“二次房改”：市场化福利的思路

吴鹏森

本文发表于《探索与争鸣》2010年第七期

内容摘要：城市住房问题已经成为严重的社会问题。楼市问题的本质不在于它是否存在泡沫，有多大的泡沫，而在于它已经形成一种定型化的社会剥夺机制。这是一种强势群体对弱势群体、富裕群体对中低收入群体的社会剥夺，甚至也包含着上代人对下代人的剥夺、原住民对新移民的剥夺。要解决中国的城市住房问题，必须进行“二次房改”，而实行“市场化福利”则是“二次房改”的唯一路径。

关键词：中国楼市 社会剥夺机制 二次房改 市场化福利

楼市已成为当今中国最突出的社会问题，但是，似乎没有几个人能够讲清楚当今中国的楼市到底是怎么一回事。人们通常关注的就是楼价行情，或者说把楼市仅仅看作是一种正常或不正常的经济现象，总想用一种新自由主义的经济药方来解决中国的楼市问题。殊不知，楼市问题的根本点不在经济层面而在社会层面，要真正解决当前中国的楼市问题，必须要对楼市的性质和楼价飞涨的背后机制作更为深入的分析，才能形成科学的住房政策理念，并在此基础上制定出符合中国国情的“二次房改”政策。

中国楼市已成为一种社会剥夺机制

面对中国房价的不断上涨，人们的争论主要集中在对楼市泡沫的分析上，争论的焦点问题常常是有没有泡沫？泡沫有多大？除了少数开发商及其利益代言人，绝大多数论者都承认，当前中国的楼市存在着泡沫。其实，这已经是不需要多少经济学专门知识，仅凭常识就能判断的事。如果再进一步用比较的眼光看看中国楼市和世界上其他发达国家或发展中国家的同类城市或不同层次城市的房价有何区别，对中国楼市充满泡沫会更加确定无疑。但要真正认识中国楼市的本质，还需要我们跳出经济学的窠臼，运用社会学的眼光来重新审视楼市背后的社会本质。在笔者看来，当前中国的楼市不仅仅是泡沫问题，它更是一种社会结构问题，一种冷漠的社会剥夺机制。

中国改革以前的住房政策是一种福利政策，进入1990年代，城市住房开始商品化、市场化。但是，在这种政策实施的初期，并未立即引起楼价的急剧飚升。为了促进住房销售，一些地方开始采取了诸多优惠政策，如低价促销、购房退税、买房解决户口或蓝印户口等。于是，进入新世纪以后，中国城市的房价突然像匹脱缰野马，一路狂奔。那么，推动中国楼价直线上升的背后推手是谁呢？

首先是大家讨论最多的地方政府。在经营城市的理念下，要解决分税制后的地方财税收入，只能在土地上做文章；同时这也正好顺应“反腐”的需要，中国的“圈地运动”开始从划拨转向公开拍卖。但拍卖的真正目的不是预防腐败而是为了挣钱，因此必须想办法推高拍卖行情。于是，一些“玩家”开始广邀天下投资家，甚至不惜用自家人高价虚假竞标，以推动土地升值。正是在这一背景下，一个个“地王”诞生了，房价的基准也因此不断抬高。正如全国政协委员秦晓在全国“两会”上所说，地方政府的“土地财政”是房价高扬的主要责任者，也是房价居高不下的“根源”所在。中国指数研究院的一项调查也显示，2009年，全国70个大中城市土地出让金累计达1.08万亿元，比2008年增长140%。

其次是开发商。中国城市开发商在早期不少是通过贿赂的方式低价获得土来赢利，此时的利润主要来自于国有资产流失。但他们很快就转变了赢利模式。在竞标背景下，开发商虽然仍不乏贿赂行为，但赢利的主要空间还在市场。虽然开发商有了各种赢利途径，但最主要、最简单的途径就是捂盘惜售，特别是捂地。

