立具有约束力的基本预期目标：“十二五”期间基尼系数力争降到0.45以内，2020年降到0.4以内；“十二五”期间劳动报酬占初次分配比重的增长幅度不低于5%，2020年将这一比重恢复到50%左右；确保财政支出每年用于民生福利部分的增长高于财政收入增长3—5个百分点。

　　三是清醒认识收入分配改革的异常复杂性和可能遇到的巨大阻力，在确立基本目标的前提下，上下结合、标本兼治、多管齐下，在深化体制改革、调整宏观政策、注重初次分配、优先再分配改革等方面同时发力，争取用10年左右的时间实现国民收入分配的合理化、制度化。

　　扭转收入分配失衡格局和规范收入分配秩序

　　——初次分配是重点，但再分配应当优先

　　记者：失衡的利益格局与失范的收入分配秩序，是过去三十年间各种复杂原因交互作用的结果，其历史局限性的日益显现，表明了非一日之寒。那么，应该如何扭转收入分配失衡格局和规范收入分配秩序呢？

　　郑功成：要扭转这种失衡格局和规范收入分配秩序，必须采取多管齐下的有效举措。一方面，要提高劳动报酬在初次分配中的比重，要提高居民收入占国民收入中的比重，绝非推出单项制度安排或政策措施能够完成，而是需要在初次分配、再分配与第三次分配同时发力，需要对劳动报酬结构、公共资源配置、税收政策以及促进市场公平竞争等方面进行相应的制度调整，是一项需要综合利用立法、行政、市场、司法乃至道德手段等多种手段才能凑效的宏大系统工程，必须在普惠民生目标明确、公平分配思路清晰的前提下进行顶层设计，再在综合配套的条件下坚定有力、持续渐进地推进。

　　另一方面，初次分配应当是调整收入分配的重点，只有切实扭转劳动报酬严重偏低的状况，才能从根本上改变分配格局失衡的现状。然而，由于初次分配涉及到劳方、资方与政府三方的利益格局，在过去十多年来已经大幅度提高政府所得的背景下，现在及未来相当时期内的任务即是调整劳资利益分配失衡的格局，它不可能不考虑到投资、就业、财富创造乃至现行路径依赖等多重因素，只能采取小步渐进、优化结构的方案，而第三次分配在世界上任何国家或地区均只能起到微调的作用。

　　因此，再分配应当摆到整个收入分配改革的优先位置来加以重视，并通过再分配的改革来促进初次分配的规范与第三次分配。这是因为，再分配包括财政资源再分配与社会保障，都是可以运用法制手段与行政权介入方式的财富分配领域。这两者又具有内在关联性，前者主要涉及财政资源的重新配置，是政府与国民之间的利益关系调整，无论是从政府应当担起保障民生、改善民生、促进公平的核心使命出发，还是政府财力（包括税收、土地收益、国企收益等）持续大幅度增长后的现实能力出发，进一步调整财政支出结构，让更多的财政资源投向民生领域，都是必由之路，并且具有紧迫性；后者关系到政府、企业与国民三者之间的利益关系，是可以取得综合效果的领域。

　　近二年来的公共资源配置经验已经证明，财政再分配与社会保障是可以有效地改善失衡的收入分配格局的重大工具与手段，它通过对教育、就业、社会保障、公共卫生等民生领域的投入，能够有力地缩小各种差距、促进公平。我国的财政与其他公共资源的支出结构，还有很大的调整空间和余地，其中投向事关城乡居民收入增长与稳定安全预期的社会保障领域的公共资源比重，还应当增加一倍以上；我国的社会保障体系建设步伐还需要进一步加快，社会保障不仅应当国家发展与民生保障的重要目标，而���可以成为现阶段最为有效的综合分配工具，等等。

切实扭转劳动者报酬偏低、初次分配利益失衡的格局

　　——不可施以猛药，急于求成，只能多管齐下、“抽丝去病”

　　记者：郑教授，您刚才提到，要扭转收入分配失衡格局和规范收入分配秩序，必须采取多管齐下的有效举措。那么，应该从哪些方面，切实扭转劳动者报酬偏低、初次分配利益失衡的格局？

　　郑功成：可以从就业质量、最低工资、社会保险、职业福利、工资谈判五个方面入手，切实扭转劳动者报酬偏低、初次分配利益失衡的格局。初次分配改革的核心任务是政府减税、企业让利、劳动所得提高，但不可施以猛药，急于求成，只能多管齐下、“抽丝去病”。

