我国社会体制改革的回顾与展望

??在“中国改革的下一步 变化与选择”国际论坛上的演讲

中国经济体制改革研究会副会长  宋晓梧

党的十七大报告指出，改革开放以来，“我国经济从一度濒临崩溃的边缘发展到总量跃至世界第四、进出口总额位居世界第三，人民生活从温饱不足到总体小康，农村贫困人口从两亿五千多万减少到两千多万，政治建设、文化建设、社会建设取得举世瞩目的成就” 。党的十七大报告在总结成绩的同时也客观分析了我国发展进入新世纪面临的新的阶段性特征，指出我国生产力水平总体上不高，长期形成的结构性矛盾和粗放型增长方式尚未根本改变；收入分配差距拉大的趋势还未根本扭转，促进经济社会协调发展的任务还十分艰巨，等等。因此，回顾改革开放30年来的社会体制改革，首先应当充分肯定我国社会建设取得的巨大成就，也要客观分析当前社会体制存在的实际问题，以科学发展观统筹全局，指导社会体制深化改革，进一步推动社会事业健康发展，解决长期以来存在的经济社会“一条腿长，一条腿短”的问题，最终实现经济、政治、文化、社会协调发展，实现全面建设小康社会的伟大目标。

第一，加强社会管理，维护社会稳定，是构建社会主义和谐社会的必然要求。当前和今后一段时期内，必须创新社会管理体制，整合社会管理资源，提高社会管理水平，尽快建立健全与社会主义市场经济相适应的新型社会体制，调整好社会不同阶层的利益矛盾，进一步激发全社会的活力和创造力。

发展社会事业、完善社会体制，现在被列入中央、国务院重要议事日程。胡锦涛同志2005年《在中央党校省部级主要领导干部提高构建社会主义和谐社会能力专题研讨班上的讲话中》首次提出：“随着我国经济社会的不断发展，中国特色社会主义事业的总体布局，更加明确地由社会主义经济建设、政治建设、文化建设三位一体发展为社会主义经济建设、政治建设、文化建设、社会建设四位一体。”2006年，党的十六届六中全会通过的《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》进一步指出要“坚持社会主义市场经济的改革方向，适应社会发展要求，推进经济体制、政治体制、文化体制、社会体制改革和创新”。近两三年来，由于社会体制在构筑社会主义和谐社会中具有了相对独立的重要地位，加之各类社会矛盾日益突出，各方面对社会问题的关注度大大提高，有关社会体制的理论研究取得了很大进展，相关政策措施也不断完善。但同时也应看到，社会体制作为相对独立的体制，与经济体制、政治体制、文化体制比较，提出的时间较晚，其内涵、外延以及相关的理论、政策都还在形成的过程中，需要探讨的问题还很多。

社会建设以及与其紧密相关的社会体制应当包括哪些内容？《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》在论述社会事业建设时提到了推进新农村建设、促进区域协调发展、实施积极的就业政策、发展和谐劳动关系、优先发展教育、加强医疗卫生、发展文化产业、加强环境治理等7大方面，在论述保障社会公平的制度建设时提到了规范收入分配秩序、完善社会保障制度，在论述加强社会管理时提到了推进社区服务、健全社会组织。十六届六中全会的决定是从构建社会主义和谐社会这样的宏大视角统揽全局的，当然不能把这一决定所涉及的内容都纳入社会事业和社会体制中来。党的十七大报告在论述社会建设全面展开时，主要提到就业、社会保障、教育、医疗卫生和社会管理。参考其他有关研究资料，我认为劳动就业体制、收入分配体制、社会保障体制、教育体制、医疗卫生体制以及社会管理体制可以作为社会体制的重点。

应当说，对社会体制的这样一种概括或分类还是初步的。事实上，也很难毫无交集地界定哪些方面只能归类于经济体制、哪些方面只能归类于社会体制、哪些方面只能归类于政治体制。例如，促进就业与经济增长、物价稳定、国际收支平衡并列为市场经济国家四大宏观经济调控目标，分配与生产、流通、消费并列为经济运行的四大环节，社会保障则一直是福利经济学研究的主要对象，而且党的十二届三中全会通过的《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》分别将劳动力市场体系、收入分配体系、社会保障体系作为构筑我国社会主义市场经济体系的子体系之一，但是由于近年来社会矛盾尖锐、民生问题突出，中央、国务院的重要文件多次把劳动就业、收入分配、社会保障这些与群众切身利益直接相关的问题放到社会事业、人民生活中来论述，彰显了政府落实科学发展观，以人为本，统筹经济与社会发展的新思路。再如推进社区建设、健全社会组织、协调利益关系等社会管理体制问题，直接涉及政府职能转变、民主法治建设，实际上与政治体制密不可分。经济体制、政治体制、文化体制、社会体制的分类是相对的，怎样更好地说明这四大体制的相互关系还有待于我国社会实践的丰富和理论研究的深入。

