社会政策转型中议程设置的内在动力学分析

潘　军

本文发表于《马克思主义与现实》2010年第5期

[摘　要]我国在社会政策转型中面临的议题和需要解决的问题很多,究竟孰先孰后,需要根据重要性进行排序。议程设置提供了对政策议题依重要性进行排序的依据。在影响政策议程设置的诸多因素中,既有外在的压力,也有内在的动力,社会政策议程的内在动力学将从政策决策主体的执政理念和能力、利益主体的多元化发展、社会问题的复杂化趋势等方面进行分析。

[关键词]社会政策　议程设置　动力学

1972年,唐纳德·肖(Donald Shaw)和麦克斯威尔·麦科姆斯(MaxwellMcCombs)在《舆论季刊》上发表《大众媒介的议程设置功能》,提出了议程设置的理论。①从政治角度来说,议程设置的功能是通过唤起公众对某些问题的注意,从而影响公众对政府、政治以及政界领导人的评价。我国学者张金马认为:“所谓议程设置,就是将政策问题纳入政治或政策机构的行动计划的过程,它提供一条政策问题进入政策过程的渠道和一些需要考虑的事项。”②议程设置是政策制定过程中的首要环节,它对各种政策议题依重要性进行排序,决定哪些问题将会进入决策领域并转化为政策输出。中国的“和谐社会”理念的提出,标志着经济政策正逐步向社会政策转型。这种政策转型的动力在哪里?哪些因素影响了社会政策议程设置?下文将探讨我国社会政策转型中议程设置的内在动力。

一、我国社会政策转型的背景

改革开放使中国经济一直处于高速增长状态,但不惜一切代价追求GDP高增长率而带来的不良问题也是很明显的。中国在改革开放头20年一味追求效率导致了市场和社会的脱节,经济快速发展的同时给社会也带来了高昂的成本。到20世纪90年代末,伴随着经济的快速发展,有些社会问题已变得令人触目惊心,例如环境危机、贫富悬殊(地区差距、城乡差距、居民收入差距)、缺乏经济与社会安全(大规模下岗失业、上学难、就医难、各类事故频发)等等。与此同时,社会分化程度也越来越高。人类社会的发展不能仅仅靠经济的增长,社会的发展离不开对人、对自然的尊重,当经济发展到一定程度,就会出现由经济政策向社会政策的回归。中国目前正处于回归的转折点上。经济政策关注效率,社会政策注重公平,二者好比社会这驾马车向前推进的两个“巨轮”,不能偏废。而我国现阶段社会政策已明显滞后,经济政策与社会政策失衡。

同时,经济全球化对我国社会政策转型也产生了重要影响。在经济全球化的背景下,以跨国公司为代表的国际资本对发展中国家的影响一方面表现在其经济权力方面的扩展,另一方面还表现在文化、意识形态以及政治方面的渗透。在文化和意识形态方面,国际资本通过各种方式引导各国民众的观念,使其比以往更加容易接受新自由主义的价值标准。在政治方面,国际资本对各国的政治过程和政府决策也会产生影响,可能会导致一国内部各个群体之间利益分化更加严重。20世纪90年代以来,发达国家政府和一些国际组织逐步将社会福利政策方面的国际影响延伸到发展中国家。例如,国际货币基金会、世贸组织、世界银行、国际劳工组织等组织通过各种援助项目来影响发展中国家内部社会政策的走向,同时还通过推动建立国际性的社会保护标准来规范发展中国家的社会政策。我国与其他发展中国家一样,在社会政策方面也将面临更多的国际影响。经济全球化的发展正在将社会政策的问题推向全球的层面,只要经济全球化的势头还继续发展,各国社会政策中的问题就将越来越多地通过全球层面的影响和协调来加以解决。