　　一是努力提高就业质量，淡化流动就业、灵活就业等提法，大力推进劳动者规范就业、稳定就业，以劳动合同签订与劳动关系稳定作为劳动监察的重点，以就业质量提升作为工资正常增长机制的基础与依据。

　　二是改进最低工资制度，将全国的月最低工资标准统一提高到相当于当地社会平均工资标准40%—50%的水平，以改变以往因时而异、因地而异的非正常调整，确保最低工资标准正常增长。

　　三是按照多元有序组合的原则强力推进职工、公职人员、农民基本养老保险制度建设，农民养老保险在“十二五”期间实现制度全覆盖，职工基本养老保险“十二五”期内实现全国统筹；按照城乡统筹原则，从统一经办入手，尽快整合城乡居民医疗保险，同时完善职工基本医疗保险制度；进一步完善工伤、失业、生育保险，并探索专门的护理保险制度。

　　四是引导和规范职业福利，为劳动报酬增长打开又一管道。

　　五是积极推进工资集体协商。在强化工会维权的同时，将雇主组织（如工商联、商会等）纳入政府、企业、工会三方协商机制，通过定期谈判取得有约束性的成果。同时，不宜过度强调企业内部的劳资谈判，而宜提升到行业或地区一级，建立工会理性施压机制，实现劳动者与雇主共同分享利益和双赢的目标。

　　优先发挥再分配对利益格局的重大调节作用

　　——大力调整财政、税收、社保三大宏观政策

　　记者：郑教授，您提到，要扭转收入分配失衡格局和规范收入分配秩序，初次分配是重点，但再分配应当优先。那么，如何充分发挥再分配对利益格局的重大调节作用？

　　郑功成：一是确保国家财力在各级政府间按照财权与事责合理配置，确保民生福利支出增幅快于财政收入增长，实行财政支出向民生、农村、老少边穷地区、低收入群体四个方面倾斜的方针，确保国民教育、基本社会保障、公共卫生、公共房屋及面向困难家庭的社会救助五个重点民生领域得到全面持续发展，并将其作为对各级政府的约束性指标，接受立法机关与民众的监督。

　　进一步调整财政支出结构，继续加大对民生领域的投入，利用公共资源配置来缩小城乡之间、地区之间、群体之间的差距，并促使社会分配关系趋向合理。2009年已经做出了有益尝试，还应当继续坚持2009年对财政收入“增量”与“存量”（支出结构）同时发力的做法。应当将民生福利投入的增长高于财政收入增长幅度列为刚性约束指标，并持续下去，以实现富民的目标。

　　二是加快调整税收政策，充分发挥税收对财富分配格局的巨大调节功能。尽快提高个税起征点，实行以“个人税”为主向“家庭税”为主的税制过渡；改进企业经营与所得税制，规范高收入阶层的所得纳税，出台包括财产税或物业税及相应的消费税等在内的新税种，充分运用好税收杠杆来促进国民财富的合理分配；在优化企业税种结构的同时，对微利行业、中小企业及劳动密集型企业等实行税收优惠政策；通过完善资源税等真正构建资源收益分享机制、资源使用补偿机制和生态环境补偿机制并尽快推广；及时出台包括物业税或不动产税及相应的财产税、消费税等在内的旨在调节高收入群体收入的新税种；力争“十二五”期间基本完成税收政策调整任务。

　　三是加快健全社会保障体系。确保“十二五”期间实现基本养老保险、基本医疗保障、最低生活保障、住房保障、老年服务等基本保障制度全覆盖；其中，社会保险全覆盖对提高劳动报酬和促使政府、企业与劳动者之间的利益分配格局趋向合���具有重大影响，值得全力推进；将贫困线标准提高到二十世纪末的国际标准即人均每天生活支出不低于1美元，争取2020年与现行国际最低标准1.25美元接轨，并以此为据提高社会保障水平，确保城乡居民社会保障待遇能够与国民经济增长、通货膨胀率等相适应；有计划、有步骤地缩小不同群体之间的社会保障待遇差距，大力发展面向老年人、残疾人、妇女儿童的社会福利事业，尽快建立老年服务体系。

　　加快社会保障体系建设步伐，充分发挥出其综合型收入分配功能作用。社会救助的健全及水平的提高，对于保障低收入群体的基本生活和缩小贫富差距具有无可替代的功能；而包括老年人福利、残疾人福利、妇女福利、儿童福利、教育福利、住房福利等在内的各项福利事业，则是各个群体分享国家经济发展成果的必须途径。当前尤其要尽快建立健全综合型的社会救助制度、提高覆盖全民的医疗保障制度的保障水平、加快推进全民养老保险制度的建设，并尽快建立覆盖城乡居民的老年服务体系等。这些基本保障制度的建设，不仅能够解除城乡居民的后顾之忧，提供稳定的安全预期，而且可以直接刺激消费，促使经济转型与持续发展。

