中国社会治理的现代化

殷昭举

文章来源：《社会学评论》2014年第3期

内容摘要：作为国家治理现代化的重要支撑，社会治理现代化是一个不断提升的历史进程。在这个进展过程中，社会治理面临一系列社会问题。传统的社会治理手段解决不了这些问题，必须形成现代化的社会治理体系和治理能力，才能真正解决这些问题。推动中国社会治理现代化，要以当前社会存在的种种问题为“靶向”，通过研究问题、抓住特点、剖析原因，最终在科学化解这些社会问题的过程中，把握中国社会治理科学化和现代化的基本要求、主要内容以及关键环节，不断提升我国社会治理体系和治理能力的现代化水平，从而推动社会资源和社会机会更加公平合理地配置和分配，为构建和谐社会、促进社会发展创造既有秩序又有活力的基础运行条件和社会环境。

关键词：社会治理；社会管理；社会自治；社会治理现代化

现代化是浩浩荡荡的世界潮流，也是中华民族确立的奋斗目标之一。现代化是一个动态发展的过程，早在鸦片战争结束以后，中国先进的知识分子就开始探索和寻求中华民族现代化的道路。党的十六届六中全会上，将“富强、民主、文明、和谐”作为新的历史时期我国社会主义现代化建设的目标。党的十八届三中全会又提出，全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。国家治理体系和治理能力现代化，要求治理要更加科学、更加民主，同时也更加制度化、规范化、程序化。社会治理的现代化显然也要适用于这一基本要求。作为国家治理现代化的重要支撑，社会治理现代化既包括社会治理主体的现代化，又包括社会治理客体和社会治理环境的现代化；既包括社会治理硬件的现代化，又包括社会治理软件的现代化；既包括社会治理体系的现代化，又包括社会治理能力的现代化。推动中国社会治理现代化，要以当前社会存在的种种问题为“靶向”，通过研究问题、抓住特点、剖析原因，最终在化解这些社会问题的过程中，把握中国社会治理科学化和现代化的基本要求、主要内容以及关键环节，不断提升我国社会治理体系和治理能力的现代化水平，从而努力做到“维系社会秩序、规范社会行为、协调社会关系、维护社会治安、促进社会公正、增进社会认同、推进社会和谐；化解社会矛盾、解决社会问题、应对社会风险、减少社会内耗、控制社会冲突、弥合社会分歧，推动社会资源和社会机会更加公平合理地配置和分配，为构建和谐社会、促进社会发展创造既有秩序又有活力的基础运行条件和社会环境”。①

一、中国社会治理现代化面临的问题

中国社会治理现代化是一个不断提升的历史进程，在这个进展过程中，社会治理面临一系列社会问题。这些问题必须依靠现代化的社会治理体系和治理能力才能真正得到解决。中国社会治理现代化面临的问题涵盖了社会问题的方方面面，既包括政治性社会问题、经济性社会问题，又包括文化性社会问题和日常生活中的社会问题；既包括普遍性社会问题，又包括特殊型社会问题；既包括冲突类社会问题（如群体冲突问题、社会治安问题、公共危机问题等），又包括源头类社会问题（如人口问题、环境问题、失业问题、教育问题、家庭问题、交通问题等）。源头类社会问题是引发冲突类社会问题的重要原因和深层次动力，可以是一因多果、多因一果，也可以是一因一果、多因多果。一般来说，源头类社会问题如果得不到有效化解，就会引发冲突类社会问题。当然，所有的社会问题，其最终根源都可以归结为人在社会化和化社会的过程中的矛盾统一体。

总体来看，我国社会大局稳定。作为一个拥有13亿人口的发展中大国，面对人类历史上规模空前的深刻变革和快速发展，能够保持社会和谐稳定，充分证明我国社会治理与我国国情和社会主义制度基本上是适应的。但同时也要看到，世界格局日益复杂，国际思潮相互激荡，意识形态渗透愈演愈烈。当前我国既处于发展的重要战略机遇期，又处于社会矛盾凸显期，经济结构不断调整引发社会结构快速改变，改革进入攻坚阶段触及深层次利益矛盾。在社会的大变动、大转型时期，社会各阶层的利益结构不断分化、重组，由于错综复杂的利益冲突、价值冲突和规则冲突，不可避免地引发种种社会问题。

（一）生存压力问题

社会成员的生存压力包括两个方面：绝对压力和相对压力。绝对压力是社会成员所面对的基本需求压力（就业、教育、住房、养老、医疗等问题）以及公共安全压力（黑恶势力、社会治安、食品药品安全、环保安全等）。相对压力是社会成员对不公平现象的体验和感受，它推动社会不满情绪升温、弱势心态蔓延，使得整个社会充斥着一种“进步的不满”。绝对压力和相对压力共同构成了催生社会问题的主要动力和原因。一方面，我们面对着绝对生存压力，这方面的压力主要涉及大量亟待解决的基本民生问题。尽管近年来我国各级政府加大了民生保障和公共产品供给力度，但随着经济社会的不断发展，我国城乡居民对公共服务产品的需求快速增长，公共服务尤其是优质公共服务总量相对不足，供需矛盾仍较突出，公共服务的数量和质量与人民群众多样化多层次的需求还不对称不适应。另一方面，相对生存压力仍然比较严峻。解决社会成员的基本需求问题以及公共安全问题（也即绝对生存压力），是化解当前社会问题的主攻方向之一，这已经成为共识。但我们有一个错觉，总是认为解决了绝对生存压力就会天下太平。实际上，人性是复杂的，人的需求层次是不断提升的。化解绝对压力只是社会和谐的第一步，或者说，化解绝对压力只是社会和谐的必要条件，而远远不是充分条件，这之后还有相对压力，还有民主诉求等等。

