编者按：改革开放已进入而立之年，市场经济导致的利益分化和利益冲突复杂化，个人利益与群体利益在社会巨变中的诉求欲望和诉求方式多样化。适应这种变化的社会考验在于，相关的利益解决机制和利益平衡手段如何进行呼应，从而保证社会秩序之和谐。在此，《华夏时报》约请中山大学政治与公共事务管理学院副院长蔡禾教授撰文以述。

　　“利益诉求”在本文是指社会成员或社会群体表达利益愿望，维护利益权利，反抗利益侵害的全部行为。马克思告诉我们，人们的生产关系以及由此导致的社会关系不同，人们的利益就存在差别。有差别就有诉求，从这个意义上讲，人类社会就是一个处在各种不同关系中的人群展开利益诉求的过程，这一诉求过程可能是协商的，也可能是冲突的。社会学的冲突理论告诉我们，一个具有长远稳定性的社会并不在于它没有差异和冲突，而是它能否有合理的制度化渠道让不同利益群体的人展开对话、沟通和协商。

　　利益诉求的历史演进

　　当今中国显而易见的变化是生产关系与社会关系的变化，以及相应的经济利益与社会利益差别的扩大化和多样化。由此导致的结果是，人们为了实现自身利益而展开的利益诉求日益频繁，由这种诉求引起社会冲突的可能性大大增加，我们正处在一个社会矛盾的突显时期，而且社会矛盾的表现形式有强化趋势。尤其令人担心的是，在普罗大众中、特别在弱势群体中，政府和法律在协调利益差别与化解社会冲突中的权威性和公正性正日益受到质疑。在我们的一项农民工调查中，超过6成的农民工认为向政府和有关部门投诉是没有用的。

　　目前有人写文章说，国际经验显示，一个国家在人均GDP1000美元至3000美元时是社会冲突突发期，当GDP超过这个数值时，社会冲突就会下降。这种论证的背后有一个基本的假设，一个社会频繁的、突显的，甚至以激烈、极端形式表达的社会冲突与体制无关，是一个不可避免的、制度不可为的结果。但这个结论是否适合对当今中国的解释是值得质疑的。

　　首先，它与现实不符。按照这一解释，当今中国经济发达地区的社会冲突应该呈现出随着GDP增长而变化的马蹄形变化，但事实似乎并非如此。其次，社会变迁中任何一种趋势的形成是在一定的制度背景下产生的，即使GDP增长与社会冲突在其他国家存在马蹄形关系，但是我们与发达国家里的体制差别真的会在中国复制这个过程吗？我们不否认今天人们的经济利益与社会利益差别正在扩大和多样化，但是这种由分化产生的矛盾会以何种社会形式表现出来，我以为首先必须在体制中寻找原因，其中当然包括利益诉求机制。面对当今中国呈现出来的社会矛盾、社会冲突突显现象，寻求解决的政策时，首先不应该在GDP中寻找“安慰”，而是要问，随着市场经济的转型，人们的利益分化加剧和复杂化，我们社会的利益表达机制是否也发生了变化？这种变化是否有助于社会矛盾的调节？

　　计划经济与市场经济的差别，经济学家理解为生产力要素是按政府行政命令实现组合还是按市场价格引导实现组合。在经济学里，各种生产要素只具有物的性质，要素间的关系是物与物的关系。但是经典马克思主义则引导我们从生产要素的占有关系上去理解不同的经济制度。因为任何生产要素都是由占有者投入生产过程的，无论是劳动力、资金、土地、生产原料、技术等。从社会学的立场出发，各种生产要素具有人的性质、社会的属性，要素间的关系是人与人之间的社会关系，要素的组合过程实质上是要素占有者的利益诉求和博弈的过程，而非经济学家眼里的纯粹物的关系的过程。