再次是以“炒房团”为代表的富裕阶层。他们在地方政府和开发商已经推高的房价上“再加一把火”。曾几何时，“炒房团”像“黑旋风”，刮到哪里，楼市都是一片昏天黑地，百姓叫苦不迭。此外，每个城市都有一支不是炒房团的炒房大军，他们主要是原住民。这些人在福利分房时代已经分到了自己的住房，然后坐地加入炒房族，利用“市场机会”获得自己的“财产性收入”。特别是不少拥有特权的官员，通过各种途径先获得房价上涨的信息，再获得优惠价格或优秀房源，业余加入炒房者的行列。最后还要提一下那些拆迁户，虽然他们当中的大多数既没有特权也没有金钱，但他们可以做“钉子户”，通过不断要价提高拆迁成本。据说上海土地出让金的73%用于动迁。［2］这说明，中国城市原住民中，确实有一部分人通过拆迁进入富翁行列。而高额拆迁成本最终当然要进入房价之中。

这样，中国的楼市就成了一种特殊的社会剥夺机制：一种由地方政府、开发商和富人之间形成的利益联盟对最终住房消费者的无情剥夺。这种剥夺不仅是强势群体对弱势群体的剥夺，富裕群体对中低收入者的剥夺，也是上代人对下代人、原住民对新移民的一种社会剥夺。这种社会剥夺机制之所以能够形成，是因为在中国住房是一种不可或缺的民生需求。这种民生需求在下列因素影响下，与其他任何一个国家城市化进程中的住房问题都大不相同。

第一，中国人口众多。13亿人口使得中国的住房潜在市场几乎具有无限扩张性。在一些发达国家，由于地广人稀，可以通过多建住房改变供求关系以抑制房价，而在中国13亿人口的国度里，这种措施基本不可能奏效。

第二，中国的快速城市化。改革开放以来，中国城市化率已经从17%上升到47%。进入新世纪以后，中国的城市化率几乎每年都要增加1个百分点，在未来几十年内，还将有几亿人要转移到城市居住，从而不断将13亿中国人的潜在住房需求适时转变为现实的住房需求。

第三，中国的居住文化与社会心理，对拥有产权属于自己的住房具有特别强烈的愿望。中国任何一个正常的家庭都不可能像欧美国家人民那样，在住房问题上得过且过。那些自己拥有几套住房，却建议他人40岁以前不要买房的人，恰恰忘记了有没有自己的住房，并不是单纯的“住”的问题，它还牵涉到“身份”、“地位”和“面子”问题。因此，在制定中国城市住房政策时，必须充分注意到个人主义文化背景下的西方社会与家庭主义文化背景下的中国社会，在住房问题上表现出来的巨大文化差异和社会心理差异。

第四，中国政府住房救济行动的滞后。中国在改革前的住房福利化时代已经形成了巨大的城市住房欠债，住房市场化改革以后，又忽视了政府的相应社会责任，导致中国城市必须由政府提供的公共租赁房和廉租房严重短缺。所有这些因素汇聚到一起，使得中国的住房需求具有极大的刚性特征。开发商们正是看到这种刚性特征，使得他们在与购房者的博弈中始终能立于不败之地。中国城镇住房体制改革的偏颇，正在于没有考虑到上述因素的特殊性，简单地照搬西方国家的住房政策，从完全福利化转向完全市场化，把中国的楼市建成了类似于股市的投资和投机市场。

然而，楼市毕竟不同于股市。股市是有钱人的投资和投机场所，而楼市是所有想在这个城市中生存立足的人都必然被迫卷入的过程。在股市上，人们可以根据自己的经济实力决定进入还是退出。股市对于穷人来说，是一个虽有实无的外部世界，完全可以选择敬而远之。但是，在楼市中，穷人不仅无法回避，而且几乎是必然要成为被富人无情剥夺的对象。可以说，在中国炒作楼市有如荒年炒粮，具有明显的“民口夺食”之味。

楼市政策为什么频频失灵

面对一波又一波的楼市动荡和房价飞涨，普通百姓总是在盼望政府来“管一管”。其实，长期以来，政府对楼市一直在管，不断出台新的政策和措施。然而，每次出台一套“组合拳”，不仅没有根治楼市问题，相反，却引来一波又一波的价格上涨。根本原因正在于，这些政策的着眼点是“压”而不是“治”，也即只是想对飞涨的房价“压一压”，而非根治它。因此，这些政策不仅不可能抓住问题的要害，甚至这些政策的实施还会为新一轮楼价上涨创造条件。这里仅以最近出台的两项政策作简要分析。