依据英格兰社区和地区政府的数据，利用Google可以得到2011年“伦敦骚乱”和贫穷之间关系的对比图，从分布来看，并不是越穷的地方越会发生骚乱。中国文化尤其强调“不患寡而患不均”，邓小平早就指出，“发展起来以后的问题不比不发展时少”。当前我们国家的麻烦在于：绝对压力还正在努力化解之中，相对压力就已经大量凸显。相对压力不断增强有着深层次的社会结构和社会心理基础：其一，我国中等收入群体比重偏低、规模过小。2012年，我国人均GDP越过8000美元关口，按照世界银行制定的标准，我国已迈进中上等收入国家或地区门槛。但以居民收入的平均水平为标准的中等收入群体比重普遍偏低，低收入人群比重太大。目前我国社会结构尚处于“上小下大”的金字塔型而不是“两头小、中间大”的橄榄型结构。其二，中等收入阶层比较脆弱，自我认同度低。其三，被剥夺感增强，社会心理浮躁。其四，贪污腐败现象造成民怨汹汹。其五，炫富闹剧刺激民众神经。“富而不骄”的古训几乎荡然无存，再加上反复上演的“富二代”炫富闹剧，民众的神经被一再刺激，对社会不公的主观感受被不断强化。

（二）公平正义问题

公平正义是社会发展的价值追求之一，也是缓解“相对压力”的必然要求和解决社会问题的重要力量，因此解决这类社会问题的过程就是推动社会进步的进程。理查德·威尔金森在其著作《不平等的痛苦》中对比了全世界最富裕的23个国家和美国50个州在人们相互信任、寿命预期、青少年怀孕、精神疾病、犯罪率等方面大量数据后，提出了一个突破性的观点，不平等是各种社会问题的根源。并指出，当物质水平提高对人类生活质量的贡献越来越小的时候，降低不平等程度是改善社会环境的最佳途径。理查德·威尔金森的这些看法同样也适合我们的情况。当前我国社会存在生育公平、教育公平、分配公平、机会公平等几个方面的问题。

（三）权力失范和信任危机问题

不依法用权就会导致权力失范，不为民用权就会造成权力侵害权利。强摊、强派，强拆、强征等一幕幕权力“乱作为”闹剧，构成了“推动”社会问题的重要原因。同时，面对复杂局面、深层次问题，一些部门畏手畏脚、明哲保身，严重“不作为”。“乱作为”和“不作为”构成了权力失范这枚硬币的正反两面。

与此同时，当前“信仰危机、信任危机、信心危机”在不同程度上存在。尤其是整个社会缺乏信任感，这是产生诸多社会问题的重要因素。从泛滥猖獗的假冒伪劣商品，到不绝于耳的文凭造假、学术造假、新闻造假、政绩造假等等，社会失信，虚假横行，不仅仅增大社会运作成本，而且必然导致一系列严重社会问题。

（四）环境污染问题

社会问题的产生离不开内因和外因两大因素，外部因素主要是环境污染问题。环境污染又包括两个方面，一方面是自然环境污染，另外一方面是社会环境污染。自然环境污染问题亟待有效化解，社会环境污染问题更加需要引起高度重视。当前，社会成员受各种各样的价值观念的冲击，容易导致价值体系的紊乱，从而无所适从，诱发出许多社会问题，甚至会引发某些集群不规则行为现象。部分社会成员存在“仇富”、“仇官”、“仇警”心态，再加上越来越多的人感觉自己在这个社会上“虽然吃得饱，但是吃了亏”，汇成了一种烦躁、反感、怨恨的社会心态，这种日益恶化的社会心态是一片片看不见火苗的“暗火”。除此之外，还有不少软环境（包括言论环境、文化环境、教育环境、法治环境、网络环境等）因素在“助推”着各种各样的社会问题。

