新加坡的社会政策：理念与实践

魏 炜

文章来源：《社会学评论》2014年第4期

内容摘要：新加坡坚持机会平等优先于财富平等、个人责任为先、政府充当个人和家庭规范者及支持者的社会政策理念，通过社会政策规范政府、社会与个人三者之间的责任关系，实现了社会政策与经济政策相辅相成、社会与经济同步发展。为了使社会政策落实到位，新加坡完善了政府、社会、国民个人三者相互协调、互相配合的社会治理体系，国家与社会高度协调，共同维护有序、和谐的社会环境，实现公正平等的社会治理目标。

关键词：新加坡；社会政策；社会治理

社会政策是政府进行社会治理的主要手段和基本措施，其主要功能是应对社会风险、促进社会融合。社会政策对于协调社会群体之间的利益关系，保证社会的安全，促进社会系统的整体协调，实现社会的良性运行和健康发展，均有着不可替代的作用。因此，社会政策是社会治理的核心，社会政策的制定和落实需要国家、社会和公民个人共同合作，以实现政治国家与公民社会、政府与非政府、公共机构与私人机构的共治。这一普遍性原理已经为不少国家的社会建设实践所证明，新加坡是其中的典型，该国社会政策的理念和实践又与执政多年的新加坡人民行动党有着紧密的关联。本文正是基于社会治理的视野，梳理和分析新加坡社会政策理念与实践的历史变迁与当下形态，希冀从中挖掘社会政策的治理意涵，进而探讨社会福利亚洲模式的积极元素，包括立足国情原则、经济政策与社会政策并重、政府与社会合作共治等。

一、立足国情的社会政策基本原则

社会政策的基本原则指的是制定各种社会政策时的基本指导思想，如平等、公平、需求、自由和权利等。①艾斯平·安德森在《福利资本主义的三个世界》一书中将欧洲福利制度归纳为三种类型：法团福利国家（Corporatist welfare states）、自由福利国家（Liberal welfare states）、社会民主福利国家（Social democratic welfare states），法团主义、自由主义、社会民主主义也因此成为人们分析和认知福利意识形态的主要类型。随着各国社会保障事业的发展和研究的深入，许多学者提出，福利体制已经突破三种模式，尤其是一些亚洲国家，根植于传统文化背景下强调家庭作用的福利制度更是明显区别于欧洲自由主义或社会民主主义的福利模式，“亚洲模式”的社会政策倾向于实行个人、家庭、社会共同承担福利责任。而新加坡独立时，明确宣布“我们要根除贫穷、歧视、疾病和其他经济的、社会的不公正现象，我们要建立‘公正和更平等的社会’。”②当时，福利国家浪潮已经在欧洲全面展开，尽管大多数建党成员都从英国留学回来，但新加坡人民行动党并没有照搬英国的福利制度，而是主张必须按照自己的路线和国家的情况来实现公正与平等的社会目标，其基本原则具体表现为：

首先，机会平等优先于财富平等。“平等”是所有社会政策追求的目标，但是对平等的理解有三种：目标平等，即平均主义；公平；机会平等。新加坡人民行动党提出“同等机会以及不同的收入是平等的精髓”③。独立之初，拉贾拉南阐述人民行动党的社会原则时指出，“再分配不是把东西从一个人那里拿过来然后给另一个人，而是给每个人平等的机会去完善自己”。④他指出，在一个不公平的社会，富裕家庭的孩子都能去上大学，不管他们值不值得去——只是因为他们有有钱的父母。那种社会显然是不公平的。然而不平等不是不公平。不平等到处都是，因为每个人能力不同。能力有不同，但是应该让不管拥有什么能力的每一个人都能最大限度的利用他们的能力，不管他是来自富裕还是贫穷的家庭；有有名的还是默默无闻的父母。从其阐述中可以看到，人民行动党坚信机会平等是实现社会公正的基础，也是归宿，不主张像欧洲民主社会主义那样通过财富的再分配创造社会公平，相反，认为应该根据个人对财富创造的贡献来给财富创造和分配提供机会。⑤

