非营利组织的公平物品供给优势及路径

——以 “春蕾计划”为例

张雅勤 陈秀峰

（张雅勤：武汉科技大学文法与经济学院讲师，博士   武汉    430081）
  （陈秀峰：武汉科技大学基金会研究所常务副所长，教授，博士 武汉 430081）

摘 要：公平物品作为一种旨在促进社会公平的公共物品，其本质属性与政府垄断供给方式之间存在天然的矛盾与冲突。非营利组织在宗旨导向、组织体制、资源汲取、基层认同上具有独特优势，因而能有效弥补政府在提供公平物品中的功能缺失。当前非营利组织迫切需要在政府指导下构建起新型运行机制，这样才能在公平物品提供系统中承载起应有的职责。

关键词：公平物品；非营利组织；供给途径

所谓公平物品，是指在特定时间和区域内专门用来满足社会公平需求，促进社会公平程度提高的那一部分物质、规制和价值形态的公共物品。当前，我国社会公平失衡的现实，诸如教育、医疗、住房、就业和社会保障等领域涌现的矛盾冲突，与政府未能充分实现公平物品的有效供给有着直接的关系。基于此认识，学界已有学者提出了“公平物品”的概念并呼吁进行该课题的研究[1]，但是从目前资料收集来看，对这一问题集中研究的文献数量甚少，且研究视角仅限于政府垄断提供的传统路径，而对于公平物品的其它供给主体鲜有论及。鉴于政府在提供公平物品中的限度以及我国公民社会日臻发展的现实，本文以非营利组织为视角，解析其参与社会公平物品供给的必要性与可行性。

一、公平物品的特性及与政府垄断供给的矛盾

作为公共物品的一个子类，公平物品自然具有公共物品的一般特征：非竞争性和非排他性。公共物品与私人物品的不同特性决定了其不同配置方式。一般来说，市场制度是供给私人物品的有效机制；官僚制政府则被看作是供给公共物品的主体。这是因为，私人物品具有的排他性和竞争性特点，决定了它可以通过交易价格进行调节，从而实现有效配置。而在公共物品的生产与消费中，由于其非竞争性和非排他性可能导致“搭便车”行为，而这一问题不可能通过市场机制得以解决。为了实现公共物品的有效配置，克服“搭便车”问题，经济学理论提出了通过政府解决公共物品的办法。自国家和政府产生以来，提供公共物品就成为政府存在的最基本理由之一。

然而，政府在公共物品生产中的无效或低效、短缺和消费拥挤现象的涌现，使人们意识到政府在公共物品供给中也存在失灵问题。于是，打破政府垄断，引入竞争机制，实现供给途径的多元化，当前已经成为公共物品领域的改革趋势。而公平物品作为主要用于缩小人际差距，维系并促进社会公平的公共物品，相对于用于保障国家主权和领土完整，促进经济发展等公共物品而言，它具有明显的公平指向、直接收益人群的弱势性和需求内容的更加广泛性等特殊属性。因此，公平物品的本质属性与政府垄断供给方式之间存在天然的矛盾与冲突，更需要实现供给途径的多元化。具体而言：

首先，物品的公平指向与政府效率逻辑的矛盾。与其他公共物品相比，公平物品的功能具有直接指向促进公平的特定性。由于市场失灵会破坏市场和社会的公正性，对此，政府必须要通过一定公平物品的供给对市场造成的不公平结果作必要修正。例如，政府对弱势群体提供抚恤金和补贴，对经济、文化落后地区进行转移支付，提供义务教育与社会保障，实行最低工资制度，颁布反垄断法律法规等。然而在现实中，如何协调公平与效率的内在冲突，把握二者在不同领域不同时期的合理平衡，是摆在我国政府面前的一个棘手难题。可以看到，在我国改革过程中，效率在得到了重视弘扬，而公平并没有得到足够兼顾。而当前，热衷于经济发展速度、政绩唯GDP论、忽视公平保障机制等片面发展思维，在一些地方政府仍然大有市场，这势必成为阻碍政府主动、有效地为公民提供公平物品的理念障碍。