第二，社会体制提出的时间虽然不长，但社会体制所包含的内容十分丰富，许多方面作为经济体制的重要组成部分从20世纪70年代末期就启动了改革步伐。30年来，社会体制改革同样取得了巨大成就，促进了社会事业的发展，从而为我国经济持续高速发展提供了较好的社会环境。

----我国在经济体制转轨过程中比较平稳地解决了大量新生劳动力就业、农村富余劳动力转移和城镇国有、集体企业下岗职工再就业等突出矛盾，城乡就业人员从1978年的40152万人增加到2006年的76400万人，增加了36248万人，年均增加近1250万人。30年来，在劳动力总量供大于求、所有制结构、产业结构剧烈调整的过程中，就业规模不断扩大、就业结构逐步优化、就业渠道逐年拓宽、就业形式日渐灵活，总体上保持了就业形势的基本稳定，这是了不起的成绩。近年来，通过培育和完善统一的劳动力市场，城乡就业一体化趋势日益增强，就业服务体系形成并不断完善。政府致力于维护和谐稳定的劳动关系，逐步完善劳动标准体系，新型劳动契约关系初步形成。经过30年的探索和努力，我国基本上建立了与社会主义市场经济体制相适应的、以市场调节劳动力资源为主的劳动就业制度，实现了从政府“统包统配”就业到通过劳动力市场实现就业的深刻变革。

----改革开放30 年是我国居民收入增长最快、人民群众普遍得到实惠最多的时期。从1978年到2007年，城镇居民家庭人均可支配收入由343.4元增长到13785.8元，农村居民家庭人均可支配收入由133.6元增长到4140.4元，扣除物价因素，都增长6倍以上。城乡居民家庭恩格尔系数由1978年的57.5%和67.7%分别下降为2007年的36.3%和43.1%。农村绝对贫困人口由2.5亿减少到1479万。城镇化水平由17.9%提高到44.9%。30年来，从打破平均主义、“大锅饭”起步，逐步理顺国家、企业与职工的分配关系，初步形成了与社会主义市场经济相适应的以按劳分配为主体、各种生产要素按贡献参与分配的收入分配制度，收入来源渠道日趋拓展，收入再分配体系框架基本建立。收入分配体制改革对促进经济社会发展发挥了举足轻重的作用。

----社会保障制度经过改革初步探索阶段、制度框架构建阶段，当前正处在体系全面建设阶段，已经取得了突出进展。在制度设计层面上基本建立了覆盖城乡的社会保障体系。城市居民基本医疗保险制度和农村最低生活保障制度的建立填补了过去的制度空白，农民工工伤保险、医疗保险、养老保险制度的探索，也在逐步完善。在实际工作层面上扩大了社会保障覆盖面，截至2007年，基本养老保险和基本医疗保险都覆盖2亿以上人口，失业和工伤保险覆盖1亿以上职工，生育保险覆盖8千万职工，特别是农村新型合作医疗从2003年的少数地区试点已经迅速扩展到全国，覆盖了7亿农村人口。随着社会保障覆盖面向国有企业职工以外的群体迅速扩展，社会保障基金收支规模和财政社会保障总支出规模也迅速扩大。2007年，城镇五项社会保险基金总收入首次突破1万亿元，达到10724亿元。2006年，全国财政社会保障总支出从1998年的596亿元增长到4362亿元，年均增长28.3%，大大高于同期GDP的增长速度。社会保障已经成为关系国计民生的一项重大经济社会制度，在我国剧烈经济转轨和高速经济发展过程中，发挥了安全网和稳定器的重要作用。

----改革开放以来，我国初等教育、高等教育和职业教育都得到了极大的发展。截至2006年年底，实现基本普及九年制义务教育和基本扫青壮年文盲的“两基”验收县、市、区累计达到2973个，占全国总县数的96%，“两基”人口覆盖率达到98%。小学学龄儿童净入学率达到99.27%，初中阶段毛入学率为97%，初中毕业生升学率为75.7%。包括普通高中、职业高中、中等技校、成人中专等在内的高中阶段在校学生达4342万人，高中教育阶段毛入学率为59.8%。全国各类高等教育在校学生超过2500万人，高等教育毛入学率为22%。我国已经形成了世界上最大规模的基础教育和高等教育体系。30年来，全国共有近6000万高中毕业生参加高考，1000多万人被高校录取，其中培养出3万多名博士生和30多万名硕士生，为经济建设、社会发展提供了大量人才。

