中国社会保障模式的转型路径

李迎生

来源：《人民论坛》

一、当今世界主要社会保障模式的特点

由于各国工业化发展水平、社会转型程度、政治经济体制、国民需求及传统习惯等等不同，社会保障制度及其项目设置在不同国家、地区呈现出不同程度的差异；即便相同项目，保障的范围和达到的标准亦不一样。“社会保障模式”所反映的，便是社会保障制度及其项目在不同国家、地区的具体安排与运作所表现出来的基本特征。

社会保障模式可以根据不同的标准加以区分。由于公平与效率的关系问题（或政府与市场的关系问题）是社会保障研究与实践中要处理的核心问题，这里我们以公平（政府）为横坐标，以效率（市场）为纵坐标，组成一个坐标系，首先对社会保障主要模式做一理论上的划分（见图1）：

图1：社会保障主要模式的划分

                          效率（市场）

               强调效率、忽视公平      公平、效率兼顾                      

                 （强制储蓄型）        （社会保险型）

                                                        公平（政府）

           既不公平、也无效率      强调公平、忽视效率

                 （制度未成型）         （福利国家型）

根据上图，可以将社会保障主要模式划分为四大基本类型，处在第一象限的社会保障制度既是公平的，也是有效率的；处在第二象限的社会保障制度比较注重效率，但对公平体现不足；处在第三象限的社会保障制度，是既不公平、又无效率的一种类型，属于社会保障制度尚未建立（或建立之初、十分不成熟）的一种状态；处在第四象限的社会保障制度，过度强调公平而忽视了效率。

对应当今世界的主要社会保障制度，能够兼顾公平、效率的，可称为社会保险型，起源于德国，当今以美国为最典型；注重效率、忽视公平的，典型的是强制储蓄型社会保障制度，如新加坡的中央公积金制度；强调公平、忽视效率的，则属于福利国家型，欧洲、日本、澳大利亚、加拿大等地的社会保障制度，大致可归到此种类型。从第二象限按顺时针旋转到第四象限，政府的作用渐强，市场的作用渐弱；从第四象限逆时针旋转到第二象限，市场的作用渐强，政府的作用渐弱。

比较而言，处在第一象限的社会保障制度即社会保险型，和市场经济体制比较适应，是一种相对合理的社会保障模式。当然，在该类型制度的实际运作中，如何求得公平、效率的平衡对各国来说始终都是一个难题（在国外及在我国都是如此，本文姑且不论）。而另外两种主要社会保障模式，也都有不少值得参考借鉴之处。

二、中国社会保障新旧模式转型的历程

新中国成立不久，即着手建立现代社会保障制度。从那时至今，中国社会保障模式经历了巨大的变迁。新中国成立后至改革开放初期，和计划经济体制相适应，中国实行的是“国家保险模式”；改革开放初期至今，为适应市场经济体制改革的需要，中国社会保障制度进行了全面、深刻的变革，中国特色的社会保障模式（偏向社会保险模式）正在形成之中。

 1951年，中央人民政府政务院（即后来的国务院）颁布《中华人民共和国劳动保险条例》，据此国家为城镇企业职工建立了劳动保险制度。其后，国家为行政、事业单位职工、城乡“三无”人员建立了相应的社会保障制度及针对全体国民建立了充分就业制度。最初的社会保障制度被称为“国家保险模式”，其根据来源于列宁的“最好的工人保险形式是国家保险”[1]的著名论断。该模式在保障目标上突出社会公平,其基本特征是以公有制为基础,与高度集中的计划经济相适应,由政府包揽一切社会福利并理论上面向全体国民。该模式与充分就业紧密关联,公民取得职业即得到了享受国家保险的权��（在农村则由集体保障充分就业，但未实行劳动保险）。

应当承认，最初实行的“国家保险模式”具有一定的优越性，在特定的历史条件下维护了社会稳定，同时推进了工业化的高速发展。但这一模式也存在着国家及企业（单位）负担过重、助长个人的依赖思想、覆盖面窄、统筹层次低、管理分散、城乡差异大、法制化程度低等各种严重缺陷，总体上，该模式突出了公平而忽视了效率。随着经济体制的转轨，“国家保险模式”已无法适应市场化的要求,确立新模式、变革旧制度成为历史必然。

中国社会保障制度的改革是从城镇首先展开的，始于上个世纪八十年代初期。以上个世纪九十年代为分界线，城镇社会保障制度的改革分为两个阶段。第一个阶段发生于八十年代初期至八十年代末期。这一时期城镇社会保障制度的改革是作为国有企业改革的配套措施来推进的，目的在于解决由于经济体制改革所带来的制度不协调的问题。第二阶段开始于上个世纪的九十年代。在这一阶段，随着经济体制改革的总目标的确立，社会保障制度的改革不再作为经济体制改革的配套措施，而是作为一项相对独立的社会工程，原来的小打小闹的改革已无济于事，这一时期已将社会保障制度改革的终极目标确定为建立新型的可持续的社会保障体制。

经过二十多年的改革，城镇社会保障制度的主要项目（养老保险、医疗保险、失业保险等）引进了个人缴费机制，真正体现了责任共担的原则，社会保障体系日益健全与完善（增加了失业保险等重要项目），改变了职工对单位、国家的依赖思想，社会保障的覆盖面在不断扩大，社会保障层次趋向多元化，社会保障管理体制趋向统一，社会保障的法制建设也取得了较大的进展（目前《社会保险法》正在全民征求意见中）。

