发展与福利关系的理论嬗变及其中国意蕴

方  舒

（社会与人口学院   中国人民大学   北京   100872）

文章来源于：《求实》2011年第5期。

[摘  要]长期以来，世界各国实施了一种片面的发展方式，将经济增长与提升公民福祉分离开来，相当多的人群并未享受到发展成果。近年来，西方理论界开始重新审视发展和福利之间的关系，提出了一些新观点，以新的发展观实现公民福祉。中国政府现今也正积极推进社会建设事业，努力改善民生、提升人民福祉，争取实现发展的成果让人民共享。介绍、阐述和厘清西方社会政策理论关于福利和发展关系的最新成果，并将其运用于中国社会政策的现实环境，分析社会建设中社会政策的作用问题，是非常有价值的。

[关键词]社会政策；社会建设；发展；福利

工业革命以来，资本逻辑即资本的增值本性，很自然地促使资本主义体系开始了全球性扩张，资本主义制度逐渐确立了它的世界体系，这就是全球化的真实面目。资本在国内、国际两个层面扩张，首先催生了一种资本思维，为资本逻辑辨明理由。因此，包括平等、自由、理性等一系列现代性思维在近代早期的西欧产生，但是实质上，“平等”是资产阶级要求与封建贵族平等，不是与劳工阶级平等；自由的实质是“资本流动的自由”，这样资本才能做到哪里有利润空间就走向哪里；理性是要在资本的投资与回报过程中争取做到精于算计。

资本的现代性思维具有主体性和同一性两方面的特征，现代性思维中的主体性主张人类是世界的中心，但这种思维很容易滑向“文化中心主义”和“民族中心主义”，而后者易导致殖民战争甚至世界战争。同一性是在“以自我为中心”前提下，偏执地坚信“他者”必须与“自我”保持高度一致，其引申的影响在于，现代性发源地——西方国家倡导的一系列经济、政治、文化等制度和思想，世界其他地区也必须跟随，这是现代全球文化霸权的思想渊源。^[1]可以说，如果资本逻辑作为根本动力推动了全球化，那么具有主体性和同一性特征的现代性思维极大地推动了世界各国间的依附性链接。

虽然齐美尔早已指出，“金钱只是通向最终价值的桥梁，而人是无法栖居在桥上的”，^[2]（P1）然而，在资本逻辑与现代性思维的双重影响下，对物质生产发展的追求在资本主义世界体系几百年历史中始终成为人类的终极追求，并始终将发展与增进人类福祉这两个本应融合的方面，几乎割裂了。

一、发展与福利关系的理论嬗变

资本对利润的强烈渴望和对增值的不顾一切的追求，使整个资本主义生产体系自工业革命以来遍及全球。但这种对经济的片面追求和“GDP主义”，却带来了一系列灾难性后果。首先，它为经济发展和追求利润不惜破坏生态环境；其次，它并未给大多数人带来真正的实惠和福祉，反而加深了国家间、群体间、地域间和个人间日益显著的不平等；第三，资本主义生产体系发达的国家，为利益分配问题常发生战争，给全人类带来了巨大创伤。

鉴于以往发展观念的单向度和一维性，人们逐渐认识到应该将经济、社会、福利和生态等一系列内容都融入发展概念里。可持续发展是20世纪80年代提出的一个新概念。1987年世界环境与发展委员会（WECD）在《我们共同的未来》报告中第一次阐述了可持续发展的概念。可持续发展不但兼顾了代际之间的公平问题，更重要的是它为人类追求更美好生活的愿望提供了更多机会。^[3]可持续发展理念的提出，将人类的思维从一味地追求经济增长、追求GDP数据的上升，逐渐牵引到更为全面的发展观念上来。虽然它的创新意义仅停留在观念上，并在上世纪后期的很长一段时间内，没有什么实际落实，但它确实开启了丰富“发展”概念内涵的先河。