其次，个人责任为先，个人必须“各尽所能”。在权利与秩序的问题上，新加坡宣扬社会为先，个人利益必须服务于社会利益；在责任问题上，则倡导个人为先，个人必须承担对自己、对家庭的责任，并将“各尽所能”确定为建立新加坡民主社会主义的原则⑥。所以，新加坡反对国家福利主义，反对出于同情的社会福利，因为“同情可能被误导”⑦。新加坡的不少领导人对“福利国家”多有诟病，1972年总统薛尔思在议会开幕的演讲中警告说“: 福利国家综合症特点之一就是每个人寄希望于别人，而不是自己努力工作，用补贴获得每个人都想要的服务，新加坡必须避免出现这种症状。”⑧李光耀谈到英国的福利制度时说：“那是导致英国没落的原因之一。除非英国能早日放弃这一套，否则无法取得繁荣，因为他们已不再发挥民族的动力，努力进行竞争。”⑨他还批评欧洲“由于社会福利过于慷慨，工人们缺乏推动力，导致经济停滞不前。美国呢，竞争比较激烈，社会福利较少。但是，如果奥巴马政府和国会倾向欧洲式的社会福利，这将导致美国经济的发展变得缓慢和缺乏动力。”⑩在新加坡，人们认为其最需要的是“富有同情怜悯之心，但同时却要鼓励人们努力工作，自立自强。我们也应该保持自我控制、遵守纪律和承担责任。”⑪“政府福利只是对那些真正贫困却错不在己的人的一个形式上的安全网”⑫，比如公共援助计划（PA）严格规定援助对象是“因年老、疾病或残疾，只有有限的或没有收入，很少或没有家人支持”⑬的新加坡人。在住房、养老和健康保障方面，新加坡的政策都是建立在个人储蓄基础上的。

第三，作为个人和家庭规范者和支持者的政府。新加坡政府的强势是其政治文化的突出特点，而在社会领域里，政府的角色定位于政治威权与经济自由之间。在“各尽所能”的指导思想下，政府的职能被定位于“必须教导人们天上不会掉馅饼，为了享受明天的果实他们必须牺牲今天” ⑭。政府很明确地告诉大家，新加坡“不会是一个福利社会，政府不会实行预算赤字，而是继续周期性地修订费用，以规范成本变化和工资增长。”⑮政府致力于提供充分就业和低通货膨胀率，从而给予新加坡人不一样的支柱：“生活的出路，安全，免于恐惧的自由，继续有目的的生活的自由。这些是无形然而却是真实的支柱。我们也给他们有形的支持：通过个人高储蓄而得到的社会保障和每个家庭一套住房。”⑯

当然，人民行动党也注意到了新加坡人对国家在社会保障方面应承担更大责任的诉求，但是“各尽所新加坡的社会政策：理念与实践”仍然是社会政策的核心原则。李显龙于2013年国庆致辞中表示：“在建设公平公正的社会方面，政府也将扮演更大的角色。……每个新加坡人永远是国家要照顾的对象，人人也都会有充分机会成就自己。不过，要记住：我们还必须各尽所能，发挥尽善尽美、自强不息的精神，因为唯有人人献出一份力，新加坡才能有所成就。”⑰

图1略

因此，新加坡社会政策的理论依据既不是“国家责任说”，也不是“人权说”，⑱而是“组合责任说”，强调个人责任与家庭责任、社会责任相结合，政府充当个人和家庭的引导者和支持者⑲，政府、家庭、个人在社会保障体系中构成金字塔型结构（如图1）。在这种理念指导下如表1显示，福利性社会保障支出占新加坡政府总支出中长期处于低比例，只在近10年间有些许增加。

表1略

二、以社会政策与经济政策并行实现社会治理与经济发展同步

社会和经济因素与发展之间有着紧密的相互关系。一个健全的现代社会，经济政策与社会政策必须是协调、统一的，两者共同支撑着社会的安全运行和健康发展。新加坡独立之初面临着来自社会和经济的双重挑战，如何实现社会稳定和经济自立是人民行动党最紧迫的问题，务实的人民行动党决定，通过社会政策的实施为经济发展提供稳定环境及人力资金等方面的支持，通过提高经济发展水平提升解决社会问题的能力。新加坡实施种族多元和文化多元的政策，在教育、就业、住房等方面化解种族矛盾，塑造共同价值观，培养新加坡国民意识，提倡不同种族和不同文化的和谐共处，为经济发展提供了重要的社会环境，使新加坡多年来保持着在全球市场中的吸引力和竞争力。新加坡保障性住房项目开始于自治时期，随着经济发展和人民生活水平的提高，保障性住房政策的目标是，从避免新加坡人流离失所到“居者有其屋”再到“华厦供精选”。著名的中央公积金制度是从英国殖民制度中延续下来的，起初是一种自我保障的强制性储蓄，发展到上世纪90年代除社会保障功能外还成为政府可控的一笔数额巨大的固定投资资本。1965年至今，中央公积金有600多亿新元用于社会保障，600多亿新元用于基础建设投资，⑳为新加坡基础设施建设和经济高速发展提供了巨额资本。