其次，消费主体弱势性与政府强势性的矛盾。尽管从宏观和战略的角度来看，社会成员都是公平物品的受益者，但从微观和现实的角度来看，直接受益的人群具有弱势性。这是因为公平物品的供给是回应和满足公平诉求的结果，而只有已经或将要遭受不公平待遇的人才可能成为真正有效的公平诉求者。相对于需求者，政府作为供给主体拥有社会资源和分配权力，自然处于绝对强势地位。因此，必须在二者间建立起畅通的利益表达机制和诉求回应机制，才能提高弱势群体公平诉求的力度和有效性，从而实现利益的平衡。然而当前，由于制度安排不合理、代言组织不到位、表达渠道不畅通等原因，弱势群体的利益表达受阻[2]，而自上而下的资源分配体制，刚性的行动规制也使政府对社会弱势群体的新问题反应迟缓，这些因素都极大地降低了政府提供公平物品的及时性和有效性。

再次，需求内容的广泛性与政府有限财力与能力的矛盾。在国内体制转换和结构调整的进程中，利益群体之间的矛盾日益明显，不同的社会问题相互交织，社会公平的诉求规模和质地都在不断提升。这些问题对政府的能力提出了更高要求，而政府目前的能力状况与社会的需求与期待还存在较大的差距。一方面，由于政府财政能力的限制，尚不可能对所有的公平诉求进行有效回应；另一方面，正如布坎南通过分析官僚政府政府模型分析所言，政府由于具有“理性经济人”特征必然出现双边垄断、信息不对称和预算最大化问题，再加上我国现实中政府的决策力不强、执行力缺失、监督力弱化等现象，均易导致公平物品供给领域中的政府失败。

二、非营利组织提供公平物品的优势：基于案例的分析

基础教育是每个公民受教育的起点，是一种典型的公平物品。在基础教育领域提供尽可能多的的教育资源和平等的教育机会，是政府的应尽职责。但是，我国地域辽阔，政治、经济发展不平衡的现状，以及政府有限的财力决定了政府基础教育投入难以有效满足全国各地的需求。尤其是在落后地区农村，由于生活贫困和重男轻女传统思想，女童失学现象严峻，成为我国实现义务教育的难中之难。

为了让贫困家庭的失学女童重返校园，中国儿童少年基金会于1989年发起并实施了以“春蕾计划”为名的大型公益项目。该项目通过海内外广泛募集资金，设立“春蕾计划专项基金”和“春蕾计划实用技术��训专项基金”，并采取开办“春蕾女童班”、援建“春蕾学校”等办法，救助失学女童，帮助女童掌握当地需要的专业知识和劳动技能。20余年来,“春蕾计划”累计筹集善款8亿多元，捐建800多所春蕾学校，资助180多万人次贫困女童重返校园，对40余万女童进行实用技术培训。“5·12”汶川特大地震发生后，“春蕾计划”为灾区援建54所春蕾学校、捐助1315名伤残儿童。[3] “春蕾计划”在教育扶贫工作中作出了突出贡献，被我国政府写入《中国儿童发展状况报告》和《2000年中国人权事业的进展》白皮书，还被我国政府作为今后一个时期教育发展的措施之一列入《中国儿童发展纲要（2001—2010年）》等重要文件。2005年，“春蕾计划”被民政部授予首届“中华慈善奖”。