二、我国社会政策转型的趋势

“社会政策”一词为德国人首创,其目的不在于论述社会思想,而在于讨论如何解决各种实际的社会问题。自社会政策一词诞生之日起,就与社会行政、社会资源分配和社会公平原则有着密不可分的联系。20世纪50年代初,西方发达国家都以不同的方式建立较高水平的社会政策体系。在这一“福利浪潮”中,西欧国家首当其冲,建立了“福利国家”的高水平的社会政策体系。20世纪70年代后,因经济发展水平与福利水平不匹配,社会政策体系在不同程度上遇到了困难。从20世纪80年代起,西方发达国家进行了新自由主义的社会政策改革。20世纪90年代中期以后,发达国家社会政策的主流走上了“第三条道路”模式。进入21世纪,许多国家开始倡导并推行发展型的社会政策,这种理念集中体现在2000年3月欧盟里斯本首脑会议形成的《社会政策议程》中。《社会政策议程》提出:经济政策、就业政策和社会政策之间应有积极的、充满活力的互动,社会政策是经济社会协调发展不可或缺的一环。这份后来被称为“里斯本战略”的欧盟世纪文件为欧盟在21世纪头10年的发展提出了战略性目标:“成为世界上最有竞争力和最有活力的知识经济,保持经济的可持续增长,提供更多更好的就业和更高程度的社会和谐。”③分析西方发达国家社会政策的演变过程,我们不难发现:尽管各国在基本的经济和政治制度、经济发展水平和社会文化等方面具有很大的差异,但从全世界范围看,各国社会政策的发展方向及其随时间周期性的变化却具有很大的相似性。④同时,社会政策的模式在不断优化并与经济发展相适应,社会政策的内容也在朝着更加和谐的方向演变和完善。

三、我国社会政策转型中议程设置的内在动力

(一)执政党执政理念的转变和执政能力的提升

在当代中国社会,执政党作为社会政策的决策主体,也是社会政策最基本和最首要的主体。因此,执政党执政理念的转变和执政能力的提升在社会政策议程设置中起着非常重要的内在推动作用。2002年底召开的中共十六大试图重新解释“效率优先、兼顾公平”,使用了“初次分配效率优先、再次分配注重公平”的提法。2003年10月,十六届三中全会虽然仍沿用“效率优先、兼顾公平”的提法,但其分量已被“以人为本”的“科学发展观”大大冲淡。到了2004年,十六届四中全会没有出现“效率优先,兼顾公平”的提法,而是重点突出了科学发展观。2005年底,十六届五中全会通过《关于制定国民经济和社会发展第十一个五年规划的建议》,又进一步提出未来中国要“更加注重社会公平,使全体人民共享改革发展成果”。2006年10月,十六届六中全会则明确提出到2020年构建社会主义和谐社会的具体目标、任务和遵循的原则。中国政府已经意识到,在未来一段时间内,我国的贫富分化可能会加剧,因此,制定和实施社会政策对贫困群体给予尽可能多的支持是必要的。⑤党的十六大以来,和谐社会理念的提出和一系列社会政策的出台,充分体现了这一点。

同时,政策决策主体自身的创新与进步也会带来政策议程设置的变化。科比及其合作者认为议程设置有三种模式:外压模式、动员模式和内参模式。⑥王绍光根据中国的实际,提出六种模式:关门模式、内参模式、上书模式、动员模式、借力模式、外压模式。⑦在过去,中国政策议程设置更多采用的是前面四种模式, 20世纪90年代后期以来,议程设置模式发生了两大转变:一是由单一模式向混合模式转变。借力模式、带民主色彩的外压模式越来越常见。这种转变有助于议程设置的民主性、科学性。二是政府主导型向以政府为主体,公众、各利益主体、大众媒介、非政府组织广泛参与的模��转变。媒体议程、公众议程开始发挥作用。这种转变有助于是将媒体议程、公共议程和政策议程有效地统一起来,提高议程设置的效率。