----改革30年来，我国医疗卫生事业也有很大发展。1980年到2007年，卫生机构总数从18.06万个上升到29.89万个，增长了65.5%，其中，医院从9902个上升到19847个，增长了100.4%。1978年到2007年，医疗卫生从业人员总数从310.6万人上升至590.4万人，增幅达90.1%。1980年到2006年，财政预算卫生支出由51.9亿元增加到1778.9亿元，增长了33.3倍。1991年到2007年，孕产妇死亡率从80/10万下降到36.6/10万，婴儿死亡率从50.2‰下降到15.3‰，新生儿死亡率从33.1‰下降到10.7‰。经过多年的努力，特别是防止“非典”之后，公共卫生监督和疾病预防控制取得了显著成效。目前我国中央、省、地（市）、县四级卫生监督管理网络初步形成，建立了药品食品安全管理体系，地方病和血吸虫病防治工作取得重大进展。

----随着经济体制改革的深化，我国出现了经济组织多样化、社会组织多样化的深刻社会变革，计划经济的“单位人”日渐转变为市场经济的“社会人”。适应这一变革，社会管理体制改革不断深化，政府逐步转变职能，在社会事务管理中坚持依法行政，大幅度减少了社会事业的行政审批事项，大力培育社会组织、中介组织和城乡基层自治组织，使之承担起一定的自我管理和自我服务的社会功能，社会管理的社会化取得了显著进展。截至2007年3月底，在各级民政部门登记的民间组织总数已经达到353139个，其中社会团体190566个，民办非企业单位161430个，基金会1143个。近年来，在社会管理方面，注重培养公众的参与意识，积极拓宽公众参与的渠道，依法规范公民的参与行为，初步形成了党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理新格局。

第三，在充分肯定我国社会事业发展与社会体制改革取得成就的同时，也应清醒地看到，改革开放后的较长一段实践中，由于长期偏重经济建设，社会体制改革和社会事业发展相对滞后。应当说，在物质财富十分匮乏的情况下，集中精力抓经济建设是必要的，但社会事业发展和社会体制改革长期滞后于经济发展和经济改革，的确带来了相当尖锐的社会矛盾和大量突出的社会问题。近年来，随着科学发展观的树立与落实，经济发展与社会事业“一条腿长、一条腿短”的现象开始得到扭转，然而长期积累的社会矛盾不可能三五年内就根本解决，目前，社会事业、社会体制还存在许多不适应构建社会主义和谐社会要求的弊端，亟待解决。

----未来5到10年，我国劳动力仍处于供大于求的状态，就业形势依然严峻，特别是大量农村劳动力转移所带来的各种城乡社会问题十分突出，困难群体就业难以及本不应该发生的大学生就业难日益显现。就业结构调整的任务繁重，第三产业就业比重过低，此外长期依靠低技能、低成本劳动力赚取外汇的增长方式已见尽头，劳动力的技术结构亟待提升。更需要关注的是我国劳资冲突加剧，劳动争议案件数量持续大幅上升，2006年全国劳动争议案件数量是1987年的80倍，年均增幅达26%。“黑砖窑”等严重侵害劳动者权益的事件频频见于报刊，因劳资冲突而发生集体上访、罢工、静坐、堵塞交通等**件或极端事件时有发生。这不仅对劳资双方的直接利益造成严重损害，而且影响了整个经济社会的健康稳定发展。

----从1978年到2007年，我国城乡合计的基尼系数由0.3左右迅速扩大到接近0.5，从一个平均主义盛行的国家转变为全球少数收入分配不平等程度很高的国家。根据世界银行《世界发展报告2006》提供的127个国家近年来收入分配不平等状况测量指标，基尼系数低于中国的国家有94个，高于中国的国家只有29个，其中27个是拉丁美洲和非洲国家，亚洲国家只有马来西亚和菲律宾两个。居民收入分配差距过大，具体表现在城乡差距、行业差距和地区差距上。近两年国家采取多种措施力图缩小居民收入分配差距，但未根本扭转扩大的趋势。特别值得重视的是，劳动报酬占GDP的比重持续下降，从2000年的51%，下降到2006年的40.61%；职工工资总额占GDP的比重也不断下降，从1980年的16.99%持续下降到了2005年的10.76%，2006年上升为11.03%。收入分配差距过大不符合共同富裕的要求，也引起了群众的强烈不满。

