摘要：在过去的百年中，美国综合国力提高有两个特点：发展经济、军事的同时，完善社会管理，筑就强大的社会基础；加强文化价值建设，发展软实力。其具体体现在：政府以社会管理为主要职能，介入社会安全网建设，并通过法律促进企业和个人参与社会福利活动；公众通过慈善活动、志愿服务和社区建设，参与社会事务。

引言

在全球化不断加速和国际竞争日益激烈的现时代，一个国家能否在国际社会立于不败之地，同时得到发展壮大，不仅仅取决于其经济力量、军事力量等单方面的力量，而是取决于国家综合国力。什么是综合国力，众说纷纭中哈佛大学教授约瑟夫•奈(Joseph S. Nye)的概括引人注目：综合国力由硬实力和软实力（Soft Power）两种形态构成，硬实力是指支配性实力，包括基本资源、军事力量、经济力量和科技力量；软实力分为国家凝聚力、文化被普遍接受的程度和参与国家机构的程度等。本文所讲的综合国力，是指一个主权国家赖以生存和发展所拥有的全部实力以及国家拥有的国际影响力的合力。

对于正致力于提升综合国力--加强国际影响力，加强对人类社会总体贡献能力--的中国来说，有必要借鉴作为现代化先发国家(本文侧重大国如美国)的西方发达国家在过去一个世纪提高综合国力的经验。西方实践中的两大特点值得关注：一是在发展经济和军事力量的同时，积极完善其社会结构和社会管理，建立强大的社会基础；二是加强文化价值体系建设，积极发展软实力。

一、管理社会发展、介入社会安全网建设，是政府的主要职能

19世纪末20世纪初，欧洲若干国家开始建立社会福利制度，以应对由于工业革命进程加深引发的失业、贫穷等新社会问题，这是西方现代社会管理体制的开始。不过，这个制度在美国启动很晚。因为，当时的美国工业化方兴未艾，经济蓬勃发展，每个人都不担心没有工作。即使找不到工作，因地广人稀，也可以得到一份农田。在这样的经济状况下，美国政府没有感到建立社会福利体制的压力和必要。1929年的经济大萧条，使得美国人有史以来首次感受到失去工作的痛苦。当时的美国总统罗伯特·胡佛认为，实行自由的市场竞争是保持经济发展的主要对策，因而主张政府对企业不加任何干涉，暂时糟糕的经济状况就会改善。与此同时，胡佛通过州和地方政府为需要帮助的弱势人群提供救济，但由于地方政府没有足够的资金，胡佛的政策目标没有得以实现。

1932年，美国人民选举富兰克林·罗斯福做他们的总统。1932年，罗斯福上台不几天，就提出社会复兴和改革的立法提案，几乎得到国会的全盘批准。这些应对大萧条的政策许多都是临时性的，但是其中之一的社会保障制度却延续至今。罗斯福之后的其他美国总统，特别是约翰逊，继续把社会安全网建设作为社会管理的重要内容。约翰逊在20世纪60年代逐步完善了美国的社会安全网，其中包括医疗卫生、食品卷、公共住宅(为低收入阶层提供付得起的住宅)，等等。

德国著名社会学家沃尔夫冈•查普夫说过：“社会福利政策和福利国家总体来说属于现代社会的基础体制，属于公民的‘制度资本’，其形式各异，如联邦德国的福利国家，这是从其历史条件当中发展而来的。社会政策和福利国家一方面是现代化的结果，一方面也是现代化继续发展的条件。它们创造了社会一体化和系统一体化的中心制度。同时它们也使得社会分层新模式、新的生活方式、新的生命阶段成为可能”1。这一理论为美国现代福利体制产生的过程所论证。的确，在1930年之前，美国的救济工作和所需要的资金基本主要还是教会或非营利组织提供的，人们以慈善的方式帮助穷人。有时，大都市政府也会拿出一些钱来帮助穷人。1929年开始的经济大萧条，从股市崩溃开始，银行破产、工厂倒闭、农民破产，经济社会进入恶性循环，失业人口也从1929年的300万人上升到1933年的1500万人，几乎占全国人口的五分之一。面对如此巨大的社会挑战，慈善机构、慈善的富人已经无能为力。为了应对这史无前例的社会经济危机，罗斯福总统向国会争取公款，援助失业家庭，从而导致美国社会福利体制建立，并在此后被不断完善。1945年，美国社会安全制度的产生，以保证美国国民在经济社会上有一种安全感2。