（五）社会二元结构问题

“二元结构”堪称中国社会的特殊现象，也是中国社会治理的突出问题。理想的社会状态是“一元多态”格局，而“二元结构”意味着整个社会被各种政策界限构筑的一道道无形的“政策堤坝”一分为二。由于堤坝的两边“水位”不同，因此溃坝的压力越来越大。问题的关键在于，中国存在着不止一种“二元结构”，还有N多个“二元结构”，因此被称为“社会问题的二元N次方程”。首先是城市和农村相对立的“二元结构”。这种城乡“二元结构”最为突出，农村人口在就业、教育、社会保障等各个方面与城市人口基本上是双轨制，城乡硬件建设也差别甚大，被戏称为“城市像欧洲，农村像非洲”。其次是本地人与外来人相对立的“二元结构”。改革开放以来，伴随着经济快速发展，农村劳动力加速转移。大量流动人口不断涌向经济发达地区，客观上导致了这些地方在城乡“二元结构”的基础上，又叠加了本地人与外来人这一新的“二元结构”。社会双重“二元结构”，再加上贫富差距扩大、地区发展不平衡等等，共同形成阻隔基本公共服务均衡“流动”的最大藩篱，构成影响和制约我国和谐社会建设的严重障碍，成为引发社会矛盾、影响社会稳定、阻碍社会融合的重大消极因素。除了这两组突出的“二元结构”外，还有其他类似的情况，比如体制内对应于体制外的“二元结构”，主流舆论场对应于网上舆论场，民族结构问题等等。

（六）自治缺失问题

一个良性运作的社会，其自治功能应该发挥着重要作用，否则，也会产生诸多社会问题。我们国家一直以来比较重视自上而下的社会管理，而社会自治功能则相对不足。其一，城乡居民自治制度不完善。在农村，随着村民自治的实施，国家权力从乡村收缩，农村基层组织控制力减弱。村民自治组织代替原有国家权力在乡村的职能，实行村民自我管理、自我服务、自我监督。但村级自治组织很不健全，部分乡村的村务公开、财务公开工作以及对村干部的监督管理机制仍然薄弱，农民参与意识和能力不足，一些地区出现了基层村委会瘫痪或半瘫痪的状况，自治无序化现象并不少见。其二，基层治理能力不足。尽管我们不断强调转变政府职能，但政府究竟应该管什么、怎么管、管到什么程度，什么事情应该放，放到什么程度，仍然是一个不很清楚的问题。多数地方政府还是延续着“大政府”的惯性，对社会管理采取包揽的态度，但实际上很多问题却管不了，因而出现很多“失灵”状况。一些地方黑恶势力趁虚而入。其三，社会组织发展滞后。近年来，我国社会组织虽然不断发展，逐步成为社会治理不可或缺的力量。但与社会主义市场经济要求相比，社会组织尚未发挥应有的作用。但与此形成鲜明对比的是，邪教组织却屡禁不绝，成为影响社会稳定的潜在因素。在一些经济文化比较落后、基层政权组织相对薄弱的地方，邪教组织“法**”、“门徒会”极易死灰复燃，卷土重来。②而合法的社会组织却普遍发展滞后。

（七）群体冲突问题

群体冲突问题一般称为**件，是指由某些社会矛盾引发，特定群体或不特定多数人聚合临时形成的偶合群体，以人民内部矛盾的形式，通过没有合法依据的规模性聚集、对社会造成负面影响的群体活动、发生多数人语言行为或肢体行为上的冲突等群体行为的方式，或表达诉求和主张，或直接争取和维护自身利益，或发泄不满、制造影响，因而对社会秩序和社会稳定造成重大负面影响的各种事件。③我国现阶段的**件绝大多数属于人民内部矛盾。这类事件往往聚集几十人，上百人乃至上千人。当前的**件，涉及经济、政治、文化、社会、生态各领域，涉及社会众多行业，涉及居民、企业、矿山、机关、学校、农村等各个社会阶层、各种社会单元。涉及的问题有劳动就业、劳资纠纷、复退转军人生活待遇、征地拆迁、融资集资、计划生育、村务管理、农村土地承包经营、社会保障、环境污染等方面，特别是基层群众受传统的伦理道德、文化习俗和现代市场经济的多重影响，利益纠纷、名誉纠纷、家庭纠纷、宗族纠纷、土地纠纷、劳资纠纷逐渐增多。**件涉及不同指向对象，农民以基层政府和官员为主要抗争对象；工人以企业管理者为主要抗争对象。农民抗争以要求补偿受损利益和实现村民自治为主要内容，失地或受环境污染的农民要求维护权益成了中心议题；工人抗争以维护经济权利和要求管理企业事务为主要内容，私营企业和外资企业的雇佣工人要求发放足额工资和改善工作条件，农民工要求发放欠发的工资，下岗工人要求工作，改制国企的工人要求保护国家财产不能流失等。过去以单一自然人之间矛盾纠纷居多，现在矛盾纠纷的主体涉及企业、社会团体，甚至波及到政府部门，呈现主体多元化、复杂化趋势。我国当前**件的主要特点，可以概括为“利益矛盾普遍化、矛盾主体多元化、一般问题复杂化、个体问题群体化、群体问题组织化、组织发动网络化、诉求表达对抗化、内部矛盾外部化”等几个方面。