将社会政策与经济政策结合的最成功的是教育政策与人力资源的培养。新加坡没有自然资源，能够借力的除了港口优势外就是人力资源。新加坡实行教育公平与精英培养相结合、素质教育与职业培训相结合的教育政策，包括双语教育、职业教育等政策内容都紧跟经济发展的需要而调整变化。双语政策是新加坡人最自豪的教育政策，1959年自治政府成立开始实施，这项历史悠久的政策被当作服务国家利益的工具、助推政治经济成功转型的动力而几经调整。独立后选择英语作为共同语除了文化上的原因外，更多是出于实用主义的考量，因为“它不只是国际外交场合的共同语，还是吸取科学及技术知识的媒介，是新加坡要工业化、要谋生的重要工具。”21但是双语并重的语言要求增加了学生的学业负担，“在建国的最初15年里，各所母语源流学校存在的双语教育造成了学生无法完成学业，中途退学的大量损耗”，“使我们失去最少20%有潜能的学生”22。为了避免人力资源的继续流失，1979年《吴庆瑞报告书》确定了英语为主、母语为辅的双语新基调，以保证新加坡人在不丧失民族特性和传统价值观的同时，能熟练地使用对个人对国家都至关重要的生存工具——英语。

职业教育是新加坡促进经济发展的另一项成功教育政策。建国不久新加坡教育部长即宣布：“教育计划必须伴随经济计划，为国民提供技术教育和训练必须被看作是取得任何经济成功的基本要素。”23新加坡政府相信，帮助失业人群最好的方法不是为其提供财政资助，而是帮助他们增进自身技能并通过工作程序来促进其就业。新加坡职业技术教育发展经历了创立、完善、提高三阶段，每一阶段的调整都是配合不同经济战略而行的结果。1961年，自治政府组织了一个专门委员会调查“新加坡一切有关政府与非政府之职业、商业及工艺学校的设备、教学形式，并且提供综合性的计划以为教育部采纳而使职业与工艺教育能调整及系统化，以配合新加坡政府所提出的工业化计划”。24委员会经过调查发表了《职业与技术教育报告书》，直接促使新加坡职业技术教育体系的创立。但是60年代初开始的职教缺乏系统规划，主要是为了解决就业所需的基本技能问题，档次低，以培训为主，带有应急性。60年代后期，新加坡政府提出“向技术教育进军”的口号，确立了职教在整个教育体系中的重要地位，初步形成普通教育和职业技术教育双轨并行的局面。70年代末，为了配合第二次工业革命的实施，新加坡进行全面的教育改革，确立新的统一分流教育制度，把职业技术教育正式纳入正规教育范围，形成由中学普通工艺课程、工艺教育学院、理工学院、大学构成的由低到高、适应不同层次需要的完善的职业技术教育体系，最大限度地开发人才智力资源。进入90年代，新加坡工业生产向高工艺、高技术、高增值转化，为满足高科技经济对人员素质和技术水平的高要求，职业技术教育也相应作了调整，一方面加强国民的基础教育，规定所有适龄儿童都必须接受至少10年的普通教育，另一方面提高了职业技术教育的水平，以适应生产技术的不断更新。多层次的职业技术教育培养不同层次的技术人员，造就“世界级的工人队伍”25，满足不同层次的经济需要，使新加坡保持着具有较强竞争力的人力资源，促进国家现代化的深化。