----社会保障制度在实际工作中长期作为国有企业改革的配套措施，在打国企改革攻坚战的历史条件下是正确的，但在社会保障领域长期坚持国有企业改革中心论难免使政府的注意力主要集中在国有企业职工身上，对城镇其他人员顾及不够，造成城市中不同人群基本保障待遇不平等，也使农村的社会保障制度长期难以进入视野。近年来，在科学发展观的指导下，基本公共服务均等化成为基本社会保障的发展目标，社会保障的覆盖面有了大幅度的提高，但长期积累的基本保障不均等问题依然严重存在。突出表现在城市与农村的关系、农民工与城市职工的关系、企业职工与机关事业单位职工的关系、一般职工与党政领导干部的关系等方面。如何从我国实际出发，在基本保障项目上妥善处理好这些关系，逐步实现基本公共服务均等化，是我国社会保障制度下一阶段改革面临的重大挑战。此外，基本养老保险个人账户基金如何保值增值、基本医疗保险个人账户是否需要调整、社会保障基金怎样加强监管等，也都亟需深化改革。

----目前我国教育资源在区域之间、城乡之间、学校之间、阶层之间分布不均等。前一阶段“教育产业化”的畸形发展，加剧了教育的不公平。教育的不均衡发展已经成了制约教育全面发展的重要障碍。近年来国家加大了对教育的投入，特别是对贫困学生的资助，但总体看，国家财政性教育经费占GDP的比重，长期徘徊在2%--3%，1993年政府提出的在2000年达到4%的目标至今没有实现，我国是世界上政府教育投入最少的国家之一，这与30年来我国经济的飞速发展形成巨大反差。另外，教育结构单一、学制僵化、各类教育之间衔接不紧密、教育内容脱离实际、教学难度过高，尤其是教育体制的行政化甚至官本位化等等，都在一定程度上使教育成为社会各界关注的重点。

----医疗卫生服务的不公平性引人注目。2000年世界卫生组织对191个会员国卫生公共投入的公平性进行排位，我国屈居188位。近年来农村新型合作医疗的迅速发展应当大大缓解这一不公平性，但医疗资源分布不均，约80%集中在城市，其中2/3又集中在大医院，基层卫生服务严重不足，农村卫生资源匮乏的局面并未扭转。从1980年到2006年，财政预算占卫生总费用的比重由36.2%降至18.1%，同期个人自负比重大幅度攀升，也影响了基本医疗卫生服务的公平性。实行医疗机构管办分开、营利性非营利性分开、药品收入和医务人员收入分开等解决 “以药养医”问题的措施，上世纪90年代末国务院文件就明确了，至今没有实质性进展。此外，4000多家药品生产企业、8000多家药品批发企业、12万家药品零售企业大多在低水平上竞争。为使药品挤进各类医院，一些企业采用各种回扣贿赂，使白衣天使蒙尘，医药丑闻频出，成为社会各界批评的焦点。

----社会管理体制目前存在的突出问题是民间组织数量虽有较大发展，但质量不高。截至2007年，在各级民政部门登记的民间组织总数已经达到35万个，其中大多数行政色彩浓厚，缺乏应有的民间性、自治性、自愿性和自主性。部分民间组织政社不分，经费来源于国家财政拨款或行政性收费，工作人员大部分来自政府机关。大多数行业协会的负责人以及高层工作人员主要来自政府和企业的离退休干部。虽然官方或准官方背景有助于行业协会等民间组织开展工作并参与社会管理事务，但也往往容易给社会公众造成政府代言人的角色定位，不可能充分获取公众对其中立地位的认同。本应代表不同阶层利益或独立协调社会事物的各类民间组织依然存在“官办、官管、管运作”的现象，反映社情民意的表达渠道就难以真正拓宽，社会不同利益群体间的自协调机制也难以广泛建立，这必然造成政府在社会管理方面继续维持“管得过宽、管得过细、管得过死”的局面。

第四，分析当前我国社会事业发展和社会体制改革面临的诸多问题，是为了通过推进社会体制改革进一步促进社会事业发展，以适应构建和谐社会的要求，绝不能抓住当前存在的一些严重社会问题全面否定改革开放，甚至主张退回计划经济。正如胡锦涛总书记在十七大报告中所强调的：“改革开放作为一场新的伟大革命，不可能一帆风顺，也不可能一蹴而就。最根本的是，改革开放符合党心民心、顺应时代潮流，方向和道路是完全正确的，成效和功绩不容否定，停顿和倒退没有出路。”