（八）社会治安问题

一是“两抢”、“两盗”等暴力性、侵财性犯罪多发。近年来，我国年均发生刑事案件数依然很大，其中侵财犯罪案件占发案总量的一半左右，呈现下列特点:从暴力犯罪的类型看，主要是故意杀人、故意伤害、强奸、抢劫、抢夺等4 类，占同期暴力型案件的83%。从暴力犯罪的主体看，大部分系青少年，未成年人占17.2%，农民和无业人员犯罪占75.8%。从犯罪的组织形式看，暴力犯罪呈团伙化发展趋势，共同犯罪案件占有一定的比例。从暴力犯罪的起因看，预谋性和突发性并存。二是黑恶势力严重影响社会治安稳定。有的利用同乡、同学、亲友、狱友或者有前科劣迹的人员，纠集成伙，横行乡里，为非作歹；有的欺行霸市、垄断市场、扰乱市场经济秩序；有的为人讨债，制造事端，酿成民间纠纷，严重危害当地稳定等。其间，往往伴随着黄赌毒等“六害”活动，屡禁不绝。其三，网络犯罪日益猖獗。网络犯罪是指犯罪分子利用其编程、加密、解码技术或工具，或利用其居于互联网服务供应商（ISP）、互联网信息供应商（ICP）、应用服务供应商（ASP）等特殊地位或其他方法，在因特网上实施触犯刑法的严重危害社会的行为。网络犯罪以计算机网络为工具或以计算机网络资产为对象，运用网络技术和知识实施犯罪。网络犯罪主要通过网络窃密、制作和传播网络病毒、高技术侵害、高技术污染等手段，开展网上盗窃、网上诈骗、网上色情、网上赌博、网上洗钱、网上教唆或传播犯罪、网上恐怖、网上报复、网上盯梢等多种形式犯罪活动。由于犯罪成本低，传播速度快、范围广，互动性、隐蔽性高，取证困难，严重危害社会安全和稳定。④

面对上述种种社会问题，我国社会治理在方式和方法上也存在不少问题。不少地方将大量人力、物力、财力用于化解社会问题。但社会矛盾和冲突的数量非但没减，反而不断增加。之所以出现这种情况，除了上述原因之外，另一个重要原因，就是现有社会治理思路和模式存在缺陷。“权宜性治理”方式、“运动式治理”模式非常普遍，社会治理缺乏保健意识、法治意识、系统意识、社会意识。突出表现在：一些政府部门漠视群众合法权益，重“平息事端”、轻“社会保健”，重“眼前应对”、轻“长治久安”，重“局部化解”、轻“全局统筹”，没有做好“和谐社会保健”这篇文章，出了问题才临时抱佛脚。不少干部对本地区、本部门群众关注的热点、难点问题知之甚少或不管不问，致使一些本不该发生的问题层出不穷，一些本该在本地区本部门解决的问题难以解决或无法解决。民众的利益一旦受损或遭受侵害，政府部门不能有效解决，利益受损人必然要到更高层去寻求保护，而一旦问题得到解决，就会进一步弱化政府的威信和社会控制力。如此不断恶性循环，社会矛盾和社会问题就会越积越多。如何应对这些矛盾和问题，许多地方又往往会陷入两种截然不同的误区：一种是“失之过宽”，一种是“失之过严”。

所谓“失之过宽”，是指面对社会矛盾纠纷，有些领导长期忽视、扭曲甚至排斥法律的作用，不惜“以妥协求和谐”、依赖于“花钱买平安”，处理问题明显缺乏原则性和规范性，造成“会闹的孩子有奶喝”。而许多通过正常渠道理性表达的利益诉求往往被一拖再拖甚至是束之高阁，那些通过闹访、缠访来表达的诉求却不断受到媒体和各级领导的高度关注。于是产生了一种误导：如果想让问题得到解决，就得闹访、缠访，这在客观上“激励”了更多的人采用法律外的方式甚至通过暴力来表达和发泄不满，导致出现“大闹大解决，小闹小解决，不闹不解决”的局面，人为助长社会矛盾愈加激烈，这又倒逼政府要拿出更多的人民币去解决人民矛盾，维稳成本无疑成为各级地方政府和社会的一个日益沉重的负担，这反过来又相对削弱了政府在民生方面的投入，“社会保健”透支越积越多，于是又会产生更多的社会问题。

所谓“失之过严”，是指将群众的利益诉求与社会稳定对立起来，将公民正当的利益表达视为不稳定因素，以“左”的心态将群众权益或利益矛盾政治化或意识形态化。在近年各地发生的社会矛盾和冲突中，城镇房屋拆迁、房地产购销纠纷、物业管理、企业改制遗留问题、劳资纠纷等往往是主要起因。而这些问题，基本上都是因利益之争而引发的，属于人民内部矛盾。基于利益的冲突一般是理性冲突。但有关部门面对这样的矛盾时，往往“失之过严”、“上纲上线”，不恰当地将其政治化并上升为危及国家政权和执政党的政治问题。政治冲突通常是不可调和的，但利益矛盾一般是可以用理性方式解决的。总是以稳定的名义压制正常的利益表达只会产生更多的不稳定。现在不少地方把许多正常的、与社会稳定没有多少关系的日常生活矛盾和问题都列为不稳定、不和谐因素，搞得“鸡犬不宁”、“草木皆兵”，再加上“一票否决”的巨大压力，于是一些地方政府不断对维稳综治信访机构扩编增制，各个部门齐上阵，甚至不惜通过非法拦截上访、非法限制人身自由、非法监控正常通信、威胁恫吓等手段，以“确保一方平安”。在面对社会矛盾冲突时，一些地方处置方法简单粗暴，习惯于把大批警力推到第一线去“震慑”群众，有的没有把握恰当的火候和时机，就动用警察甚至是武警采取强硬措施。这不仅无助于矛盾化解，有时反而激化矛盾、扩大事态，造成仇警心态、仇官心态。