可持续发展理念提出的直接动因是人类发展经济对生态造成了破坏，而“第三条道路”社会福利观的提出背景则更为复杂，它不但要应对全球化进程中的世界性生态危机问题，而且也要处理一国的社会政策问题。“第三条道路”社会福利观以安东尼·吉登斯等人为代表，该理论是欧洲左翼人士为应对新自由主义对“福利国家”的攻击、同时也为改革福利国家所提出的。“第三条道路”社会福利观适时地提出“超越左与右”的新思维，主张“没有责任就没有权利”，^{[4]（P121）}构建新型混合经济，重建公民社会，建设社会投资型国家，树立新型的民主以及全球治理等一系列观念，^{[5]（P27,35,57,61,130,132）}这是一组基于危机和机遇并存的全球化进程的一种理念创新。从社会福利角度来说，它最为现实的一种创新观点是提出了社会投资型国家，吉登斯主张建立社会政策的实施应该侧重于人力资本投资和教育事业，从增强劳动者和社会发展的潜力角度，促进社会的进步与发展。可以说，“第三条道路”社会福利观第一次提出了处理福利与发展关系的具体建议。

如果说“第三条道路”社会福利观是欧洲的“新左派”针对发达资本主义国家的现实提出的社会政策范式，那阿马蒂亚·森在上世纪七八十年代提出的“发展就是扩展自由”的观点，却是基于对发展中国家的贫困与饥荒问题的研究。森认为，自由是发展的首要目标，自由也是促进发展必不可少的重要手段。但是森本人也承认，“自由”一词的内涵比较模糊，学者历来对其争论较大，因此他有着自己的理解。森提倡的是一种实质自由，即“人们实现和享有自己有理由向往和珍视的某种生活的可行能力,而一个人的可行能力就是对于此人是可行的、列入清单的所有活动的各种组合”，^[6]（P11）在这种意义上，人自身包含的能力就是其作为主体所享有的自由。森的首要观点——“自由是发展的首要目的”，同时也倡导一种实质自由，在某种意义上，实质自由表现为主体——“人”追求发展和福祉的可行能力，因此学术界一般将这一理论概括为“森的发展观的主要目的在于提升和增强主体（人）的能力”，这种提法笔者较为赞同。但同时，主体（人）能力的提升与增强也是个体和社会取得进一步发展的重要动力，某些群体和地区的贫困和弱势是因为他们的可行能力被剥夺，针对这类对象的发展必须首先是发展他们的可行能力，并最终促使他们自身乃至社区的发展。因此，笔者认为，森将“自由”与“能力”的概念纳入了“发展”的范畴，标志着后者的内涵又一次被丰富了，且在理念的角度与福利紧密地联系在了一起。

20世纪90年代以来，发展型社会政策的理论迅速发展，逐渐被世人所认同，并被吸纳进社会政策的设计之中。发展型社会政策的基本理念是在社会政策设计中关注“发展”。值得注意的是，实施这一政策的国家中，不仅只有发展中国家，也有很多发达国家。发展型社会政策的代表学者是美国加州大学伯克利分校的梅志里等人，他们在重新审视了福利与发展关系的基础上，提出了“社会福利视角下的发展观”，^[7]（P2）他认为，长期以来，社会政策虽然从“剩余性”逐渐过渡到“制度性”，但是社会政策必须超越由各国政府提供社会服务的狭隘概念，需要重新界定社会政策的内涵，即“社会政策是影响人民生活和生计的一切计划及其相关措施”，^{[8]（P109）}因而将更广泛的国计民生问题包含在内。