　　在计划经济体制下，资源的占有和利益的分配是建立在一个国家对单位、单位对个人的单向资源垄断关系上的，无论在国家与单位之间还是单位与个人之间，都表现出一种依赖——庇护关系。依赖导致了劳动者对单位的人身依附和单位对劳动者的控制，庇护则导致了单位对劳动者的“父爱主义”和单位职能的“全能主义”。透过国家——单位——个人这个链条，个人的经济社会生活都被整合在一个与国家同构的科层化的行政一体化结构中。在这个体制中，人们的利益差别主要表现在单位的利益差别上，而一个单位的利益获取能力则取决于单位在整个国家体制中的等级地位和单位向上的讨价还价能力，因此社会利益群体的分化首先表现在依据单位行政地位产生的纵向分化上，而非按生产要素占有关系划分的横向分化。在这样一种体制下，劳动者的利益诉求和社会秩序的建立具有以下特征：

　　1.当全部资源都被行政权力垄断，人们只能透过这个科层化的行政体系来反映自己的利益要求，行政诉求是整个社会几乎唯一的利益诉求机制。

　　2.当行政诉求成为社会唯一的诉求机制时，各种利益矛盾和利益冲突的调节是通过行政权力实现的，依靠的是科层制中上下级之间的命令-服从关系的强制力。

　　3.在这个科层化的行政诉求机制中，社会不可能形成超越单位的利益群体，每个利益诉求者都无法作为独立于单位的利益主体进入利益诉求的过程，利益诉求具有个体化的特征。

　　4.在这个科层化的行政诉求机制中，“个体利益服从集体利益”是调节利益矛盾和冲突的核心规范，意识形态中的集体利益神圣感和个人利益耻辱感大大降低了国家处理利益矛盾的“交易成本”，从而为整个国家的行政一体化结构提供了道德和价值的“合法性”基础。

　　5.利益诉求的行政机制与国家治理的科层结构是同构的，因此任何超越这种科层关系和单位的独立利益表达，都有可能被看做向国家体制的挑战和反抗，由此产生的矛盾和冲突都有可能被置于“敌我矛盾”遭受国家力量的制裁。

　　在这样一个行政一体化的体系里，单位作为一个全能的功能组织，各种利益冲突和矛盾都被压缩到单位空间，使社会矛盾转变为“单位问题”。在这种体制下，国家并不与个人直接见面，“有问题找单位”是那个时代的口头语，但它形象地说明了在那个时代人们的利益诉求是通过单位组织来表达的，国家也是通过单位实现对个人的全面控制，实现社会秩序。无论我们如何看待改革开放前30年，站在社会控制与秩序的立场上来看，除了文化大革命10年，计划经济体制下的社会控制是相当有力的、社会秩序是相当稳定的。这显然与这套行政一体化结构和行政诉求机制有关联。
诉求机制的现实挑战

　　改革开放以来，我们不仅进一步强化了以行政仲裁和行政上访为主体的行政诉求机制，还逐步建立了法律诉求机制。但是，如果我们仔细观察一下现实生活就会发现，行政诉求仍然是今天利益诉求的主要机制，对于社会弱势群体尤其如此。然而，这种曾在计划经济体制下为实现社会秩序发挥过重要作用的行政诉求机制非但效率有限，而且行政诉求的普遍化正在使许多社会矛盾和冲突变得“政治化”，原本不过是利益群体之间的冲突和矛盾却越来越变形为与政府的冲突与矛盾。所以我们需要回答的问题是，行政诉求作为我们国家在相当长一段时间里有效运行的利益诉求机制，为什么在市场经济条件下遇到如此大的挑战？

　　社会秩序最根本的根基是不同利益群体之间是否能建立和谐的互动关系，而这又取决于国家能否建立或提供一个不同利益群体相互沟通、对话、谈判、博弈的制度安排。这种制度安排必须与这个社会的利益群体分化和相互关系的发展变化相匹配。市场经济给我们的社会带来的最深刻变化，是各种生产要素不再由国家垄断，资本、土地、生产原料、技术、管理知识和劳动力被不同的所有者占有，形成不同的利益群体，计划经济体制下的以单位为基础的纵向利益分化向以生产要素占有为基础的横向利益群体分化转变，从而改变了整个社会的利益结构关系，从而对利益诉求和社会秩序的建立产生影响。