二、中国社会治理现代化的基本要求

应对我国社会治理现代化面临的诸多问题和挑战，需要创新社会治理思维和机制。其关键在于要把握社会治理规律，推动社会治理科学化和现代化。“科学的本质是实事求是。实事求是的基本含义是：我们的理性必须从客观实际出发，探寻自然现象和社会现象固有的而不是虚构的规律性。科学活动就是事实求是的活动；科学精神就是实事求是的精神；科学态度就是事实求是的态度。这里要注意的是，实事求是涉及两类规律性：自然的和社会的。社会规律性因为涉及社会成员及其群体有意识、有意义的活动，涉及各种各样复杂的社会关系，因而与自然规律性不完全相同。例如，在现代社会，以人为本越来越从过去的理想变成现今的社会共识，沉淀为社会成员的集体意识，成为人们必须遵守的金科玉律，也就是成为一种社会学所说的社会事实。因此，在社会领域，实事求是，也包括从这样的社会实际出发。”⑤提高我国社会治理科学化和现代化水平，必须把握社会治理的基本要求。

第一，社会治理方略要实现法治与德治的有机结合。从社会治理角度来看，法治与德治都是为了规范社会行为，调节利益关系，减少社会问题，化解社会矛盾。“德”的外化即为秩序，“法”的内化即为秩序，法治与德治都是为了社会秩序，两者相辅相成、相互促进，共同构成社会治理的基础。首先是法治建设。法治是社会治理的基础和灵魂，无论社会管理还是社会自治都必须依法进行。当前，法治受到来自权力、金钱、人情、关系、非理性社会情绪等的扭曲、稀释、通融、异化，使法治权威和宪法至上大打折扣。要维护法的统一、尊严、权威，强化社会运行基础规则，牢固树立规则意识。其次是道德教化。法治和德治相辅相成，共同构成社会治理的基础。要完善社会主义核心价值体系，注重发挥社会主义先进文化的思想教育和优秀传统文化的道德教化作用。既要反对封建思想糟粕沉渣泛起，又要大力弘扬中华传统美德，旗帜鲜明地反对拜金主义、极端个人主义，坚决抵制西方文化中的反社会、反伦理、反道德思潮，反对以追求极端个性为理由而丧失人性，反对以追求无限自由为理由而丧失自我。

第二，社会治理方式要实现社会管理与社会自治的有机结合。十八届三中全会指出，改进社会治理方式，要“实现政府治理和社会自我调节、居民自治良性互动”。优化社会治理，既要加强党政主导、社会管理，又要坚持多方参与、共同治理。社会管理注重自上而下、以权力为主导，重在“有为而治”；社会自治注重自下而上、以权利为主导，重在“无为而治”。二者交织融合、各有侧重，共同立于社会基础之上。如果把社会看作一棵“社会树”，则社会管理是“枝叶”，社会自治是“树干”，社会基础是“根基”，人民幸福是盛开的“花朵”。社会管理与社会自治何者为主、何者为辅，取决于特定的社会基础。我国仍处于社会主义初级阶段，这决定了当前社会管理应发挥主渠道作用。但绝不能将社会自治视为可有可无，正如列宁所言：“委托代表机构中的人民‘代表’去实现民主是不够的。要立即建立民主，由群众自己从下而上发挥主动性。”⑥⑦2008年，国务院提出“要增强社会自治功能”，并反复强调，“必须坚持以人为本，构建政府管理与社会自治相结合、政府主导与社会参与相结合的社会治理和公共服务体制，最大限度地调动各方面积极性，激发社会活力。”

第三，社会治理手段要实现市场、政府与社会“三手”的有机结合。市场的无形之手、政府的有形之手、社会的隐形之手既是���源配置之手，又是财富分配之手。从资源配置方面来看：市场的无形之手配置经济资源，主要遵循效率原则；政府的有形之手保障秩序、配置公共产品，主要遵循公平原则；社会的隐形之手维系人们的基础公共生活，主要遵循自治原则。三者都同时遵循法治原则。从财富分配方面来看：无形之手、有形之手和隐形之手分别对应于初次分配、二次分配和三次分配并发挥主导作用。比如，在初次分配环节，主要靠无形之手来调节，社会人和法人通过创造、创业、就业、生产、经营、管理等发挥各自的作用创造社会财富，遵循市场规律获得相应的分配。在二次分配环节，主要靠有形之手来调节，政府运用财税政策等手段，确立平等保护与特殊保护相结合的制度。在三次分配环节，主要靠隐形之手来调节，隐形之手多种多样、若隐若现，社会慈善捐助就属于其中重要方式之一。在成熟的社会，社会的隐形之手越来越发挥着重要的作用。