政策之一：勒令国有企业退出房地产市场。这是前不久出台的政策。应该说，作为企业，不论是国企还是民企，都要遵循追求利润的最高宗旨。当中国楼价飞涨，房地产成为一个暴利行业时，所有的企业都会想办法挤入其中以期分得一杯羹。从这个意义上讲，国企进入楼市无可厚非。当然，政府强制国企退出房地产业并非毫无意义，这种意义主要表现在两点：第一，彰显国企的社会责任，减轻国企在导致房价疯涨方面的社会压力；第二，如果之后有真实有效的治理政策出台，并确实能够导致房价大幅度下降，让国企提前退出可以避免国企资产损失。然而，这两点均与房价疯涨本身没有任何直接联系，国企的退出并不会直接导致地价下降或楼价下降。它只是将国企发财的机会让给民企或外企而已。在中国当前“流动性充裕”的背景下，只要楼市的形成机制不出现根本性的改变，就会有足够的资本源源不断地进入房地产行业以补充国企退出的资本缺口。

政策之二：收紧信贷，提高购房首付比例。这是一个经常用来抑制楼市的政策，然而迄今为止，没有一次真正起到预期的效果。以最新出台的政策为例，其规定第二套房首付比例不得低于50%，第三套房的首付比例要更高。这种政策实际上至多只能抑制那些没有多少资产却想靠贷款来炒房者。它对于真正的富人来说，不仅不是一个坏消息，反而是一个好消息，因为它使炒房的机会进一步向富人集中。只要对中国社会贫富分化的程度和财富的集中程度稍作了解，就知道今天的中国富人有多少，他们的能量有多大，更何况中国楼市还有大量的海外资金涌入。对于真正的富人来说，其根本不用考虑买房要付多少钱，只需考虑买房的利润有多大？如果房价每年上涨30%，即使购房全用现款也是非常划得来的。想想那些实体企业辛辛苦苦经营，每年的利润可能只有百分之几，就知道为什么有那么多的资金涌向房地产业了。更重要的是，提高贷款首付或贷款利率，对于那些已经拥有几套甚至更多住房的投资客几乎毫无影响。

由上分析可知，中国楼市政策之所以频频失灵，关键在于这种政策没有触及中国楼市的根本。从表面上看，中国楼市的问题在于供求不平衡，供不应求导致楼价上涨。然而，根本问题还在于中国的住房体制改革背离了中国国情，过于轻信楼市的自我调节功能，忽视了楼市背后可能存在的社会剥夺机制。因此，如果不采取坚决果断的措施，从根本上瓦解楼市背后的社会剥夺机制，让楼市重回民生资源的本性，彻底摆脱完全市场化的投机性质，那么，任何楼市政策都不可能取得真正实效，它至多也就是使投机者吓了一跳而已。

“二次房改”：一种市场化福利的想象

针对目前中国楼市的种种问题，我们怎样才能解开纠结，解构楼市背后的社会剥夺机制，促进中国楼市的健康发展呢？笔者以为，实施“市场化福利”的住房政策是唯一适合的出路。    

任何政策的背后都有一定理念的支撑，没有理念的政策只能是一个实用主义的政策。要解决中国的楼市问题，必须要有根本性的观念转变，只有确立“二次房改”的科学理念，才有可能制定出正确的住房政策和楼市政策。

中国的住房政策在性质上不应该属于经济政策，它更应该属于社会政策范畴。20世纪90年代的中国住房体制改革将住房推向市场化，大方向没有错。实践证明，改革以前的纯福利性住房政策在中国是行不通的。但是，在迈向市场化的同时，完全放弃住房的福利性也是有问题的。唯一适合的选择是赋予住房以双重属性，走市场化福利之路。一方面，根据中国的国情，明确赋予住房以福利性，公开承诺政府有责任为城市每户居民家庭提供住房；另一方面，赋予住房以市场性，即老百姓住房的获取不是直接由政府提供，而是由市场提供。这就要求政府通过税收政策和其他必要的社会政策，甚至法律和各种制度来改变城市住房的供求关系，实现住房市场化福利的政策目标。