发展型社会政策理论主张“福利的提供应该有利于经济发展”，^{[9]（P236）}在这一思想的影响下，该视角主张建立社会规划机构，通过经济发展改善人们的生活，以及偏爱能促进经济发展的社会项目，它强调经济和社会的发展目标应当协调、社会福利的投资导向、人们的参与、充足、平等以及社会凝聚力的增强。发展型社会政策在处理发展和福利关系上又向前迈出了一大步。可持续发展观、“第三条道路”社会福利观和“以自由看待发展”三者，虽然从不同角度丰富了“发展”概念的内涵，但福利问题和社会政策始终作为一种附属物被动接受“发展”概念变迁的影响。然而，发展型社会政策确是首先立足于社会政策范畴和人的福利问题，积极主动地重新界定社会政策的内涵，第一次真正实现了将发展纳入社会政策的内涵和目标中。

无论是可持续发展观、“第三条道路”社会福利观，还是“以自由看待发展”的观点，以及社会福利视角下的发展观，四者的特征大体是一致的：第一，将生态、社会和个体的发展上升到与经济发展同等的地位；第二，将涉及人们的生计和福祉的福利问题纳入到“发展”的概念中；第三，从更为积极的角度，不再将社会福利看作是市场运行和经济发展的对立面加以排斥，而是主动审视和重构社会政策概念，使其具有生产主义的色彩。由此，笔者得出结论，上述观点与我国政府提倡和贯彻的以人为本、科学发展的理念相得益彰。以人为本是将经济社会的发展看作是手段，而实现人的美好生活和全面发展最为最终目标。

二、以发展与福利关系的视角审视当前中国两大社会矛盾

改革开放30多年来，我国的经济社会发展经历了巨大跃迁，国家综合实力和人民生活水平都有了显著的增强和提高。然而，诸多的社会问题也伴随着这一过程而产生，如公众较为关心的养老、教育、住房等问题，都成为当下的社会焦点话题。自十七大召开，中国政府就提出社会建设的口号，也是对这些发展问题的一种积极回应。作为研究人类社会发展进步的社会福利政策，不能仅仅停留在对西方社会福利思想的顶礼膜拜和陶醉中，而理应关注热点、了解民生，为解决中国在发展过程中遭遇的一系列问题出谋划策。

诚然，中国在经济社会发展过程中遭遇了诸多的社会问题，但是这些社会问题其实都是某些根源性矛盾的现实反应，是表象性问题。在笔者看来，所谓的根源性问题，是指在社会层面长期存在、并且衍生出其它表象性问题的社会因素。在当今社会和学术界，人们对社会问题的关注确有不少，但是缺少对诸多表象性问题根源的深挖。因此，笔者在本部分勾勒出中国转型过程中较为突出的两大根源性问题，并且指出，正是这两大根源性矛盾，始终影响着中国三十年的经济社会发展。

（一）经济发展与社会福利之间的矛盾

中国三十年的社会变迁历程首先就是一部经济快速发展的历史。笔者在此并不打算罗列出一大堆的数字，因为在经济方面的成就是世人皆知、有目共睹的。然而，正是在经济快速发展、时代剧烈变迁的时代，政府和社会在较长的一段时期内，满足人民福利的职责却大打折扣，虽然进入新世纪以后这种情况有所好转。因此，本文所论述的经济发展与社会福利之间的矛盾，实际上是中国自改革开放伊始，对经济发展和社会福利两方面所给予的关注和投入是不平衡的，甚至在某些时候下呈现两极分化格局。

首先，在论述这一问题之前，我们有必要对“社会福利”这一概念进行一番界定。社会福利的内涵有广义和狭义之分，广义上是指，政府举办或者资助的社会福利事业，其宗旨是改善全体人民的物质和精神生活，保证人民在文化和教育、医疗和健康、就业和住宅以及养老等方面的需要得到满足；狭义的社会福利是国家和社会针对少数的穷人和在身体与精神方面需要给予特殊照顾的人提供的物质帮助和服务，如老人、妇女、儿童、残疾人、慢性病人和失去生活来源的穷人等。^[10]（P9）作为与人民生活息息相关的“社会福利”应该从更为广泛的层面被理解。概括地说，社会福利涉及全体人民的物质和精神生活的各个方面，指的是国家和社会为改善和提高全体社会成员的物质生活和精神生活而采取的政策措施和提供的福利设施及相关的服务，因此，前文中笔者所提及的衣食住行医老等各个方面都属于社会福利领域。