(二)利益主体的利益表达和政治诉求多元化

伴随着改革的不断深入和市场经济的快速发展,我国社会结构从相对单一向相对多元的社会结构演进,这种演进使中国的利益主体也发生了新的排列组合,出现了多元化趋势。不同社会群体和阶层的利益意识和政治诉求会随着社会经济的发展不断被唤醒和强化,对利益的追求和对政治的诉求会成为人们社会行为的一种强大动力。社会分化后,不管是原有的社会阶层,还是新的社会阶层都表现出较强的政治诉求。原有的阶层、集团更迫切、更积极地进行政治参与,通过各种形式参加国家政治生活,以影响政府的有关决策。新的社会阶层、集团发展到一定的阶段,出于自身利益的巩固和利益发展的要求,也希望通过政治参与向社会和政府表明自己的社会存在和政治意愿,在实现一定经济利益的基础上取得相应的社会地位。

同时,随着市场经济的逐步推进和社会民主进程的加快,多元利益主体进行利益表达和政治诉求的需求在增长,表达和诉求方式也在变化。各利益群体对自身利益会变得更加敏感,并从自身利益出发向决策者施压,从而影响议程设置。

随着利益多元化格局的日渐明显,多元化利益通过多种形式进行表达、沟通、交涉的制度化安排,正成为越来越迫切的社会需求。公众参与理念的兴起和实践的展开,正是对这种社会需求的回应。与过去相比,今天在政策议程设置过程中,利益相关群体和社会大众发挥的影响力越来越大,议程设置已变得日益民主化了。一个显而易见的社会现实是,人们比以往任何时候都更强烈地表现出政治参与的愿望,政治参与呈扩大化趋势。⑧党的十六届三中全会提出:“完善政府重大经济社会问题的科学化、民主化、规范化决策程序,充分利用社会智力资源和现代信息技术,增强透明度和公众参与度。”公众参与是在一定的社会环境下,受公共决策影响的各方参与到有关的决策过程中,对决策施加影响甚至改变决策方向的过程。公众参与通常包括三个要素:公民获取信息的权利,公民参与政府决策的权利,以及通过独立审查程序保证公平的权利。在我国,公众参与在环境保护、城市规划、行政立法等方面已经发挥了一定的作用。尤其是越来越多的专家学者加入到政府智囊团,作为政策顾问和政策制定过程的参与者。公众参与既有助于推动公共议程,也是公共议程上升到政策议程设置的前提。公众参与能使广大普通民众实现自己的权力,在协商中使共同的要求和迫切需要解决的问题突显出来,从而改变过去在政策议程中政府的绝对主导地位。

(三)社会问题多样化和复杂化

当社会处于转型期,新旧体制不断摩擦,权利与利益格局不断调整,社会矛盾相对增多,社会问题的发生也就在所难免。这些社会问题既有历史遗留的问题,也有发展过程中的问题,还有新近出现或即将出现的问题。转型期的社会问题,是社会结构在加速变迁中产生的影响社会运行与社会生活的诸种社会矛盾与困扰。⑨目前,许多深层次的矛盾和问题逐渐显现,社会的不稳定因素显著增加,社会问题多样化、复杂化与社会控制范围增加、难度加大之间的矛盾不断激化。可以说,现阶段我国社会问题的多样化和复杂化是建国以来前所未有的,有些社会矛盾和问题的严重性、负面效应不断呈现,对于整个社会的安全运行与健康发展开始构成威胁。○10当社会问题发展到一定程度,成为一种明显而不得不加以解决的危机的时候,社会问题就被提到政策议程上来了。

