社会治理与社会体制改革

李培林

来源：《国家行政学院学报》第4期

［摘要］社会结构转型必然推动社会体制改革。改革开放30余年，经济体制转轨和社会结构转型同步进行，但基本上是经济体制改革提供强大动力推动社会结构转型。现在到了一个新的发展阶段，改革先易后难，破除利益固化的樊篱不可能轻而易举，也不能期望改革能解决一切问题，但社会结构转型的巨轮仍在破浪前进，反推社会体制改革，要求通过改革为巨轮前进铺平道路。

［关键词］社会组织；社会治理；社会问题；社会体制改革；社会体制创新

关于我国当前发展阶段的特点，有各种不同的认识和概括。比较能够形成共识的，是认为当前发展阶段有这样一个突出特点，即经济仍在持续增长，政治总体稳定，但社会问题多发凸显。

如何理解社会问题多发凸显？我们改革开放30多年了，现在这个阶段，说社会问题多发凸显，主要还是和经济、政治方面的情况相对比而言。改革初期我们叫百废待兴，那时不仅是社会问题突出，政治、经济都有很多的问题，但是现在这个阶段情况已经发生了很大的变化。社会问题多发凸显，一个主要的原因是经济、社会发展不平衡，特别是社会发展滞后于经济增长，社会体制改革滞后于经济体制改革。

经济领域经过这30多年的摸索，我们基本懂得了如何驾驭市场经济，如何进行宏观调控，但是如何驾驭一个发生巨变的社会，我觉得现在还是在一个探索的过程当中。

社会体制改革的紧迫性和必然性

社会体制改革的紧迫性和必然性可以从以下三点来考虑，这三点我曾在一篇文章中谈到过。

第一，社会结构转型必然推动社会体制改革。改革开放30余年，经济体制转轨和社会结构转型同步进行，但基本上是经济体制改革提供强大动力推动社会结构转型。现在到了一个新的发展阶段，改革先易后难，破除利益固化的樊篱不可能轻而易举，也不能期望改革能解决一切问题，但社会结构转型的巨轮仍在破浪前进，反推社会体制改革，要求通过改革为巨轮前进铺平道路。

有的学者说，现在中国贫富差距已经超过了美国，我们的研究结果表明还不能绝对的这样说，我国的收入和财富差距在国际比较中确实已经很大，这对于一个社会主义国家来说，的确是个很大的问题。但是收入分配问题要治理，要调整，要找到一个突破口，要能够比较好地解决公平和效率的关系，而不是返回“大锅饭”的老路。

现在的社会结构转型出现的三个转折点对我们提出了新的挑战。第一，劳动力供求关系转折点。我们过去一直说劳动力供大于求，最大的问题是解决就业。但是现在我们看到，在经济如此下行的情况下，沿海地方出现招不到工，劳动力工资快速上升。我们一直以来依靠劳动密集型的比较优势，但现在这种优势受到挑战，而且这种挑战是在农业劳动力还占30%多、农业劳动力高度高龄化并存在大量富余、农民还没有普遍富裕起来的情况下发生的。第二，人口老龄化转折点。这个问题国外学者给予很高的关注，国内我觉得关注得还不够。我们现在是2亿多老人，改革开放以来我国一直在下降的社会负担系数，就是老年加上少儿占总人口的比例，现在转向攀升。我国在扩大社会保障覆盖面和提高保障水平的过程中，相当一部分资金一直依赖于土地资金的积累，现在一旦这个来源发生问题的话，对我们是很大的挑战。我们在未来老龄化过程中，对福利增加的资金压力一定要有精算和清晰的预见。第三，收入分配的转折点。大家知道按照统计局的数据，2008年是我国收入分配差距（基尼系数）最高的一年，之后已经在微弱下落。国内外有些学者对这个数据还有些质疑，因为从其他渠道获得的数据也有不同的分析结果。但是大家普遍认为，我们到了一个关键点，能不能实现转折，是我们能不能够保证全面深化体制改革顺利进行，能不能够保证经济社会发展协调的关键。