　　由于国家在许多领域里不再是直接的利益和资源分配者，因此国家直接介入和解决利益矛盾的资源控制能力弱化了；国家——单位——个人关系链中原有的依赖——庇护和命令——服从关系改变为契约关系或委托——代理关系，这种新的关系不可能被制约在一个政府行政一体化的结构里面，加上国家意识形态和国家力量介入经济社会领域的合法性减弱，因此国家对各种利益群体的行政控制力弱化了，行政诉求机制在市场经济条件下满足人们的利益诉求，调节利益冲突方面的能力受到限制。

　　在市场经济条件下，单位从一个庇护——依赖关系下的利益共同体转变为契约关系下不同利益群体的利益博弈场所，利益群体的利益诉求和利益保护能力首先不是取决于在纵向行政等级关系中的地位和与上级的讨价还价能力，而是取决于不同利益群体之间的对话和博弈能力。计划经济体制本质上是一种个体化的利益诉求机制，但在市场经济体制下，如果缺乏实现利益诉求的群体表达或组织表达，那就无法保障社会弱势群体成员的利益诉求。因为即使法律和执法是公平的，但当进入市场的社会成员在相互对话、沟通、讨价还价、利益博弈之间存在巨大的能力差别的时候，结果都难以保障公平，相对于资本与权力而言，单个的社会成员永远是弱者。

　　尽管我们有工会、妇联、青年团承担维权的责任，但他们至今在组织目标、组织形式、组织边界等方面都没有适应市场经济的变化，难以成为有效的利益表达通道。而在一个只有个体表达的“原子化”社会里，大量在个体层面积聚起来、又无法化解的冲突能量要么以极端的个体手段来表达，要么在某个偶然事件的诱发下形成群体性的突发事件。相反，当一个社会以制度化的形式允许人们以群体化或组织化的形式表达自身的利益时，这种利益表达会更具有理性。

　　当利益群体之间缺乏平等对话的空间、机会和能力时，就会把利益诉求的对象指向政府，寻求政府行政干预和解决。结果一方面人们更加依赖于行政诉求机制，但另一方面，行政诉求机制的有限能力使政府在利益诉求中的公正性日益受到质疑。以行政上访为例，当大量的利益矛盾都寻求以行政上访来解决时，必然导致政府上访信息的处理能力瓶颈，政府不得不有选择地处理若干上访信息。这种选择往往依据两个因素：一个是根据科层制的管理原则，优先服从上级领导交办的事件，二是已经造成或可能造成重大社会影响的事件，而大部分打回“原籍”的上访往往是泥牛入海。尽管那些受到重视的上访事件大多数得到解决，政府真的为老百姓办了实事，但给老百姓传递出来的信息却可能是，“不认识领导办不成事情”，“不把事情闹大办不成事情”，政府公正的合法性受到挑战。而越来越多的利益诉求者在“只有把事情搞大才能解决”的误导下，会把利益矛盾一步一步推向极端。

　　在市场经济里，合法地追求自身利益，而非个人利益服从集体利益，是实现利益群体之间公平对话的价值基础。同时，随着“以阶级斗争为纲”指导思想的放弃，国家暴力也失去了介入市场和社会领域的合法性。

　　体制创新的可能路径

　　从以上分析我们可以看到，计划经济时代建立的行政化的利益诉求机制在市场经济条件下虽然仍能发挥重要的作用，但是过度依赖行政诉求来建立社会秩序难以达到预期的目标，而且过度的行政诉求与有限的行政调节/行政制约能力的困境正在侵蚀政府公正性的合法性基础。要化解市场经济导致的利益分化和利益冲突，实现社会秩序，我们必须加快以下三个方面的体制创新：

　　第一，完善法律诉求机制建设，改变行政诉求先于法律诉求的制度安排；针对大量出现的诸如拖欠工资等侵害弱势群体利益的情况，简化法律诉求的过程和程序；发展针对弱势群体或弱者的社会法律援助体系和国家法律援助体系。

　　第二，建设社会主义条件下不同利益群体之间对话、沟通的公共平台，培育弱势群体参与利益博弈的群体能力，探索社会成员利益表达的组织化形式。

　　第三，加快工青妇等人民团体的体制改革，培育不同类型的社会组织参与到利益协调和社会建设中来。