如上所述，经过大萧条以后半个多世纪的发展，美国的社会管理已经由早期社会组织自我管理转向由政府、社会组织和企业共同治理的模式。其中，政府的主要职能之一就是社会管理。自1960年以来，美国联邦政府在收入保障、社会保障、医疗卫生、退伍军人安置等社会发展项目领域的投入逐年增加，总计超过政府财政开支的60%。但即便如此，还是不能满足社会需求。需求帮助的美国人不得不转向其他福利资源--私人、慈善和志愿组织。美国政府、州政府和地方政府，也直接或间接支持这些慈善和志愿组织提供各类社会服务，主要方式包括：建立和完善法律和法规体系；通过免税或减税鼓励私人和公民慈善和志愿组织捐赠；通过政府资金直接支持慈善和志愿组织；通过对使用慈善和志愿组织提供服务的个人补贴、税收返还等对慈善和志愿组织提供间接支持3。

在克林顿当政期间，美国政府批准了支持以信仰为基础的组织或社区组织参与社会服务，批准支持信仰为基础组织的法规，并给予资金支持，尽管这些资金的规模很小。与民主党比较，共和党更关注和支持非营利组织。前共和党总统里根称慈善和志愿组织是美国的社会安全网。现任共和党总统布什在2000年竞选纲领中，把支持信仰为基础的组织和社区组织提供社会服务作为任期目标之一。他认为人们不仅需要服务，更需要人与人之间的爱，而只有志愿组织可以满足这样的要求，做出这样的贡献。当选后，布什立即成立白宫信仰为基础和社区发展办公室，拨款支持社会弱势群体。发生于2005年的飓风灾害使世人看到美国人民在灾难时的志愿精神和慈善传统。当然，布什也在这场灾难中进一步认识到慈善和志愿组织的积极作用，所以，指示白宫信仰为基础和社区办公室动员全国慈善和志愿组织参与救助工作。截止到2005年9月19日，仅美国红十字会就为南方灾区筹资6亿美元。2005年，印度洋海啸发生后5个月内，美国22家大型慈善组织共募集12.7亿美元。在提供社会服务中，美国政府不仅仅支持非营利组织，且与非营利组织合作，从而相得益彰。2001年在“911”事件中，美国政府投入了几十亿美元资金，主要用于基础设施重建和基本服务的提供，而美国非营利组织提供的资金主要用于食品和住宿等急需服务，其中，仅美国红十字会就筹集10亿美元善款。2003年，美国人民捐赠了2410亿美元给慈善组织或公益组织，其中83%由个人捐赠（包括遗产捐赠），11%来自基金会，6%来自法人机构。

如何评价政府的主要职能是社会管理？著名经济学家阿瑟•奥肯形象地肯定了政府在消除社会不平等中作用：“这只桶流出的转移支付，是联邦收入平等化的关键。它们向低于贫困线的美国人提供了一半以上的可得收入，使数以百万计的人提高到贫困线以上”4。

二、软实力在国家发展中的意义

作为国家软实力的最早提出者，现任哈佛大学肯尼迪政府学院院长、曾任美国国防部长助理和国家情报委员会主席的约瑟夫•奈教授认为：在全球化时代，国家发展必须重视软实力；尤其在“911”事件之后，世界秩序正在进行调整和重组，在这个过程中，如果国家领导人不充分认识软实力在国家发展中的意义是错误的。20世纪90年代初，奈在提出软实力这个概念时指出：作为世界上最强大的国家，美国不仅应当保持最强大的经济实力和军事实力，也应当保持最强大的软实力(见表1)。在软实力概念提出的最初几年，并没有得到人们足够的重视。但最近几年，它开始反映在美国领导人和其他国家领导人的言论中。例如，在2003年达沃斯世界经济论坛上，当有人问美国国务卿鲍威尔为什么美国喜欢使用武力时，鲍威尔的回答是：“美国需要硬实力来赢得世界战争的胜利，但是，美国很重视使用软实力，例如在欧洲和日本。”