第二，生活需求提高必然要求社会体制改革。随着基本生存需求的满足和生活水平的提高，人们的生活要求也提高了，不仅是“过得去”，还要“过得好”。特别是面对一些新型社会风险，例如在环境、食品安全、维权等方面，人们有了新的要求，处理不好容易产生社会矛盾。这些问题不同于过去的传统安全。过去无论是矿难、火灾还是地震、交通事故，涉及的是局部的区域、特定的人群；现在这种新型风险尽管死人不多，但是容易产生普遍恐慌和社会事件，在网上形成轰动性事件和社会舆论可能性大。随着物质生活的满足，群众的需求大大提高，这种提高要求我们必须进行社会体制改革，处理好维权和维稳的关系。维权意识不是老百姓与生俱来的，是这几年快速增长的，我们必须对这种快速增长有一个准确的估计。

第三，利益格局失衡必然倒逼社会体制改革。大家知道，我们一方面生活在走向普遍富裕，另一方面各个阶层又都出现对利益格局和分配秩序的不满，而且现在做的相关分析表明，还不是那些最低收入的人最不满，反而收入水平不错、文化水平较高的人群，特别在干部队伍里占相当大比例的人，对当前的总体分配状况不满。我们必须加快社会体制改革，理顺收入分配秩序，调整好利益格局，调动各方面的积极性。

社会体制改革的核心议题

社会体制改革的核心议题是什么？经济体制改革的核心议题如果是处理好政府和市场关系的话，社会体制改革的核心议题是不但要处理好政府与社会的关系，还要处理好市场与社会的关系。

过去政府代办一切，包办社会的一切事务。但是市场经济发展以来，很多的社会事业领域也都引入市场机制，比如说我们的医疗、教育等。这样做对社会事业的发展有促进作用，但也带来诸多问题，比如现在很多方面已经不是以公益为目的，而是以赚钱为目的，这就扭曲了社会事业的行为规范。

最近对医疗行业的一些意见议论很多，而且医生们意见还很大。医生们认为，哪个国家的医生不是中等以上收入水平，我们本来是白衣天使，现在媒体把我们写的和魔鬼一样。但是确实在现实中出现个别医生不是从公益出发，而是收红包、过量检查用药等问题，造成一些地方医患关系紧张。我觉得，这不是所谓职业道德滑坡的问题，很多问题还是源于体制和机制方面的一些因素。

所以必须要弄清楚，哪些社会事务需要政府、市场和社会共同承担，哪些需要各自分担。不是说市场就不能够在公共领域里发挥作用，很多领域里肯定还是要发挥市场一定的作用，但是要厘清，哪些事情应该通过市场机制解决，哪些事情需要通过政府调控和更好地发挥社会力量的作用。

更好地发挥社会力量的作用

改革初期当我们建立市场经济的时候，有两个方面很重要，一个是宏观的自由竞争的价格体系，另一个是微观的自负盈亏的企业竞争主体，这样才能有市场。

怎样建立起一个社会？社会有大社会、中社会、小社会，如果讲得太泛，也可能成为一个很空洞的大概念。有社会必须有社会行动的主体，这个行动主体是什么？多数社会学家认为，社会行动的主体不是个人，而是作为个人联合体的社会组织。但目前有一种倾向，就是把社会组织等同于在民政部门登记的“民间组织”，即社团、基金会、民办非企业单位。当然这些所谓“民间组织”，也不都是民办的，而是包括了官办的、半官办的和民办的。这些民间组织全国统计也就才50万个，即便加上未登记的、草根的，力量也很有限。我们要建立一个有活力的社会，建设一支庞大的社会工作人才队伍，形成能够发挥重要作用的社会力量，我想还是要沿着当初发育市场的思路，一方面注重新的社会组织的发育，另一方面也要注重已有的社会组织的职能和机制转变。