该案例中，中国儿童少年基金会通过“春蕾计划”的实施，弥补了政府在基础教育领域中的功能缺失，凸显出非营利组织在公平物品提供领域的重要地位与独特优势：

其一，宗旨导向优势。美国约翰·霍普金斯大学非营利组织比较研究中心将非营利组织的特征概括为非营利性、组织性、民间性、自治性、志愿性五点，其中，非营利性作为目标宗旨是非营利组织区别于企业组织的根本特征[4]。这种公益性的宗旨导向使非营利组织摆脱了对利润最大化的追逐，使之具有“非分配约束”特征而与政府部门的公共性相契合。而其运作机制又能以更类似于企业的方式运行，因而既能够做到以公平为宗旨，又能够突出效率目标，实现公平与效率的优化结合。案例里中国儿童少年基金会“春蕾计划”的建立与推行，正是基于“通过资助服务、利益表达和社会倡导，帮助少年儿童提高能力，改善少年儿童成长环境”这一公益性宗旨的。同时，这种特定宗旨也同时赋予了该组织极强的使命感和慈善精神，引导其在基础教育领域为少年儿童提供优质高效的公平物品，这是社会其它组织难以取代的。

其二，组织体制优势。一方面，作为公民志愿参与的自治性组织，非营利组织不仅能克服等级制导致的僵化死板的痼疾，也能避免官僚主义的弊端，其灵活的组织形式和活动方式使其具有很强的适应能力和应变能力，从而在提供某些公共物品时比政府更具低成本、高效率的优势。另一方面，由于非营利组织是由各种不同关注、不同取向、不同动机的人群发起，自下而上地构建的，因而在行为模式上，它们不象政府部门全局安排，统一考虑，一致执行，而更类似于企业“需求——满足”的行为方式，以社会公共利益的需求为导向开展活动。这种行动逻辑能使组织具备更强的社会回应性，使之敏锐地发现社会中的相关需求，并及时作出回应。从案例中来看，尽管建国以来我国政府组织在基础教育领域做过不少努力，但是由于自身组织体制局限，只能提供宏观层面政策上的引导，因而难以深入解决基础教育中各个具体、细致的问题。中国儿童少年基金会则以其自身的组织优势恰恰弥补了政府部门在这一方面的缺陷和不足，这就使得该组织在基础教育中的重要地位得以凸显。

其三，资源汲取优势。在促进社会公平的进程中，非营利组织资源汲取优势体现在两个方面：一是对人才资源的汲取；二是对财富资源的汲取。在人才资源上，非营利组织可以通过与从事相关领域的国家机构进行合作，向他们获取辅助的或直接的人力支持；同时，由于当前非营利组织和国际上其他国家的非营利组织有着密切的往来，可以充分整合国际人才资源为己所用。比如案例中中国儿童少年基金会“春蕾计划”的建立与推广就得到了世界妇女联合会的人才支持和专家建议。在财富资源上，非营利组织突破了政府依靠财政税收单一渠道的限制，实现了资金渠道的多元化。案例中的“春蕾计划” 便是首先由香港议员周洁冰女士捐出100万港币作为发起，其20余年来的蓬勃发展则是由国家领导人、企业家、部队官兵、港澳台胞、国际友人等各界人士竞献爱心的结果。

其四，基层认同优势。公平物品的供给应向基层倾斜，尤其是向农村和城市社区倾斜，向低收入者倾斜，以降基层弱势群体享受这类物品的门槛。然而在现实中，我国政府的执行力存在着诸多弊端，很多好政策到不了基层，或者到了基层就完全变样，以至于呈现出“政府层级越低，满意度越低”的趋势[5]。政府执行力的困境必加大供给成本、降低供给效果，甚至会引发新的不公平。而非营利组织的最大优势，是他们能够深入社会基层，如农村和城镇社区，特别是政府与国际援助机构都难以达到的边远贫困地区；同时他们能够运用根植于基层的社会关系，得到社会基层中的弱势群体的广泛认同并对其需求作出如实反映，从而有针对性地帮扶特定弱势群体。“春蕾计划” 正是依托了各地基金会拥有的基层群众基础和同偏远地区的贫穷民众保持密切联系的能力，才能确保每一个资助项目能真正落到实处，产生出实际的社会效益。