新加坡政府认为政府应该在公共教育中扮演主角。李光耀总结建国经验时说，“我们提高表现水平的速度和效力，就要看我们在学校、师资和教育方面投下多少资金而定，而且也要看我们为了加强我们自己在学校、工艺学院和大学的师资和资源，以及为了监督研究而从外国输入多少教师和资源而定。”26新加坡政府对教育的投入名目很多，包括教育储蓄基金、进取基金、教育部经济援助计划、学费津贴及各种奖学金、助学金等等。如表2所示，教育支出在政府开支的比例1980年代中期以来基本维持在20%或以上，是新加坡公共支出的主要项目，而国民个人的教育支出却维持在低水平，与住房、养老、健康等社保项目上个人储蓄为主、政府低支出（如图1所示）的做法正好相反，被认为是反福利政策中“唯一的例外”27。其目的就是要通过加大教育投入提升人力资源的可利用率，既为全体国民提供充分就业、各尽其能、各得其所的教育背景，又满足经济发展对人力资源的多层次需求，特别是高素质人力资源的增长趋势（见下页表3）。

表2、3略

一方面，教育为市场培养了人力资源，中央公积金提供部分资金来源；另一方面经济持续的健康发展为政府加大教育投入、落实就业政策及其它资助政策提供了资金保障。社会政策与经济政策相辅相成，经济领域与社会领域平衡发展，从而避免了大多数国家在现代化道路上先经济后社会的做法，因此，在更广阔的发展视域下考察，新加坡成功的关键不仅仅是经济政策，而是经济政策与社会政策的协调与同步。

世界银行将社会政策的目标确定为“消除贫困，促进包容和社会公正，使边缘群体进入全球经济和社会的主流”，强调在解决社会政策的问题时，需要引入治理的理论。28“治理”指的是一种由共同的目标支持的活动。它的实质在于建立在市场原则、公共利益和认同之上的政治国家与公民社会、政府与非政府、公共机构与私人机构的合作。从社会控制、社会管理到社会治理，反映了对国家、社会、公民三者间关系认识的重大变化。

新加坡社会治理的主体意识是国家中心主义，国家是社会政策的制定者，也是政策的主要执行者。这种意识源于新加坡的政治体制特点。关于新加坡政治体制的特点及表现形式、形成原因的讨论已经很多，国内多数学者同意亨廷顿的观点，把它定义为“权威主义”或“威权主义”政治(Authoritarianism)；也有人认为是精英民主政治；国外有的学者称之为“极限政府”（ultimate government）政治结构29。这些观点在对新加坡政党制度、民主化程度的看法存在偏差，但是在总结新加坡政治体制的特点方面具有一致性：权力的高度集中和政府对社会的高度控制，由此也带来了政府高效的决策力和执行力。李光耀毫不讳言政府决策的专断，并且将之总结为治国经验：“为了人民的长远利益，即使有一些政策在短期间不受欢迎，政府也毫不犹豫地付诸实施。并不意味着政府的每一个行动，都必须受到人民的欢迎，而是意味所有符合公众利益的政策，必须及时加以拟定。”30新加坡直接制定和执行社会政策的政府部门有社会发展部、教育部、卫生部、人力部、国家发展部，负责住房、教育、就业、医疗、社会救助等所有社会事业的方方面面。

但是为了使政策的宣传、执行落实深入到每个社区、每个家庭、每个公民，除了政府相关职能部门履行职责外，新加坡政府还借助了各种社会主体。在新加坡，参与社会治理的社会主体分基层组织、慈善机构等非政府组织和公民个人三个层次，在政策执行方面作用最突出的是由人民协会、民众联络所、公民咨询委员会、居民委员会、社区发展理事会等构成的基层组织系统。虽然这些基层组织名义上是非政府组织，但是正如李光耀所言“人协与民众联络所是政府贯彻建国政策的工具”，31发挥着上传下达、下情上达的重要功能，特别是在促进种族和谐方面功劳卓著。全国福利协会领导的各种族机构、宗教团体、社区组织、志愿福利组织等慈善机构发挥着积极的辅助功能。

进入发达国家行列后，为应对国内民众越来越强烈的社会民主化诉求，人民行动党有意加强了公民政治权利的正式化和制度化，并采取措施让公民能直接参与到政策讨论、治理实践中。这方面最具有代表性的就是全国对话活动。从1989年首次对话会“新的起点”开始，新加坡已经举行过四次全国范围的对话会，2013年刚刚结束“我们的新加坡全国对话”，对话活动的调查显示，公共医疗、住房和就业保障几乎是每个收入阶层都关注的三大课题，而住房和就业保障长期以来是新加坡政府引以为豪、且被国际社会普遍赞誉的社会政策，说明随着经济发展和社会进步，新加坡人在社会保障方面有对政府更高的期望，要求政府在社会政策的调整上更加切合个人的需求。政府积极回应国民期望，针对国民最关心的医疗问题，2013年8月国会卫生委员会发表《改善新加坡人医药费支付能力》报告，提出扩大健保双全，减轻国人医药费负担。新加坡政府通过这种方式动员国民广泛参与对现实的检讨和对未来的憧憬，并将国民的意见建议充实到政策的修订当中，实际上是在政府、基层组织之外，增加公民个人参与社会治理的渠道，完善政府、社区、国民个人三者相互协调、互相配合，共同维护有序、和谐社会环境的社会治理体系。