改革30年来，社会事业发展方面成绩很大，存在的问题也很多。如果加以归纳，可以用“总量和规模迅速扩大，结构和关系严重失衡”来概括。例如就业总量、居民收入总量、社会保障资金总量、高等学校规模和毕业生总量、医院规模和医务人员总量以及民间组织的发展规模，都随着经济的高速增长有了长足的进步，但就业结构、分配关系严重失衡，不同人群享有的基本社会保障水平和教育、医疗服务水平差距过大，民间组织与政府的关系失衡。总量和规模问题绝大多数可以依靠加大政府公共投入或吸引社会资金投入来解决，结构和关系问题则必须依靠深化社会体制改革来解决。

最近，国务院通过了《关于2008年深化经济体制改革工作的意见》，明确提出当前和今后一个时期深化改革的重点任务。作为国务院通过的年度改革意见，第一次把社会体制单列出来，要求积极探索社会体制改革的有效途径，破解社会体制改革难点。其中提到：就业体制改革要坚持实施积极的就业政策，加强政府引导，完善市场就业机制，改善创业和就业环境；分配体制改革要规范收入分配秩序，加大调节力度，扩大中等收入者比重，提高低收入者收入水平，调节过高收入，取缔非法收入；社会保障体制改革要完善企业职工基本养老保险制度，逐步做实个人账户，扩大社会保障覆盖面，提高统筹层次，健全城乡最低生活保障制度；医药卫生体制改革要以人人享有基本医疗卫生服务为目标，坚持公共医疗卫生的公益性质，为广大群众提供安全方便、有效合理的公共卫生和基本医疗服务；教育体制改革要促进教育公平，按照普及义务教育、扩大高中教育、发展高等教育、大力发展职业教育和继续教育的方向，完善现代教育体系。此外，还提到要健全城镇住房体制和深化事业单位改革。真正落实这些有关社会体制改革的措施，将大大促进我国社会事业的发展。

《关于2008年深化经济体制改革工作的意见》主要谈的是近中期的问题。从中长期看，社会体制改革的一项十分重要的内容是培育包括社会组织、中介组织等在内的民间组织。与计划经济相比，现在我国经济组织形式、社会组织形式、职工就业方式、收入分配方式都日趋多样化。与此相应，社会不同群体之间利益关系日趋复杂。按理说，不同利益群体间的矛盾在很大程度上可以通过各自组织的对话协商加以调节，因为我们党代表了广大人民群众的根本利益和长远利益，我们的国体、政体和基本法律框架能够容纳各社会团体和谐共处。但由于目前缺少社会组织协商对话这一环节，政府包揽了本应由社会组织自行调节的大量具体而繁杂的利益纠纷，不同利益群体的矛盾难以在基层得到解决或缓解，激化到影响社会稳定，只能迫使政府出面。以当前突出的劳资矛盾为例，由于劳资集体谈判行为的实际缺失，政府只好直接干预企业内部的劳资纠纷，原本应由劳动力供求双方协商解决问题的市场机制被大大局限住了。同时人们看到，缺少劳动力供求双方组织行为的制约或平衡，当政府急于发展经济，提出重商富商口号时，劳动者的权益往往容易受到侵害；当政府关注民生，侧重保护弱势群体时，经营者的权益往往容易被忽视。从某种程度上看，之所以改革以来社会事业出现了“总量和规模迅速扩大，结构和关系严重失衡”的现象，就在于不同群体的利益表达不畅，尤其是农民、农民工、下岗职工和私营企业职工的利益表达不畅。如果各社会组织不能真正成为其所代表的社会成员合法利益的维护者，而是准政府性质，我们的社会对话机制就是扭曲的，社会体制就难以根本理顺。

各方面民意能够充分反映，各阶层利益得到相对平衡，这是保持社会稳定，建设和谐社会的极为重要的举措，要达到这一目的，培育和发展民间组织意义重大。现在我国已经有几十万个社会组织，较之计划经济时政府完全垄断社会管理的情况已经有了很大改变，在此基础上进一步实行政社分开，解决“官办、官管、官运作”的弊端，就可以建立“深入了解民情、充分反映民意、广泛集中民智、切实珍惜民力的决策机制”，形成“全面表达社会利益、有效平衡社会利益、科学调整社会利益的利益协调机制”，从而使社会体制与经济体制、政治体制、文化体制四位一体，协调发展。