三、非营利组织提供公平物品的机制完善路径

国外已有学者将非营利组织的研究演化为“私营政府（Private Government ）理论[6]，表明非营利组织在提供公共物品、促进公共治理的实现方面中举足轻重的地位。但是从我国现实来看，由于原有社会体制的影响和传统文化理念的束缚，非营利组织还存在着多方面的先天不足。曾有文献专门分析了中国儿童少年基金会的“春蕾计划”项目中“模糊运行”的表征[7]，如捐赠人和理事会成员的角色合一现象，在执行的层面允许基层随意挑选受助对象的不当作法，以及执行组织与各地妇联的依附关系等。这些现象实质上凸显了该基金会的社会捐赠机制、项目运行机制和内部治理机制中的不足，也显示了我国非营利组织的发展所面临的挑战。因此，当前迫切需要在非营利组织中构建起新型的运行机制，才能使之在公平物品提供系统中承载起应有的职责。

1、重塑管理机制：解决“组织外形化”问题

我国非营利组织的发展面临着与西方截然不同的制度环境，突出表现在社会制度安排的基本框架由政府这个单一权力中心决定并主导。政府对非营利组织往往设置较高的进入壁垒，并通过双重管理体制对其进行严密控制。这种特殊的制度约束不仅使非营利组织在规模与数量上受到抑制，而且导致其组织形式与实际运作相脱离，产生所谓的“组织外形化”问题[8]，进而导致组织社会合法性的削弱和资源基础的动摇。可见，要充分发挥我国非营利组织在社会公平物品中的供给功能，必须首先变革政府对非营利组织的管理理念与管理模式，彻底改变将非营利组织视为自身附属物的观念，并放松进入限制，实现由双重体制向单一体制转变，使其真正获取自主性与合法性。不仅如此，政府还要努力与非营利组织之间在公平物品提供领域建立一种“合作伙伴关系”。在合作中，政府不直接从事公平物品的供给，而是通过职能的卸载与让渡，扩大非营利组织的行为能力与行动空间；同时，政府还应担任好“掌舵者”的角色，致力于该领域法律政策的制定和战略发展方向的规划，并在必要时提供直接或间接的财政支持。

2、引入竞争机制：形成良性有序的竞争格局

由于缺乏有效的竞争机制，在我国公平物品提供领域，官办非营利组织与民办非营利组织之间处于不平等的竞争状态。官办非营利组织不仅可以从政府获取大量的财政支持，而且还具有强大的政治资源优势，在资源获取、能力建设、社会动员、人力资源等方面具有民办非营利组织所无法比拟的巨大优势。相对而言，民办非营利组织不仅较少地享受国家财政补贴，在政治、经济等方面处于相对弱势，而且在提供各种公平物品时不得不比官办非营利组织付出多余的额外成本，例如天津鹤童老年福利协会这一民办非营利机构在养老事业上做出了巨大贡献，但是既不享受任何财政补贴，每年还要向市场交纳97万元房租，这成为其无法摆脱的经济负担[9]。因此，当前政府应当提供相应政策支持为非营利组织，特别是民办非营利机构创造平等的竞争环境。可以参照当前国外发达国家的“政府购买公共服务”（Purchase of service contracting，简称POSC）的做法，政府采用公开招标的方式，在官办与民办非营利机构之间展开平等的竞争，摒弃对官办与民办的意识形态局限，而根据组织的服务水平、质量与社会信用度择优资助。这样，不仅能够提高资金的使用效率与公共服务的产出率，而且在此竞争压力之下，非营利组织也会着眼于提高自身的服务水平与质量，以争取政府的资助。