第一，在当今的中国社会，住房是一项基本的民生资源，民生资源是不能简单的完全推向市场的。民生资源推向市场的前提是它在数量上足够多，能够形成合理的供求关系，甚至能够形成一种买方市场。然而，中国的楼市显然不具备这一前提，它在过去、现在和未来很长时间内，都不可能形成一种合理的供求关系，更不可能形成一种买方市场。这就决定了中国在任何时候都不能将住房完全推向市场。日本的楼市泡沫破灭恰恰证明了这一点。

第二，在中国经济快速发展的今天，居民要求拥有一套住房并不是一种过分的奢求。居住权是公民的基本权利之一，让老百姓拥有自己的住房，实现居者有其屋，是政府义不容辞的责任。中国过去由于落后，无法为每个公民提供必要的住房，老百姓也都理解。但是如果中国进入现代化的中期阶段以后，特别是宣称要建设一个全面的小康社会，却让大多数人都望房兴叹，那是说不过去的。事实上，实现居者有其屋，也是近年来政府的庄严承诺。中共十七大报告明确提出，必须在经济发展的基础上，努力使全体人民学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居。执政党的庄严承诺是解决中国城市住房问题的真正动力。

为此，政府必须要利用政策杠杆抑制非自住性投机住房需求。各个城市政府应该在住房普查的基础上，根据本市人口、经济社会发展状况和土地资源的丰裕程度，制定相应的住房发展规划，确立每个市民基本住宅用地面积和基本住房面积。城市居民在首次购房时，只要在此范围内，都可以享受相应的税收政策和其他政策优惠，这是体现住房福利性的基本方面。同时，政府还可以通过税收杠杆来约束其他投资性和投机性住房需求，让投资性和投机性楼市萎缩甚至消失。

世界各国对住房消费都有相关的税收政策。但中国的税收政策不能简单地照搬西方发达国家的现成政策，例如，目前国内许多人主张征收的物业税、有的城市准备征收的住房消费税或住房保有税、有些城市已经在制定的相关房产税实施方案等。应该说，对拥有过多的住房征税，这是一条治本之路。中国楼市政策成功与否的关键指标，不是看房价的升降涨落，而是看能否使拥有非居住需要的住房的家庭将手中多余的房子退还市场，从而保证市场的理性、健康发展。而要做到这一点，必须使征税政策建立在科学的理念基础之上。如果缺乏科学的理念，即使征税，仍然不可能从根本上解决中国的城市住房问题，或者说征税不科学会引发新的社会矛盾和社会问题。

那么，中国城市住房的税收应该怎么征收呢？笔者认为，关键在于税种设置、税负力度和征税策略三个方面。

首先，要明确中国城市住房的福利性。对于居民拥有的自住房，只要符合相关政策的规定，就应免于征税，这是住房市场化福利的第一个体现，也是比较容易理解和接受的。与此同时，对于那些无力购置自住房的居民，政府还要提供足够的公共租赁房供其选择，这是住房福利性的第二个体现。因为不论采用何种住房政策，都不可能让人人都买得起住房，因此，政府必须要建设足够且适当的公共租赁房，以满足部分居民的租房需求。

需要指出的是，公共租赁房不是只给低收入者居住，而是面向所有公民的，只要申请者符合无房的要求就可以申请。这是因为，如果公共租赁房只给低收入者租住，会带来一些负面效果。一是查证困难或调查成本过高，容易被一些人“钻空子”。深圳等地出现开豪华汽车的富人住经济适用房的案例正说明了这一点。二是即使各项审查工作都做得非常出色，所有居住者都是真正的低收入者，也会产生另一个负面效应，即容易给申请者贴上“穷人”的标签，从而对他们的生活产生诸多负面影响。三是这种只给最低收入者居住的廉租房政策也会带来新的不公平，所谓“夹心层”问题将永远无法解决。因此，公共租赁房唯一的申请条件应该是无房户。但这种住房的面积应当受到限制，以不超过城市居民现行平均住房面积的一半为宜。如某市居民人均住房面积为40平方米，则公共租赁房人均居住面积不得超过20平方米，以三口之家计，则不得超过60平方米。如果富人能够容忍这样的居住条件，则完全可以允许其申请入住。对最低收入者可以在此基础上由政府贴租，形成所谓“廉租房”。只有政府能够提供足够的公共租赁房，才能有效调节住房市场上的供求关系，从而在根本上影响房价，使楼市走上健康发展之路。