第四，社会治理机制要实现源头治理、动态管理与应急处置的有机结合。社会治理注重源头治理、动态管理与应急处置的相互结合。在加强源头治理方面，更加注重民生和制度建设，坚持科学民主依法决策，防止和减少社会问题产生。在加强动态管理方面，更加注重平等沟通和协商，解决群众合理诉求，及时化解社会矛盾。在加强应急处置方面，更加注重应急能力建设，有效应对和妥善处置突发公共事件。总之，针对社会治理领域存在的突出问题，从源头上、根本上、基础上预防和减少突出问题的产生，提升治理的层次和水平，最大限度激发社会活力、最大限度增加和谐因素、最大限度减少不和谐因素。⑧

总之，社会治理的科学化和现代化是一个不断发展的进程，也是一个没有止境的过程。“因而在社会发展的不同阶段，有不同的科学化水平，人们只能追求本阶段能够达到的最佳目标。这决定了我们必须不断努力，与时俱进，才能达到更高的最佳水平。这说的科学化水平的相对性。”⑨

三、中国社会治理现代化的主要内容

中国社会治理现代化的主要内容包括创新社会管理机制、完善社会自治机制、夯实社会基础工作三个方面。

（一）创新社会管理机制

人的健康，一靠无病预防；二靠有病治疗。社会管理也是如此，只不过社会还要从个体和群体这两个不同的层面去分析。创新社会管理机制的主要任务是着力从社会个体和公共群体两个层面以及和谐保健、矛盾化解两个环节，构建相互支持的有机体系，防范化解社会问题，科学处置公共危机。

1. 社会保健预防机制

“凡事预则立，不预则废”。在社会问题、社会矛盾出现或趋向严重之前的保健预防，不但能大大降低社会管理成本，而且在某种意义上还决定了社会管理的最终成败。社会保健预防机制包含两个重要方面：

其一是社会个体保健机制。建设和谐社会的核心问题是提高群众幸福感、满意度。当前提高群众幸福感的关键是科学地解决群众住房、养老、医疗、教育等方面的基本需求，而解决这一问题的根本出路是：建立适应市场机制的以保障创业就业为基础，以解决基本需求为目标的保健预防机制。即：促进创业就业以增加个人收入，以个人收入作为“社会保障之绳”，由政府主导为其编织“社会保障之网”并负责修补漏洞，从而实现以自我保障为基础，政府救助为托底，慈善帮扶为辅助的自助、家助、互助、共助、公助相互配合的社会保健机制。具体说来主要包括：实施素质教育，提升就业能力，教育是促进创业就业的第一推动力；促进创业就业，创造社会价值，政府的职责是创造更多的创业就业机会；合理分配财富，完善利益格局，合理调整初次分配和二次分配，遏制“三公”消费、隐性福利、灰色收入、垄断利润等；科学设计“社会保障网”，个人和用人单位出资，再加上政府补助，为个人设立一个保障总账户。此总账户可再细分为住房账户、医疗账户、养老账户等，用以分别解决相应问题。

其二是公共危机预防体系。相对于社会个体矛盾，公共危机危害的对象具有群体性，构成了社会管理必须面对的另一个重要方面。公共危机包括自然灾害、事故灾难、突发公共卫生事件、突发社会安全事件、经济危机等，极大地影响和谐社会建设和群众生命财产安全。公共危机预防体系建设有两个方面。一是硬件建设：要构建现代化防灾减灾体系；构建现代化能源保障体系，按照战略储备、应急储备、物价调控储备三个等级，科学储备战略资源；构建现代化环保生态体系等。二是软件建设：要加强法制建设，针对各类公共危机，出台和完善相关法律，依靠法尽量减少事故和灾难的发生；加强体制建设，建设统一高效的公共危机应对指挥系统、组织机构、职能设置，尤其重视建立健全领导体制和社会动员体制，充分发挥非政府组织和社会力量在公共危机管理中的作用；加强机制建设，居安思危，防患于未然，针对各类突发事件建立长效预防机制，包括建设安全文化、加强安全法制、落实安全责任、创新安全科技、加大安全投入等等，建立应急临战准备制度，包括应急人财物、应急技术、应急宣传、应急演习等准备，提高预案的针对性和有效性，加强预案演练，加强全民风险防范和应急处突能力建设。

2. 社会问题化解机制

预防无法解决所有矛盾问题，社会管理的另一个重要环节，就是要建立健全有效的矛盾化解机制。其关键在于：强化和完善解决社会矛盾纠纷的法治机制，防止用“运动式治理”体制化替代法治化。法治化要求法律至上，体制化要求权力至上；法治化相信化解社会矛盾需要全社会参与，体制化必然导致过度行政。