改革以来的很长时间内，人民的福利问题一直没有得到很好解决，或者说人民福利的享有没有与经济发展速度保持一致，甚至远远落后于经济的发展速度，这方面的实例比比皆是。比如，在2007年“新医改”没有出台之前，“看病贵、看病难”一直是我国社会的一大难题，不光如此，就业难、上学难和住房难，等等问题，不胜枚举，也是一直萦绕在我国发展过程中。普通民众感受到的社会压力也会作用于那些弱势群体身上，他们自身的贫困和遭受的社会排斥，更是常人无法想象的。

中国的普通大众一方面亲身经历了整个国家和社会的巨大变迁，但是另一方面，虽然生活水平也有了质的飞跃，但是正因为较为突出的几大难题，使得改革开放和经济社会发展的成果，没有真正地被广大人民享有，更别提某些弱势群体了。这也正是政府提出“发展的成果必须惠及全体人民”这一口号的现实依据所在。

（二）社会群体之间的利益矛盾

当前，中国的社会结构正在经历着日益明显的分化，且各利益群体之间的博弈也非常激烈，由此结构性特征引发的社会排斥和社会冲突趋于严重。学术界很早就有人看到了这些问题，当然也有学者从不同的角度对这些问题进行思考和分析，但其中占主流的学术理论是这样一种观点。

该观点认为任何国家的发展都是一种接受现代性思维的过程，现代性首先起源于17、18世纪的西欧，自此向世界各地扩展和蔓延，中国能够及时地转变思维、实行改革开放，是走向现代化的必由之路。经济的发展是解决一切问题的良药，中国之所以存在如此众多的社会问题，其根源仍然是我国经济发展程度不够、经济总量和人均享有量的水平都太低，解决这些问题的唯一办法还在于经济发展。但此种观点没有认识到一个问题，社会资源的分配问题也是不可回避的，如果经济总量很大而社会资源分配不平衡，就会出现社会中的某些人占据大部分社会资源的局面。很多西方学者很早就对这一问题进行过研究，其中人们最为熟知的是“基尼系数”，它是对社会资源分配情况进行分析的有效工具之一。拿住房问题这一困扰中国亿万家庭的难题来说，清华大学的孙立平教授曾经不无调侃地指出，中国的社会结构现在比任何时候都显得更加清晰，中国的社会阶层可以依据住房的条件分为三大阶层：无房阶层、一房阶层和多房阶层。当然，这种提法只是学者呼吁政府和社会关注某一问题的一种无奈式调侃，但是它却从另一方面折射出当今中国的社会成员，在占有社会资源和享有社会福利方面存在着巨大的差距，而这种差距过大，甚至是严重贫富分化，必然会产生社会既得利益群体和社会弱势群体以及普通大众之间较为强烈的矛盾。

三、推进社会建设是缓解两大社会矛盾的有效途径

十七大报告将社会建设作为一个专门篇幅进行论述，社会建设由此成为我国全面建设小康社会中具有战略意义的组成部分。中国社会建设的重点就是要保障和改善民生，强调其与人民幸福安康息息相关。中国诸多社会问题的根源性因素在于两大宏观性矛盾：经济发展和人民福利之间的矛盾和社会利益群体之间的矛盾。社会建设可以很好地化解矛盾、解决问题。

（一）以社会建设普遍提高人民福利

十七大报告指出，必须在经济发展的基础上，更加注重社会建设，着力保障社会公平正义，努力使全体人民学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居。“当前我国已进入改革发展的关键时期，经济体制深刻变革，社会结构深刻变动，利益格局深刻调整，思想观念深刻变化”。^[11]这种空前的社会变革,既给我国发展进步带来了巨大活力，也带来了这样那样的矛盾和问题，其中民生问题就是一个比较突出的问题。而社会建设作为一项惠及普通公民的工程就是通过社会政策的实施普遍提高人民的福利水平。