其次，对城市居民拥有的非自住性住房要征收必要的税赋，但不能只征单一的房价税或面积税，而要征收“组合税”，包括土地资源占用税、住房消费税和住房交易超额利润税。

1．住房土地资源占用税。一个城市能够用于建设住宅的土地是有限的，如果一个人占用了过多的住宅建设用地，就会剥夺和侵占他人在这个城市获得住宅的权利。公平起见，政府有理由征收超额占用城市土地资源税。每个城市可以根据自己的市情，制定本市每个居民能够占用的土地资源面积。在这个范围内不用交税，超出这个幅度，即使是自住的房子也必须缴纳土地资源占用超额累进税。这是因为，如果没有住房土地资源占用税，就无法抑制高档小区特别是高档别墅区的建设。现在有的别墅建筑面积可能只有三四百平米，但却占用数亩乃至数十亩土地，仅靠住房物业税、消费税或保有税是无法抑制的。

2．超面积住房消费税。即使有了住宅土地资源占用税，仍然未必能够有效抑制住房的投机行为和奢侈消费行为，因此必须在土地资源占用税基础上，再征收超额住房消费税。现在有的城市在准备征税过程中，为以房价征税还是以面积征税争论不休。虽然二者都有各自的难题，但是必须要对城市居民的住房免税面积有所限制。例如，对新购房来说，可以按房价征税，这样可以鼓励人们到较远的郊区购买较大面积的住房。但是，无论怎样远，如果考虑到中国的土地资源紧张状况，仍然有必要对住房面积有所限制，超出部分征收超面积住房消费税。同样，由于这种税的目的是抑制过大的住房面积，因而也应该是累进税。

3．住房交易超额所得税。对于住房投机者或投资者来说，住房总是要出售的。一旦出售，就要征收所得税。这种税收也将随着利润的大小实行累进税。

4．征收住房资源闲置税。有消息称国家电网反馈，中国城市中有6540万套住房无人居住［3］，尽管此数据的可靠性还有待推敲，但毫无质疑的是，这些闲置房中绝大多数都是投资和投机家们的成果。因此，对于那些捂房惜售者来说，不管是开发商还是个人投资者，都要征收闲置税（如果购房用于出租，则必须申领相关营业执照，以缴纳的营业税为据）。住宅资源闲置税应按年征收，持有房屋时间越长，应征税负越重。

通过设置以上四种税种，并赋予足够的税负力度，应该可以有效抑制富人奢侈性的住房需求和投机性住房需求。

最后，还要制定相应的征税策略。关键是要采取切实有效的措施，使居民手中已经持有的非自住性住房通过市场机制顺利吐出，从而有效地扩大城市住房供给。第一，可以考虑给予一定的缓征期限，例如实施一年税收缓征期。第二，发挥政治体制优势，要求各级领导干部特别是各级领导干部带头，将手中持有的非自住性住房率先出售，进而带动其他社会阶层。第三，为了减轻“二次房改”政策的震荡，可以考虑由政府设立公共租赁房有限公司，在市场房价大幅回落时入场收购，以解决公共租赁房的房源问题，同时兼起维护市场秩序之功能。

此外，还可以考虑实行购房准入政策。首次购买自住性商品房要有必要的门槛，即购房者必须具备一定的资格条件，比如，初次购房者年龄必须在25周岁以上，本人必须缴纳住房公积金三年以上，等等。符合条件者方可享受购房税收优惠政策。这样，既可以有效抑制非理性住房需求，也可以预防以未成年人名义购房现象的发生。

总之，中国的楼市问题已经不是一般的民生问题，而是严重的社会问题，甚至可能演变成为政治问题。居高不下的楼价不仅导致民怨沸腾、人才流失，而且已经威胁到执政党的执政根基，导致民众特别是白领阶层对执政党政治信任的快速流失。因此，必须通过市场和政策的双重机制，实现居者有其屋，这也是对执政党执政能力的考验。

作者吴鹏森，上海政法学院社会学与社会工作系教授

参考文献：

［1］中国指数研究院：2009年全国工地出让金达1.5万亿元.新华网，2010.1.10.

［2］上海土地出让金73%用于动迁其余建基础设施配套.东方网，2010.3.7.

［3］http://bbs1.people.com.cn/post Detail.do?id=100480037.