首先，社会个体的矛盾化解机制。建立健全矛盾纠纷的发现、调解、仲裁、复议、诉讼相互衔接、相互配合的矛盾化解机制，尽可能缓解信访渠道，将矛盾纠纷引流至调解、仲裁、复议、诉讼的法治化渠道去解决；针对违法犯罪分子，建立健全社会治安防控体系。一是发现机制。发现矛盾和问题，一靠主动接访，二靠调研排查。主动接访分为大接访和常接访。大接访解决信访存量，常接访解决信访增量，两者共同拉近政府与民众的时空距离和心理距离。二是调解机制。全面坚持“调解优先原则”，通过健全横向调解网络和纵向调解网络，注重营造多渠道的矛盾纠纷调处新机制，着力减少社会对抗。三是仲裁机制。调解无效的矛盾纠纷，依法“引流”至仲裁、复议渠道解决。四是复议机制。我国行政复议偏低，远没有发挥解决行政纠纷的主渠道作用。五是诉讼机制。诉讼是解决矛盾纠纷的“终点站”。要通过推动司法公正、提高司法效率，增进司法透明，切实保护公众的知情权、监督权。六是防控体系。在防控对象上，加强对重点人员、重点时段、重点场所的管理；在防控方式上，立足信息综合开发应用，加快开发“治安信息综合平台”；在防控组织建设上，加强基层组织建设、深入推进社区警务，严格落实一区一警或一区多警的要求，启动社区警务“平衡记分卡”考核机制。

其次，公共危机的应对化解机制。一是危机预警机制。危机预警机制是解决公共危机的第一道防线，包括危机预警的信息收集系统、监测系统、咨询系统等等。当前尤其要重视运用信息技术建立危机爆发前的知识系统、信息系统和分析评估系统，以实现科学预警。二是危机决策机制。在公共危机管理中，需要遵循一些不同于常态决策的原则和程序，需要建立特定的危机决策机制，需要遵循权力集中原则、结果优先原则和风险原则等。三是应急处置机制。一是先期紧急处置，包括危机信息分类、分级紧急汇报、事态控制、先期应急救援等；二是全面启动应急处置网络系统；三是因时、因地、因人科学采取一系列处置措施，保障安全，稳定大局。四是舆论引导机制。建立完善新闻发言人制度、新闻分类分级制度、媒体纪律约束制度、新闻发布制度、舆情跟踪研判互动制度、网络信息安全制度。五是恢复重建机制。包括危机后的恢复和重建，事故调查，问责，后遗症处理等。六是评估提升机制。主要是危机影响评估、危机管理能力评估、危机管理效果评估等。

（二）完善社会自治机制

社会自治是人民当家做主、保障民权、发展民主、实现“自由人联合体”的需求；也是提高公民责任感、调动公民积极性、激发社会活力的需求。社会自治机制主要涉及以下方面：

第一，基层自治机制。一是通过社区建设，构建新型城乡社区自治模式，深入开展民主决策、民主管理、民主监督“三项民主实践”，推进基层自治制度化、规范化、程序化。二是建立社会工作队伍。探索建立社会工作人才培养、评价、激励机制，形成专业社会工作制度。三是社会组织，充分发挥其在公共管理与服务中的积极作用，使其在政府与民众之间形成弹性作用。

第二，社会动员机制。一是社会力量整合机制。最大限度地整合民间资源和动员社会力量，形成强大合力，推动社会建设。二是社会主体激励机制。最大限度地激发社会活力、增强公民主体意识、调动公民积极性、提高社会责任感，最大限度地集中民智、激活民力、凝聚民心，努力让全社会迸发的活力成为推动社会发展进步的最强大力量。

第三，社会互信机制。一是构建社会个体综合信息平台。社会成员的个人信息不确定性，大大提高了社会治理总的信息成本。身份证弄虚作假、个人财产和诚信情况模糊不清等，这些使得社会保障具体措施的实效大打折扣，对实施有效社会治理造成严重障碍。如同医生治病，如果所掌握的患者生理指标的数据是错误的，就无法做到对症下药、有的放矢。二是完善政、群双向信息互动机制。既要建立规范的信息公开制度，拓宽民意渠道，健全公众参与制度，加强新闻舆论监督，推行网络议政、问政、参政；又要不断完善重大事项调查研究制度、专家咨询制度、公示制度。

（三）夯实社会基础工作

“社会树”的枝繁叶茂、硕果累累，必须要有扎实的根基。社会基础工作，从根本上讲，就是要在党的领导下，全面推进“五大建设”；从社会治理本身讲，主要是：

第一，科学规划。包括土地、人口、产业、基本公共服务规划等。合理安排“居住、产业、交通及公共设施、休闲”四大项目之间的用地比例以及“优化开发、重点开发、限制开发、生态保护”四类主体功能区规划，加强生态屏障建设，引导产业科学布局，控制人口总量，优化人口结构，为社会有序运行提供科学合理的空间、人口、产业布局，这是从源头上化解社会问题、支撑社会发展的客观基础。

第二，法治建设。法治是社会治理的基础和灵魂，无论社会管理还是社会自治都必须依法进行。当前，法治受到来自权力、金钱、人情、关系、非理性社会情绪等的扭曲、稀释、通融、异化，使法治权威和宪法至上大打折扣。要维护法的统一、尊严、权威，强化社会运行基础规则，牢固树立规则意识。