社会政策发端于西欧，主要针对19世纪西欧资本主义制度确立后社会问题丛生的情况产生，其主要目的在于，国家和政府通过制定一系列的政策、实施一系列的救助和保障措施，对当时社会困难人群实施帮扶。“社会政策的功能显然是满足社会需要和解决社会问题，而任何社会问题总是发生在一定的社会经济背景之下,具有其鲜明的历史和文化内涵”。^[12]在中国的具体背景下，社会政策在计划经济时期具有典型的行政干预色彩，但多年的发展使得民众在原有保障消失殆尽情况下还要面对更多风险。因此，以社会政策普遍提高人民的社会福利水平，使发展的成果让人民共享，逐渐实现社会公正。

（二）以社会建设增强社会凝聚力

一般认为，公民社会是指，由自由的公民和社会组织机构自愿组成的社会。理论上，其组织形式，跟国家、家庭和市场不同，但实际上，公民社会与国家、家庭和市场之间的界线，经常是复杂、模糊，并且是可商榷的。公民社会的成员，通常包括了慈善机构、非政府组织、社区组织、妇女组织、宗教团体、专业协会、工会、自助组织、社会运动团体、商业协会、联盟和利益团体等等。

第三部门又被称为公民社会、非营利组织或民间组织等，具有非营利性、自愿性及公益性等特征，涉及环保、医疗、慈善、教育等领域。由于我国传统社会福利模式“行政化”色彩太过浓厚、政府包揽社会服务的政策惯性还在起作用，因而我国民间服务机构和非营利性组织的发展一直充满曲折。当前，我国改革开放在向纵深发展，必然伴随着社会转型期的种种失衡现象，突出了社会建设在构建社会主义和谐社会中的迫切性和重要性，而作为公民社会建设主导力量的民间组织，在我国改革开放事业中必将发挥重要的作用。针对我国现在利益群体矛盾突出的问题，民间组织化解社会冲突和矛盾的功能凸显。由于民间组织在为社会成员提供服务方面具有不可替代的优势，公民社会建设是要营造一个民间组织发达的社会局面，而这样的局面有利于公共精神的培养、社会矛盾的化解，以及社会凝聚力的增强。

四、结语

资本逻辑即资本的增殖本性必然促成现代性思维产生并为其服务，甚至也要求科学技术为其卖力，“这种进步的学说当然出自一个征服性阶级的抱负”。^{[13]（P13）}对物质生产发展的追求在资本主义世界体系几百年历史中始终成为人类的终极追求，并始终将发展与增进人类福祉这两个方面割裂开来。然而，随着时间的推移，世人逐渐认识到，单向度的经济发展并不能满足人类的真正需求，因此在西方世界，发展与福利关系的理论发生了一系列的嬗变。可持续发展观、“第三条道路”社会福利观，“以自由看待发展”，以及社会福利视角下的发展观本质特征是一致的，都强调人不是手段，而是发展的最终目的，即以人为本。这与我国政府提倡和贯彻的以人为本、科学发展的理念相得益彰。

我国30年的改革开放事业造就了今天的伟大成就。成就是有目共睹的，但发展过程中衍生出的诸多社会问题也是既存事实。这些问题的根源性因素主要是存在于我国当前社会的两大矛盾：经济发展与人民福利之间的矛盾、社会利益群体之间的矛盾。正因为这些矛盾和问题的存在，以人为本的理念和社会建设才成为中国的正确选择，因为社会建设在增强社会凝聚力、化解社会矛盾与冲突等方面具有优势。以人为本是将经济社会的发展看作是手段，指导社会建设实现人们的美好生活和全面福祉。

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