中国社会政策发展的给予与挑战 

葛延风

葛延风（国务院发展研究中心社会部主任、研究员）：我是做社会政策研究的，讲一点关于社会政策的想法。

第一，中国社会政策发展目前已经到了一个非常关键的时期。

回顾过去六十多年，中国社会政策的发展可大致分为四个阶段：第一阶段是前三十年，社会政策发展的基本特点是努力追求社会公平，但又不得不在城乡之间选择二元体制。追求公平是当时很重要的一个特点，尤其是把教育、卫生的重点放在农村。但受城乡二元结构制约，同时又不得不把大量的财力放在城市进行工业化积累，所以尽管很重视公平，但在具体制度安排上，城市和农村还是不一样。如在教育方面，城市是公办教育，政府投入，农村则由公社和大队两级集体来办教育。在医疗卫生领域，城市有劳保医疗和公费医疗，农村是合作医疗，是农民之间相互保障。所以，当时是典型的二元体制。

第二阶段大致从改革开放到1992年。在这个阶段，整个社会发展是以经济建设为中心，经济增长在这个时期也很快。但社会政策在相当大的程度上受到忽视，而且有些社会政策受到体制变革的严重冲击，且一段时期内没有进行相应调整。比如传统农村合作医疗，在集体经济瓦解后也跟着瓦解了，但是并没有试图去寻找替代方案。随着国有企业改革的推进，国有企业中的养老和医疗也面临很大的挑战，但总体上也是被动适应。简单归纳，这一阶段的社会政策基本是一个受到忽视、受到冲击的过程。

第三阶段大概是1992年到上世纪末。社会政策开始受到重视。相继出台了一系列涉及养老、低保、医疗、下岗职工再就业等方面的改革政策。但这个阶段社会政策发展有一个很强的特点，就是工具化。这一时期，在社会政策领域进行了很多改革和调整，但现在回头来看当时的有关的文件，目的并不完全在于社会政策本身的完善，而是为了经济体制改革特别是国有企业改革需要，工具化特点非常明显。

第四阶段是进入新世纪以来。中央提出构建社会主义和谐社会的目标，同时也提出要解决经济和社会发展一条腿长一条腿短的问题。社会政策不仅受到重视，其自身应有的意义也得到充分重视。在这个过程中，也有很多工作是逐步对前期的一些东西进行纠偏。从许多具体政策的变革过程，都可以非常清楚地看出这些阶段性特点。

回顾过去60多年社会政策发展的过程及特点，应该说影响因素很多。既涉及发展理念的变化，也涉及社会结构和社会需求的不断变革。比如，改革开放前“以阶级斗争为纲”，后来转向以经济建设为中心，再到现在提出的和谐社会建设。从经济能力情况看，过去很低，这些年则大幅度提高，尤其是国家财政。过去是闭关锁国，后来全面开放，国际上有关社会政策的做法和理念也对我们产生了很大影响。还有，社会诉求也在不断地调整和发展。改革开放初期，很多社会政策陷入低谷，但是老百姓反应不强。这一方面与当时的社会环境和公众的行为习惯有关，同时，改革开放后人民生活水平大幅度改善也在某种程度上冲淡公共服务需求。随着进一步的发展，老百姓对社会政策的诉求和要求越来越强。

第二，当前我们社会政策发展和建设有很多有利条件，也有很多挑战。

有利条件很简单。在发展战略层面，党中央国务院提出了构建社会主义和谐社会的目标；在经济能力方面，现在已经远远不是改革开放初期所能企及的。以财政收入为例，现在一周的财政收入顶当时的一年。现在一周就是一千多亿财政收入，改革开放出去一年的财政收入也就一千多亿。财政能力大幅度提高，为社会政策发展提供了有力的基础。

未来政策社会发展的挑战也很多。主要是很多基本的关系还需要进一步理顺。一是在社会政策发展方面，政府和市场到底各自承担什么职能，扮演什么样的角色。在政府和市场一般关系上，现在可以说有共识，比如普遍认识到，很多社会政策是市场办不好的，需要强化政府职能，在实践证明有效的领域可以引入市场机制。但涉及到具体政策，如社会保障、教育、卫生等等，在特定发展阶段，在特定领域和环节，到底怎么来具体区分政府与市场关系，理论界和学术界并没有讨论得很清楚，没有形成充分的共识。