根据奈的界定，软实力是国家通过自己的吸引力(Attraction)来实现发展目标，而不是靠武力威胁、武力报复以及经济制裁。奈以美国的伊拉克战争为例，指出：“真正的问题不是我们击毙了多少敌人，而是我们的联盟扩大了多少。” 奈认为，对伊拉克的战争使美国的软实力蒙受巨大损失，美国的吸引力大大降低，一些国家，甚至包括意大利和西班牙都在疏远美国。为了赢得美国反恐战争的胜利，奈的建议是：美国应当更多地诉诸于软实力，而不是武力。

表1 三种实力比较 

   行为               基本方式                政府政策

军事实力   威胁、威慑、保护   威胁力量                 威胁外交、战争、联盟

经济实力   劝诱、威胁         报复、制裁、             援助 贿赂、制裁

软实力     吸引、问题确认     价值、文化、政策、制度   政策外交、双边和多边外交

在奈的视野中，软实力产生于一个国家的文化吸引力、政治行为准则和政策。当一个国家的政策在别国眼里看起来合法合理时，那么，该国的软实力就会得到提升；当一个国家的文化、价值体系有吸引力，那么，其他国家就会追随；当一个国家能够用自己的文化和价值体制塑造世界秩序时，则它的行为在其他国家眼里就更具有合法性，它也可以通过自己的价值和制度力量来规范世界秩序，而不需要诉诸于武力和经济制裁。

说到软实力在一个国家的历史和文化价值的体现，可以从美国慈善和非营利组织的发展进程中清楚地看到。早期美国的慈善和非营利组织的发展，是建立在美国早期慈善文化和志愿精神基础上的，同时又拥有英国的法律理念基础。从1935年开始，美国开始从法律上完善慈善和非营利组织发展的制度环境。在1935年法律对企业捐赠界定后，美国出现了企业基金会。20世纪40年代，企业基金会迅速发展。那是一个经济上高营利和高税收的年代，免税激励机制的建立是非常重要的，是人们参与慈善活动的动机之一。然而，捐赠者绝不仅仅纯粹出于免税-储蓄动机才组织基金会的。换句话说，至少在美国，税收政策并不是慈善事业发展的惟一动力。在这一点上，如果注意一下联邦收入税颁布之前美国最早创立的基金会就会更加容易理解。因为那个时候，并没有政府的面授和减税政策，但是人们依然参与捐

赠。曾于1989年发表轰动一时的《历史的终结》一文的现任霍布金斯大学高级研究员福山（Francis Fukuyama）说过：要理解美国的慈善传统、志愿精神和社会资本，必须把美国的法律体系、公民社会发展和宗教体系结合起来分析，正是这些因素之间的相互作用，才产生了美国特有的文化传统--志愿精神和慈善传统。

在早期美国社会，移民众多，分布广泛，信仰各异，政府无力顾及由于快速、多元移民所造成的众多社会问题和公共事务，相互帮助和共同组织社区活动就成为美国社会结构和文化结构的基本特征，这个特征在过去200多年间不断发展和完善，慈善和志愿精神成为其社会共同价值。

三、社区：满足社会需求、应对社会挑战的重要平台

在美国，社区是一个经常被使用，意义广泛的概念，它有时指街区，有时指社群。在美国这样一个文化多元、种族繁杂的国家，民族之间的融合和相处成为关键社会问题之一，所以，美国的社区发展特别强调种族之间的关系。

注重社区发展，在美国源远流长。社区组织从20世纪20年代初步形成，到60年代基本运作构架完成。在开始阶段，强调国家、地方和社区各种服务机构的协调和联合，社区资源和人的需求之间的平衡。时至今日，更好地组织社区福利服务成了“社区干预”的主要目标。这种“社区干预”，包括对贫穷、失业、犯罪和环境污染进行的干预。