我想是不是可以对社会组织有一种宽泛的理解，即在组织分类上，除了政府的和市场的，剩下的都是社会的。从法人来讲，非营利组织法人都属于社会组织。这样一来，社会组织就成为一支强大的社会力量。

一是要大力加强基层社区组织建设。目前农村社区组织（村委会）约有60万个，城镇社区组织（居委会）有8万多个，这些组织发育起来会形成基层治理的强大力量。

二是要加快事业单位的改革。我们叫事业单位，在国际上就是NPO，即非营利组织。我们把国办的、国家出资的非营利机构叫事业单位，民间出资的就变成民办非企业单位了，就成了民间组织，但实际上它们的本质都是非营利。这些主体是发展社会事业的主要力量，同时也是承担社会公益服务和社会事务职能非常重要的组织。

三是要积极实现人民团体和行业协会的职能转变。工、青、妇、科协、文联等人民团体，是我国的一种特殊组织设置，是党领导下的群众组织，是党和国家联系群众的桥梁和纽带。这些组织有庞大的自上而下的人员队伍，有强大的动员能力和执行能力。很多行业协会也是由过去的政府部门转变而来，至今有很高的行政级别。从目前的现实需要来看，这些部门的职能也需要转变，不能局限于“桥梁”和“纽带”，要更多地参与社会服务和解决社会问题，要成为社会力量的一支主力军。比如工会，25亿农民工恐怕应当成为工会的主要服务对象。

四是要积极稳步促进民间组织的健康发展。现在四大公益性组织正在研究直接放开，不再要主管单位，直接登记。可以预见社会组织将会进入一个快速发展时期。当然也要警惕打着非政府组织、社会组织的旗号搞非法活动甚至颠覆活动，还要依法加强这方面的监管。但这跟民间企业当初的发展一样，初期的大发展肯定是鱼龙混杂的，但是不经过这么一个时期，政府没法提高监管能力。

社会治理与社会体制创新

创新社会治理体制，就是要形成政府、企业、社会的共治局面，更好地发挥社会力量的作用。我国有自己的国情，尽管是社会治理，政府还是起着主导的作用。另外在我们国家，也更要强调企业的社会责任。

第一，要把制度建设作为社会治理的关键。党的十八届三中全会的决定，把推进国家治理体系和治理能力的现代化写入全面深化改革的总目标，有人说这是继提出工业、农业、国防和科技现代化之后，提出的“第五个现代化”，我觉得还不能这样比较和类比。工业、农业、国防、科学技术，这都是在一个物质的层面，是在某一个发展的领域。但是国家治理体系、治理能力，是制度的现代化、人的现代化。社会治理体制应该说是国家治理体系的一部分，国家治理体系应该包括经济、政治、文化、社会、生态各个领域，是各方面治理制度和治理能力的现代化。

第二，要把改善民生作为社会治理的基础。我们改革的一项成功经验，就是要让老百姓从改革和发展中不断得到实惠。要防止进入“有改革无发展”的陷阱。人民群众是讲究实惠的，社会治理不能把社会管死，而是要让社会充满活力，让群众生活能不断改善，这才是治理的本质。

第三，要制定解决历史遗留问题的时间表。我们政府五年一届，每一届解决一些突出的问题并应对一些新的挑战，但也遗留下一些问题。如果今朝不管前朝事，或者希望通过历史的长河把这些问题消化掉，很多问题会越积累越多，甚至积重难返。我们要有一个时间表，争取一年解决几个历史遗留的问题，这样突出地解决五六年，我觉得凸显的社会问题就会大有好转。

最后，要加强法治权威和依法监管。习总书记特别强调，要注重用法治思维和法治的方法进行社会治理。“信访不信法”的现象是不正常的，要树立起法律的权威，政府也应依法加强对社会组织的监管。

总之，简单地说，社会治理就是要让人们过上好日子，好日子就是衣食丰足、幸福平安、和谐有序。  

［作者简介］李培林，中国社会科学院副院长、学部委员、博士生导师