二是政府和社会力量的关系。很多人都在讲，很多东西我们可以动员民间和社会力量来办。这些年民间和社会力量已经很强了，在公共服务领域，民间力量也很愿意介入，但是他们到底能在多大程度上介入、能不能成为主导则需要认真研究。欧美很多国家非营利组织非常发达，但我国短期内则很难有大发展。以美国为例，其非营利组织能够健康发展的基础既有文化传统因素，特别是基督教传统，也有高额遗产税等经济制度因素，还有对非营利组织在剩余分配等方面一系列严格的约束及以税收优惠为主的扶持政策。相比之下，我们的政策基础非常薄弱，在这种情况下，放手让民间来干会出现什么结果很难把握。比如，在民政部门登记的大量的民办非企业单位，一开始基本就是希望按照非营利组织的模式来管理和发展的。有些做得不错，但受支持和约束政策不完善因素影响，有些机构问题就很大，两头都占，一方面享受政府的优惠，另一方面拼命去挣钱，营利动机很强。因此，未来到底怎么鼓励社会力量参与社会事业发展，有很多东西需要研究。

三是中央和地方的关系。社会事业发展，必须协调好不同层级政府间财力和责任。从现在的情况来看，问题还不少。现在，在教育、科技、文化卫生各个领域，中央和地方的事权关系很清楚，主要问题是财力和事权不匹配基层政府责任大，财力弱。解决的办法不复杂，就是要调整事权和财力关系，同时完善转移支付。但这涉及多方利益，改革的难度很大。

四是服务提供者的组织方式。很多的服务都需要有人和机构来提供，这些机构怎么组织是个大问题，这就是现在理论界和学术界很关心的事业单位改革问题。这里也涉及到许许多多的具体政策。事业单位是承担政府社会事业或者是公共服务职能的载体，到底怎么组织更好需要认真研究。过去管得很严，很死，没有积极性。后来逐步放开搞活，借鉴企业改革的很多办法来改革，主要是放权让利。调动了积极性，但也带来趋利、机构和从业人员利益与国家和公众利益冲突等行为异化问题。到底怎么解决这些问题，能否简单用企业改革和经济领域改革方式改革我们的事业单位，如何理顺政府与单位的关系、如何激励和约束等等也都需要认真研究。

五是宏观的制度选择和微观操作性的政策的关系。回头看一下我们过去在社会政策领域的建设，往往是重视宏观制度选择，忽视技术性问题和微观管理。以养老保险制度改革为例，过去20年进行了从社会统筹到统账结合、从“空帐运行”到“做实个人账户”等五六次大的体制调整，这在其他国家是没有先例的。其他国家面临问题以后，首先想用技术手段来解决，比如说调整退休年龄、调整替代率等等。在社会政策领域，忽视关键技术和管理，很难使有关事业健康发展。比如大家都讲公共投入问题，毫无疑问，没有公共投入社会事业很难健康发展，但有投入也不能保障其一定健康发展。这里涉及到公共服务的产品属性确定、投入方式和定价机制选择以及监督管理等一系列复杂问题。每个特定社会政策中，都有一系列的技术问题需要研究。

此外，社会政策发展重点、优先顺序选择等问题也都需要认真研究。简单一句话，没有好的研究基础，社会政策发展、和谐社会建设还都要受到挑战。

第三，社会学界要更加关注社会政策。

社会学所建所三十年了，开展了许许多多卓有成效的研究工作，为中国社会学发展做出了很大的贡献。我国社会学队伍也不断壮大。但是我个人认为，社会学界对社会政策关注不足，影响也不足。总书记曾在讲一次政治局集体学习时讲，社会学的春天来了。按照我的理解，我觉得更主要的是社会政策研究和发展的春天来了。我们搞社会学的人应该更好地发挥在社会政策形成和完善中的作用，为国家发展做出更大贡献。

谢谢大家！