所以说，在社会治理领域，新加坡政府始终处于主导地位，但并非直接通过分配、补贴、救济等财政、福利政策发挥主导作用，而是通过社会政策规范个人、社会与政府三者之间的责任关系，协调社会与经济的同步发展，实现公正平等的治理目标。正如英国学者肯·布莱克默所言，“理解新加坡社会控制的关键不是法律和政治压迫而是社会政策” 32社会政策是理解新加坡社会治理的关键角度。

注释：

32[英]肯·布莱克默：《社会政策导论》，北京，中国人民大学出版社，2009，第14、74页。

④⑤⑥⑭Chan Heng Chee & Obaid ul Haq(eds.). The Prophetic and the Political：Selected Speechs and Writings of S. Rajaratnam, Singapore, Graham Brash, Palgrave Macmillan Hardcove, 1987, pp. 286、523、520、519、84、251.

⑦⑪19Goh Chok Tong. Social Values, Singapore Style, The Straits Times, Singapore, 21 Aug 1994.

⑧转引自M. Ramesh:The politics of social security in Singapore, The Pacific Review, Vol. 13 No. 2, 2000, pp. 243, 256.

⑨2630《联合早报》编：《李光耀四十年政论选》，新加坡报业控股华文报集团，1993，第102、160、154页。

⑩[美]汤姆·普雷特：《李光耀对话录：新加坡建国之路》，北京，现代出版社，2011，第53页。

⑫Straits Time, 7 January 1995.

⑬Yearbook of Statistics Singapore 2013，Singapore, Department of Statistics, Ministry of Trade & Industry. pp. 312.

⑭Alan Chong, Goh Chok Tong：Singapore’s New Premier, Malaysia, Pelanduk Publications, 1991, pp. 158、116.

⑰李显龙：《2013年国庆致辞》，载《联合早报》，2013-08-08。

⑱此讨论详见吴忠民：《社会政策：一个亟待拓展的研究领域》，载《中国党政干部论坛》, 2002（1）。

⑳李健、兰莹编著：《新加坡社会保障制度》，上海, 上海人民出版社，2011，第22页。

2122李光耀：《李光耀回忆录我一生的挑战：新加坡双语之路》，南京，译林出版社，2013，第34、153页。

23W. O. Lee: Social Change and Educational Problems in Japan, Singapore and Hong Kong . London , 1991, pp. 99.

2425引自马早明：《亚洲“四小龙”职业技术教育研究》，福州，福建教育出版社，1998，第159、191页。

27kerry Brydon, Social Policy in Singapore: Insights from a Social Work Perspective, Asian Social Work and Policy Review 5

(2011), Blackwell Publishing Asia Pty Ltd, pp. 20-32.

28世界银行驻中国代表处公共信息中心：《世界银行中国简讯》，2001年12月（第5期）。

29参见：塞缪尔·亨廷顿：《第三波：20世纪后期民主化浪潮》，上海，上海三联书店，1998；李路曲：《新加坡的权威主义政治与现代化》，载《政治学研究》，1997（01）；陈祖洲：《新加坡——“权威型”政治下的现代化》，成都，四川人民出版社，2001，第112－154页；常征：《新加坡：权威主义，还是精英民主？》，载《东南亚研究》，2005( 4)；[新]尼古拉斯·塔林主编：《剑桥东南亚史》，昆明，云南人民出版社，2003，第355－359页；孙景峰：《新加坡人民行动党执政形态研究》，北京，人民出版社，2005。

31林凤英：《人协与联络所是贯彻国策的工具》，载《联合早报》，1985-06-30（1）。

基金项目：国家社科基金项目“新加坡人民行动党社会政策与实践研究”（08CSS004）。

【作者简介】：魏炜，历史学博士，江西省赣南师范学院东南亚研究中心主任，历史文化与旅游学院教授，主要研究方向为战后东南亚史。