3、完善监督机制：构建自律、他律与互律的多元监督框架

任何社会组织都需要有效的管理和有力的监督才能健康发展，第三部门作为新生事物更应如此。如果失去应有的社会监督或监督不到位，也将出现滥用特权，贪污社会资金等丑闻，严重影响到公信力和社会合法性[10]。当前，我国非营利组织的监督机制的不完善突出表现在内部自律失灵，外部他律缺失，同行互律缺乏三个方面。在自律机制上，一部分非营利组织由于缺乏明确的使命和宗旨，组织成员在内心难以形成组织认同感和责任感，仅把加入非营利组织当成谋生的手段，这势必造成“道德化自律”的丧失；在他律机制上，尽管我国监督主体诸多，但是由于监督体制的不健全，多元主体难以形成监督“合力”，无法发挥应有效力；从互律机制来讲，在非营利组织提供公平物品的过程中，由于缺乏统一的行业约束与协调机制，导致协调失灵现象的出现。可见，要对非营利组织进行有效监督，应重点从三个方面着手：首先倡导伦理道德建设的同时要构建问责机制，实现非营利组织的道德自律与制度自律的共生；其次应引入非营利组织多元监督与评估制度，充分发挥政府、独立第三方、捐赠方、公众、媒体等监督主体的作用；第三，在公平物品提供领域建立行业协会，实行质量控制，协调非营利组织与服务对象、捐赠者以及政府之间的关系。

4、调整内部机制：优化人力资源结构和内部治理结构

从人力资源结构上看，我国非营利组织的兼职人员比较多，而专职人员比较少，且志愿者资源极其缺乏。这种不合理的人力资源结构严重制约了我国非营利组织能力在公平物品提供领域的发挥，限制了组织规模的壮大与公共服务质量的提高。从组织内部管理上看，由于公益产权性质不明晰，我国非营利组织内部尚未形成良好的治理结构。[11]突出表现在内部管理行政化色彩过重而科学化不足，缺乏明确的奖惩制度以及成员绩效的衡量标准，而作为非营利组织治理中心——董事会与监事会却形同虚设，在资金运营、财务管理、人员任免中未发挥应有的核心价值。因此，针对我国非营利组织现有的不合理人力资源结构，应着眼于增强对非营利组织人员的社会认同，提高其地位与待遇，以官民结合的方式推动我国志愿服务的发展。而对于非营利组织的内部治理的问题，发展的思路应该是：以明晰公益产权为基础，以所有权、控制权与受益权分离为前提，理顺捐赠人、受赠人和受益人，或者委托人、受托人和受益人之间的“委托一代理”关系，广泛借鉴公司内部治理的经验，构建以董事会(理事会)为权威中心，监事会的作用有效发挥，利害相关者的充分吸纳的现代法人治理机制。

四、结语

    作为一种政治符号或旗帜，社会公平是几乎每个国度的共同理想与追求，然而，其促进与实现则需要人类高度的政治智慧和技巧，需要社会多元主体真诚、持续的共同协作[12]。政府赖以实现公平目标的基本途径，便是向社会提供丰富、高质的公平物品。然而，政府由于自身不足而无法通过一己之力来满足全体公民的公平需求，因而需要非营利组织在公平物品提供领域的协力；而非营利组织也存在自身限度则需要政府以“元治理”角色发挥主导作用，并承载起培育和指导非营利组织构建新型运行机制的重任。相信通过政府与非营利组织之间的互补互利与竭诚合作，社会的公平能够得以促进，和谐社会这一政治承诺能够得以尽快实现。

参考文献：

[1][12] 刘亚丽，孙增武．公平物品的政府供给：一个迟到的概念和被忽视的课题[J]．河北学刊，2008，(3)

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[3] 中国儿童少年基金会. 爱心培育二十载 春蕾花开满神州——写在“春蕾计划”实施20周年之际[J]．中国妇运 , 2009,(07)

[4] 王绍光．多元与统一 ——第三部门国际比较研究[M]．杭州：浙江人民出版社，1999．25-26

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[10] 周志忍、陈庆云．道德驱动的自律和制度化自律—希望工程公共责任和监督机制研究[J]．中国行政管理，2001，(3)

[11] 王名、贾西津．荃金会的产权结构与治理[J]．经济界，2003，(1)