美国的社区发展，是一个提高社会意识的过程：通过居民的广泛参与，了解自身的需求，并采取积极的改进行动，重在人民的参与和公私机构的协助。在公私机构的协助下，动员社区内的一切资源，解决社区内的各种问题，比如，福利、就业、环境污染，等等，从中提高全社区居民的福利和生活质量。

布什总统时期，正式成立了信仰为基础组织和社区办公室，其目的是加强联邦政府与信仰为基础和其他社区组织之间的合作伙伴关系，以解决贫困、卫生等问题：2004年，美国有1/5的18岁以下的年轻人(近1300万)处于饥饿或半饥饿的边缘；200万青少年的父亲或母亲在狱中服刑；2200万美国人处于基本依赖状态或滥用药物、暴力状态；90万美国人是艾滋病患者或艾滋病毒携带者。

布什说，信仰为基础组织和社区办公室 “旨在燃起人们对于社会组织的希望，它们能够办到政府办不到的事情。它燃起人们对于生活基本新希望，很多情况下，政府是不能办到的”③。作为第一个建立这样办公室的美国总统，布什的目的是发挥信仰为基础组织和社区组织在解决社会问题中的作用。为了达到目的，布什还在其他7个内阁部（司法、农业、卫生和人类服务、住宅和城市发展、教育、国际开发）成立了10个社区发展中心。白宫办公室和10个社区发展中心的任务是，授权信仰为基础组织或其他社区组织使用联邦资金，而白宫办公室不管理人事、基金项目和参与项目决策；社区发展中心为信仰为基础或其他社区组织提供信息和培训，而它们并不决定资助哪些信仰为基础组织或其他社区组织，基金的申请通过每个具体项目的既定程序和竞争方式进行；白宫办公室的作用只是：立法、确认和消除项目实施障碍、通过公共教育鼓励更多慈善组织参与该活动，它的优先领域包括：不良青少年、有��科者、无家可归者和饥饿者、滥用药物和暴力者、 HIV/AIDS 携带者、工作家庭的福利，白宫办公室通过组织白宫会议为各类组织提供资金信息、介绍申请条件和其他组织的经验。对于美国政府的做法，管理大师德鲁克有一番耐人寻味的评论：“这是今天世界上最重要的社会现象之一，他们的宗旨是让社区活跃起来，鼓励大家采取行动，改善别人的生活，在活中实践他们的信仰。”5

结语

西方国家、主要是美国在其发展进程中，也曾遇到严重的社会问题，通过政府职能转向社会管理、鼓励社会慈善事业、支持社区发展，构筑了强大社会所必须的社会安全网，从而稳定了社会，提升了综合国力。西方的经验给予中国的启迪是：在一个大国，如果政府忽视社会管理，仅由市场来解决社会问题，则贫穷、卫生等重大社会问题极难减弱，并有可能危及社会稳定，因此，政府主要职能转向社会管理是必由之路；社会问题的解决，耗资、耗力、耗时巨大，仅靠政府远远不够，而需要全社会、尤其是民间慈善和志愿等非营利组织的参与，以及社区组织这样的平台，政府可为之处在于为它们提供资金、政策、法律上的支持与倾斜。

（作者：国家发展和改革委员会宏观经济研究院研究员，北京大学公共服务与社会管理研究中心主任、教授）

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1 （德）沃尔夫冈•查普夫：《现代化与社会转型》，中译本，社会科学文献出版社1998年版，第9页。

2黎帼华：《美国社会服务》，中国科学技术大学出版社2002年版，第3-4页。

3 Barnett F. Baron, Shared Governance of the Nonprofit Sector in the United States, The Asia Foundation, Sept, 2005.

4(美)阿瑟•奥肯：《平等与效率》，中译本，华夏出版社1987年版，第4页。

① ③ www.whitehouse.gov

5 （美）彼得德鲁克：《下一个社会的管理》，中译本，机械工业出版社2006年版，第99页。