第三，道德建设。法治和德治相辅相成，共同构成社会治理的基础。要完善社会主义核心价值体系，注重发挥社会主义先进文化的思想教育和优秀传统文化的道德教化作用。既要反对封建思想糟粕沉渣泛起，又要大力弘扬中华传统美德，旗帜鲜明地反对拜金主义、极端个人主义，坚决抵制西方文化中的反社会、反伦理、反道德思潮，反对以追求极端个性为理由而丧失人性，反对以追求无限自由为理由而丧失自我。

道德建设可以有效地增进社会和谐。（1）促进自我和谐。广泛开展个人心理健康知识的宣传，针对不同情况开展疏导、帮助、教育，尽可能避免出现极端心态。（2）促进家庭和谐。家庭是个人与社会之间重要环节，家和万事兴，家和国太平。重视“单亲家庭后遗症”，强化新时期家庭文化建设，剔除封建家长作风和传统家庭思想观念中的糟粕，崇尚人性、人道、人伦之本和孝悌之道。（3）促进网上和谐。推行网络实名制，强化网络运营商责任，完善网络监管制度，积极引导网上思潮和网上舆论。当前，一些网站已成为宣泄不良情绪、宣扬“三俗”之风的主阵地，成为引发社会问题、放大社会矛盾的发酵粉和助推器，我们要主动利用互联网这个平台宣传先进文化，播撒传统美德，了解社情民意，理顺社会情绪。

四、中国社会治理现代化的关键环节

我国社会治理的理想状态是在党的领导下和法的基础上，“自上而下”的社会管理与“自下而上”的社会自治“纵向有机结合”，“自外而内”的法治与“自内而外”的德治“横向有机结合”，以及“纵向治理”与“横向治理”的结合，最大限度地激发社会活力与创造力，增强社会凝聚力与亲和力。而社会治理的最终状态则是“以各个人自由发展为一切人自由发展的条件的联合体”。提高我国社会治理科学化、现代化水平，努力朝着社会治理的理想状态迈进，需要抓好五个关键环节。即，社会治理保健化、社会治理法治化、社会治理系统化、社会治理社会化和社会治理信息化。

第一，社会治理保健化。社会治理保健化是从源头上抓好社会治理的根本要求。只有切实把群众合法权益维护好、保障好、发展好，才能最大限度地减少不和谐因素，最大限度地预防社会问题和公共危机的产生。因此，维稳的基础是维权，保健的基础是保障。维护群众合法权益，保障百姓基本生活，是社会治理的“本”和“源”。

第二，社会治理法治化。社会治理的法治化要求要强化政府作为规则和程序制定者以及矛盾调节和仲裁者的角色，强化和完善解决社会矛盾公共危机的法治机制，使法治成为解决社会矛盾和公共危机的长效、制度化手段。要大力加强法制宣传教育，在全社会树立依法办事、守法光荣的风尚，引导群众理性合法表达利益诉求。

第三，社会治理系统化。要避免“头痛医头，脚痛医脚”、“灭火队式”治理模式，把社会作为一个有机体看待，形成一套完整的治理体系。社会治理的重点在基层，但是，创新社会治理则需要高层的统筹规划、总体协调和统一领导，否则就难以形成合力。应当自上而下建立健全社会治理的领导体制，同时注重推进社会治理方式的系统性和多元化。

第四，社会治理的社会化。要致力于在服务中实施治理，在治理中体现服务，寓治理于服务之中，以服务促治理，在治理中调动全社会的积极性，实现由防范性管理向平等型、服务型治理转变；整合社会资源，动员社会力量，提高社会自治、自助、自理能力；保障民权、发展民主、促进民生、凝聚民心、集中民智、激活民力，建设“和谐社会”、“活力社会”。

第五，社会治理信息化。社会治理信息化是提高社会治理水平和社会治理效能的需要。这就要求我们要注重运用现代科技手段尤其是信息化手段加强创新社会治理，积极提高社会治理信息化水平，形成全面覆盖、联通共享、动态跟踪、功能齐全的社会治理信息系统，提高社会治理系统效能。

注释：

①郑杭生：《郑杭生自选集》，北京：学习出版社，2013。

②④广东省社工委办公室：《广东省社工委资料汇编》，2013年11月。

③http://baike.so.com/doc/1243541.html。

⑤⑨郑杭生：《提高社会管理科学化水平的社会学解读》，载《思想战线》，2011（4）。

⑥《列宁全集》（第9卷），北京：人民出版社，1985，第270页。

⑦《列宁全集》（第3卷），北京：人民出版社，1985，第306页。

⑧参见《十八大报告学习辅导百问》，北京：学习出版社，2012。

作者简介：殷昭举，法学博士，中共中山市委常委、中共潮州市委常委、副市长，中国人民大学社会学理论与方法研究中心特邀研究员、广州大学公法研究中心特邀研究员，长期在农村、社区、街镇、区（县）、市等从事经济建设、经济管理和社会治理工作，主要研究方向为经济管理和社会治理。