(四)大众传播媒介从社会监督走向社会调节

大众传播媒介作为社会系统的一个子系统,处于政府与公众之间,理应成为公众参与社会政治、公共事务以及政府与社会公众进行信息沟通的平台。对于处于矛盾凸现期的我国社会,媒介正在从社会监督走向社会调节,发挥媒介疏导社会矛盾、协调社会利益、警示社会危机的社会“调节器”和“警示器”作用。在我国政策议程模式中,借力模式和外压模式的出现充分显示了大众传播媒介对议程设置的影响力。尤其是随着信息技术的发展,网络不仅作为一个传播媒介,而且成为一个大众参与的平台。社会问题要进入公众视野与政策制定者的议程,在多数情况下需要借力模式和外压模式。例如,作为公共政策催化剂的“焦点事件”就是借力和外压模式的典型。“焦点事件”具有触发潜能,但是“焦点事件”的触发作用、政策含义必须要通过相关人员(譬如当事人、记者、网民、学者以及权力精英等)来予以扩散、诠释,并引起决策者的重视。也就是说,“议题的形成取决于发起人与触发装置之间的动态相互作用”○11。比较最近几年媒介推动的议题与政府政策的调整,我们发现,媒介让社会民众广泛参与到“三农”问题、户籍改革问题、义务教育问题、公共卫生问题、环境问题、食品安全问题、社会心理问题、房地产改革问题等重大问题的讨论中,在这些领域,大众传播媒介对原有政策的批评与评论一般都比政策调整要早3至5年,前者对后者的推动作用毋庸置疑。尤其是网络时代新型媒体的出现,强时效性、强互动性、大容量、宽覆盖面等特点更加显现了媒体议程对公众议程的推动作用。在媒介的推动下,公民广泛参与政府决策,使我们看到了公民社会的曙光,也推动了民主政治的进程。

(五)非政府组织从被动参与走向主动服务

非政府组织既是利益一致基础上的个体集合,又是组织化、有序参与政治的集体,具有公共性,对社会政策转型中的议程设置影响较大,主要表现在四个方面:第一,非政府组织可以便捷迅速地收集民意而后随时随地同有关部门对话,政策问题的确认是在非政府组织参与下经过对话、协商而达成的;第二,非政府组织的组织化参与的影响力要大于公民个体,可以有效弥补公众权力离散的缺陷;第三,非政府组织可以避免产生因“搭便车”而不作为的现象;第四,在提供公共服务时,非政府组织更多关注某一层面或某一群体的问题,尤其是弱势群体的利益及其表达,更加注重社会的多元化需求,有助于促使政治决策更多关注、兼顾边缘群体,实现社会公平。

随着社会经济的发展,我国各种基金会、行业协会、社团、帮助中心、私人养老院、非营利的民办学校、民办医疗机构等非政府组织逐步壮大起来。受一些国际非政府组织的影响,这些非政府组织开始从被动参与走向主动服务,尤其是在一些社会问题比较集中和突出的领域,非政府组织已经或正在发挥重要作用。在实践中,这些非政府组织的制度不断完善,服务社会的能力不断提升,以实际行动推动了社会福利水平,为社稷民生方面的社会政策议程设置提供了依据。

作者:华南农业大学公共管理学院副教授

注释:

①刘海龙:《社会变迁与议程设置理论———专访议程设置奠基人之一唐纳德·肖》,载《国际新闻界》2004年第4期。

②张金马:《政策科学导论》,中国人民大学出版社1992年版第146页。

③周弘:《欧盟经验:促进发展并追求公正———中国能够从欧盟借鉴什么》,载《中国社会科学》2004年第6期。

④关信平:《社会政策发展的国际趋势及我国社会政策的转型》,载《江海学刊》2004年第4期。

⑤王思斌:《走向发展型社会政策与社会组织建设》,载《社会学研究》2007年第2期。

⑥RogerCobb, JennieKeith Ross andMarcHoward Ross,“Agenda Building as aComparative PoliticsProcess”,A-merican Political Science Review, vo.l 70, no. 1 (March1976), pp. 126-138.

⑦王绍光:《中国公共政策议程设置的模式》,载《中国社会科学》2006年第5期。

⑧陈源泉、魏方:《利益主体多元化对我国政党制度的期望与推进》,载《江苏省社会主义学院学报》2005年第1期。

⑨朱力:《社会问题概论》,社会科学文献出版社2002年版第78页。

○10肖文涛:《社会治理创新:面临挑战与政策选择》,载《中国行政管理》2007第10期。

○11[美]科布、埃尔德:《议程确立的动力学》,载[美]沙夫里茨主编:《公共政策经典》,北京大学出版社2008年出版第124页。