　　与社会保障体系健全相适应，还要努力推进包括基础教育、就业服务、福利事业、住房保障、公共卫生、公共文化事业等在内的基本公共服务的城乡一体化与均等化进程，只有基本公共服务普惠城乡居民，社会财富的公平性才能得到更为充分的体现，它同时也是政府公共资源得到合理配置的重要标志。

为构建长久公正的收入分配制度奠定坚实基础

　　——深化国企、户籍、就业三大体制改革

　　记者：构建长久公正的收入分配制度，您认为应该从哪些方面着手？

　　郑功成：深化国企、户籍、就业三大体制改革，为构建长久公正的收入分配制度奠定坚实基础。我国当前的行业收入差距主要受产业布局与行政垄断程度的影响，城乡差距主要受户籍分割的影响，阶层或群体差距主要受劳动就业制度不公平等影响。

　　一是继续调整国有企业布局和结构，进一步推动国有资本向真正关系国家安全和经济命脉的关键领域集中，将省以下一切竞争性领域的国有企业民营化，同时提高国有企业税后利润上缴比例并用于民生福利，对垄断企业人员的薪酬福利待遇实行规范化管理，切实扭转其收入畸高的现象。

　　打破垄断，变革垄断行业的收入分配制度，缩小行业之间的收入差距。一方面，国有资产为全民所有，垄断行业运用的又是公权与资源优势，过度的多占收益违背了社会公平正义，从而必须进一步规范与矫治，竞争性国有企业应当参与市场公平竞争，垄断型国有企业应当接受更为严格的分配调控与规范。另一方面，在不同行业之间还应当有相应的财政税收政策来加以调节，如公益事业、微利行业等，就应当通过减免税收甚至给予财政补贴等手段，扶持其发展，以促进就业、满足城乡居民的服务需求。

　　二是快速推进户籍制度改革。将城镇化与新农村建设有机结合起来，在有条件的地区加快新建城镇的步伐，争取在“十二五”期内城镇化率不低于55%，2020年不低于60%；放开中小城市户籍管制，对大城市、特大城市明确户籍准入政策，促进人口双向或多向有序流动。

　　三是迅速启动第二次劳动就业体制改革，尽快打破用人单位普遍存在的按体制内外对劳动者区别对待的现实格局，通过强化劳动监察，切实落实同工同酬、同制同权。

　　增强地方发展理性，缓和社会矛盾

　　——完善政绩指标、加大反腐力度、规范行政开支

　　记者：正如您刚才所说，收入分配问题源于经济层面，又与社会、政治问题纠结在一起。如何增强地方发展的理性，缓和社会矛盾，以真正解决收入分配改革问题？

　　郑功成：一是改革干部考核指标体系，矫正单纯关注经济增长的“GDP情结”，增加基尼系数、失业率、居民收入增长等指标。

　　二是加大反腐力度，尽快规范公职人员的薪酬体系，彻底取消机关事业单位自设的“小金库”，全面实现公职人员收入阳光化，将公职人员灰色收入中的合理部分合法化，不合理部分非法化并加以取缔，严厉打击黑色收入。

　　三是规范政府部门行政开支，尽快完善并细化政府预算，加大同级立法机关对政府总预算、部门预算和预算执行的监督，建立各级人大对行政成本监督约束的常态机制，坚决遏制行政成本过高的势头。

　　总之，中国的发展已经到了这样一个阶段，即如果不能合理分配财富，便必定影响社会财富蛋糕的继续做大，即使能够继续做大，也必定发生霉变，财富增长越快，带来的社会问题可能越严重，社会危机的风险可能加速度积累。

　　因此，合理分配财富不仅是民生保障与民生改善的需要，同时也是国家经济持续发展与社会进步的需要，“十二五”期间一定要高度重视收入分配改革，并将合理分配财富置于与鼓励继续创造财富同等重要的位置上，将合理分配财富作为国家持续、健康发展的关键性杠杆，通过一揽子收入分配改革措施，扭转失衡的利益格局，规范失范的收入分配秩序，应当成为“十二五”规划的重要目标，并且是“十二五”期间必须完成的基本任务。