基于农村社会保障制度改革明显滞后于城镇、城乡社会保障水平差距明显已严重影响了社会公平并妨碍统一的劳动力市场形成的现实，国家自新世纪初启动了建立城乡统筹的社会保障制度改革进程，目前，低保制度已在农村实现了全覆盖，“新农合”已经覆盖80%以上的农村地区及居民，“新农保”也于2009年下半年开始试点。

总体上，随着改革不断推进，我国正逐步建立起以养老、医疗、失业等社会保险为主体，且与社会救助、社会福利有机结合的，具有中国特色的社会保障体系，逐步形成覆盖范围广、社会化程度高、资金来源渠道多样、待遇合理、管理体制统一协调的社会保障新格局。

三、中国社会保障新模式与国外的比较

中国社会保障新格局已与计划经济下的社会保障模式存在本质区别。与当今世界主要社会保障模式相比较，中国目前的社会保障模式——强调保障金的筹集由单位（雇主）、职工（雇员）、国家分担，保障待遇的分配带有一定程度的互济性，政府要对社会保障承担主导作用等——更接近于“社会保险模式”，从城镇已经进行的改革和农村正在进行的改革都可以看出这一点。

同时，这一模式也或多或少的带有当今世界其它两种主要社会保障模式的特点： 例如其两个最重要的保障项目——养老保险和医疗保险对城镇职工都设有个人账户（“新农保”也探索建立个人账户），资金来源于个人及单位（集体）缴费，具有强制储蓄性质，类似于“强制储蓄模式”；其所实行的全民义务教育制度、其对国家事业单位职工实行的退休养老制度及公费医疗制度、其在一定范围内实行的住房福利制度等等，又和“福利国家模式”接近，或带有一定的“国家保险模式”的痕迹。

因此，中国形成中的社会保障模式可以称之为“偏向社会保险（模式）的混合保障模式”。这一模式注重借鉴当今世界上市场经济国家几种主要社会保障模式的成熟经验，同时又强调结合国情，避免其它模式的不足与缺陷。

当然，由于该模式从旧模式演变而来，尚带有一定的原模式的色彩，需要进一步改革；同时，借鉴过来的他国经验也有一个与中国国情、特别是与中国独特的社会主义市场经济体制的磨合问题；再就是，中国目前尚处在社会主义初级阶段，因此，中国目前的社会保障模式尚存在着这样那样的问题，离我们要达到的目标还有很长的一段路要走。

四、新模式探索中产生的新认识

这里，我们无意揭示形成中的新模式尚存在的问题与不足，仅就探索新模式过程中产生的一些新的认识加以概括总结。其实，对新模式的探索本身就是一个最重要的创新。除此之外，探索中形成的新认识还包括：对政府在社会保障中的角色定位的认识、对适合现实国情的社会保障理念的界定、对公平与效率关系的看法、对中国特色社会保障模式推进策略的见解、对传统保障在新模式中的地位的观点等等。

——关于公平与效率关系。这是任何一个社会保障制度（模式）都要涉及处理的一对矛盾。“福利国家模式”及我国计划经济时期实行的“国家保险模式”过于强调公平而严重伤害了效率，不是我们应当追求的理想模式；理想的社会保障模式，应当是将公平与效率加以合理兼顾的模式。西方国家及我国在处理这一关系方面都有不少深刻教训，值得总结、汲取。

——关于政府在社会保障中的角色。社会保障属于公共物品，政府在社会保障中的角色举足轻重。但在“福利国家模式”下及在过去“国家保险模式”下政府包揽一切社会保障事务的做法，其所导致的无效率，显然与市场经济体制不相适应。正确的做法应该是，社会保障由政府主导，政府在制度安排、必要的资助、制度监管、待遇保障等方面必须充分履行责任，同时，市场、个人及家庭等主体也应承担相应的责任。

——关于适合现实国情的社会保障理念。鉴于我国各地经济发展极不平衡，广大农村地区目前经济发展水平还很低，即便是少数富裕地区，实际生活也不过小康水平。显而易见，我国社会保障制度的建设不可能走西方国家的“福利国家”道路。我国社会保障制度的建设只能依据现实情况，走“低标准”或“保基本”的道路。“底线公平”是我国社会保障制度建设应当奉行的基本理念，在项目设计、待遇标准上都要体现这一理念。

——关于传统保障在新模式中的地位。建立在儒家“仁爱”学说基础上的中国传统保障强调家庭（家族）保障、邻里互助，“老吾老以及人之老，幼吾幼以及人之幼”。传统保障和社会保障相比，其物质保障固然水平低、不牢靠，但因其建立在初级关系的基础上，其在提供精神慰籍、情感保障方面的功能独具，不可忽视。中国在社会保障新模式的探索过程中，应当通过适当的制度设计，实现传统保障与现代保障的优势互补。

——关于社会保障新模式的推进策略。和其它许多国家相比，中国国情更为复杂，地区差异大，城乡差异大，人群差异大，总体上经济发展水平较低，社会保障的法制化程度低，因此，中国社会保障制度的改革必须体现渐进性的策略，应设置较长的过渡期，实行多元化的具体改革方案，逐渐过渡到相对统一的模式。急于求成只能适得其反。