从无权到增权：社会服务组织成长问题探讨

——以深圳S助残组织为个案

周林刚  黄亮

文章来源于：《学习与实践》2012年第5期。

[摘要]社会服务组织是创新社会管理模式的重要抓手，本文以增权理论为视角，以深圳S助残组织为个案，探究了社会服务组织成长的制度空间和社会空间，在对社会服务组织的成长轨迹进行归纳的基础上，建构了其增权模式与策略。

[关键词]社会服务组织  增权  残疾人

一、引言

　　20世纪90年代后，公民社会理论与第三部门研究逐步由彼此孤立转向契合。一是公民社会理论家开始转向从政治社会学的角度，对作为一个社会实体的公民社会进行实证研究；二是第三部门研究者也开始关注诸如非政府组织或非营利部门的作用，及其与国家和市场的关系等更加一般的理论问题。在民主与发展的当代世界潮流下，公民社会的成长壮大成为民主化的一个重要动力。而公民通过参与各种志愿性社团组织所形成的互惠、信任、合作等规范，正是维系民主和促进发展不可或缺的社会资本。①

　　“十一五”期间，深圳市社会组织发展迅猛，年均增长近13．2％。截至2010年底，深圳市登记的社会组织4110家，其中社会团体1662家，民办非企业单位2441家，基金会7家，每万常住人口拥有社会组织4家②。据调查，在政府政策的大力推动下③，深圳市各类社会组织积极承担政府委托或剥离的公共服务事项，提供多样化、专业化、个性化的公共服务，有效地弥补了政府公共服务的不足。其中民办非企业单位在教育、劳动、文化、体育、福利、社工等领域提供服务，满足了社会群体的不同需求。2010年1月“深圳NGO管理登记体制改革”项目获得第五届“中国地方政府创新奖”。而助残类社会组织已有上百家之多(包括注册与未注册的)，服务领域覆盖7类残障群体，被认为是社会残疾人士实现社会参与、社会融入的重要载体。社会组织的健康发展便也成为残疾人事业发展的一项重要工程。本文基于社会组织的成长发展问题，以激发权能为视角，对深圳S助残组织深入调查，重新审视社会组织的发展空间问题。

二、理论与方法

　　(一)增权理论

　　增权理论(译自英文empowerment，国内也将其译作赋权、充权、激发权能等)，主要由权力(power)、无权(powerlessness)、去权(disempowermerit)和增权(empowerment)等概念组成。④在增权研究⑤领域，权力是指“权力关系中的各方争夺与获取某种竞争性资源的现有的或潜在的能力”，表现为个人权力、社会权力、政治权力三种⑥。也有学者强调，权力还应是一种主观感受，即权能感(Hirayama，1984；Staples，1990；陈树强，2003)。“权力是自己创造的，而不是别人给予的”⑦。

　　Kieffer(1981)认为，增权概念主要包含三个构成要素：即公民的能力、社会政治修养、政治能力或参与能力(陈树强，2003；周林刚，2005)。而关于增权过程的探索却是众说纷纭，有学者提出个人、社会两层面说；也有学者提出个人、人际和政治(Zimmerman，1990)三层面说；更有主张对增权层次进行四分法的学者，即个人、人际、微观的环境及组织和宏观的环境或社会政治等。总而言之，对于增权的理解，在于通过削弱影响个体决定权、行动权的社会性或个体性障碍，通过增强个体(组织)的能力与自信，帮助案主获得对自己生活的决定权与行动权。⑧

　　(二)案例陈述

　　本研究运用“目的性抽样”⑨原理，以强度抽样方式选取深圳S助残组织作为研究个案，对个案进行了深度调查和访谈。S是由深圳市委组织部驻沙田工作组倡导，最初由蒲秀珍女士(化名)——自闭症患儿的母亲——在深圳KZ牵头发起，后由多位民间爱心人士和多家高校特教研究部门联合创办，经深圳残联、民政局注册登记，于2006年5月30日成立的民办非营利性机构。

　　该机构秉持“平等参与社会，共享一片蓝天”的使命，帮助低龄学员重返校园，帮助大龄学员融入主流社会，并为障碍程度较重的学员和有特殊需求的家庭提供托养服务。机构现有内设完整的组织架构，并在几年时间内完成了由家庭联盟阶段——组织合法化阶段——稳步拓展阶段的成长历程⑩，成为深圳助残社会组织中比较有影响力的机构之一。

　　2008年11月，S助残组织喜获由深圳市政府颁发的首届鹏城慈善奖“最具影响力的慈善项目”奖项。2008年8月30日，S组织教师代表赴长沙参加2008年北京残奥会火炬传递。

　　三、社会服务组织的权能机制分析

　　我们基于对S助残组织的调查访谈与观察，对S进行成长扫描，以微观视角解读制度空间与社会空间对社会组织权能机制的构建过程，即社会组织的权能从无到弱、从弱到强的发展逻辑。

　　(一)制度空间：公益服务组织的权能生成机制

　　新制度经济学理论指出，制度需求来自于对潜在利益的追求。“对制度变化的需求来源于这样一种感性认识：有了新的制度安排，就能得到在现存制度安排下所得不到的利益”。(11)政府作为制度控制的最强主体，在设计制度的时侯，必然优先考虑自身的制度需求。

　　中共十七大报告中用“社会组织”概念替代了“民间组织”概念，赋予了社会组织双重功能：扩大民主的功能和社会治理的功能。(12)深圳作为全国、全省社会组织“改革创新综合观察点”，如何率先培育和发展社会组织，使其成为城市建设进程中的有力抓手，是潜在的制度需求。

　　生成机制是指某一事物在特定环境中产生的机理与过程及其内在的相互关联性。(13)然而，从传统的村落社会到单位社会，再随着生产空间与生活空间的日益分化，人们对生活空间的组织和治理需求成为推动社会组织发展的一个重要动力，现在这种动力被制度空间吸纳，并且转化为社会组织的自我权能。S便是这样的例子——在政府新的制度环境下，组织权能得以生成。在此，我们探讨S的成长之路，从中可以窥见草根社会组织的权能生成机制。

　　S的创始人蒲秀珍女士(化名)，是一名自闭症患儿的家长。自从孩子患有自闭症以来，蒲就到处求医问诊，渐渐地也在心中萌生了要为自闭症孩子建设一个家园的梦想。直到2006年，蒲从一个残友那儿，得知深圳市委组织部想在深圳坑梓打造一个民心工程的消息；在自我信念支撑与该残友的鼓励下，蒲女士抱以拳拳之心，在坑梓将S创办起来了。

　　“蓝天社创建是在坑梓那个地方，当时市委组织部在这搞一个蹲点项目，想搞个民心工程，刚好有个残疾人认识她(蒲秀珍)，就跟她说：‘你以前不是说没牌照吗?现在给你个场地，免一年租金，你过来帮忙办一个机构，为大家服务’。当然这个家长说行，这也是为大家做好事嘛，就这样办起来了。”(患儿家长访谈录)

　　2007年10月，深圳市正式出台相关政策扶持社会组织。S是同类型机构中最先拿到政府资源的组织。现如今，S已经发展成为一个拥有完整组织架构、四个分部点，并立志为中国残疾儿童实现“共享一片蓝天”梦想的社会组织。

　　德鲁克强调，非营利组织最大的潜能是发掘外部的资源和人才。(14)初期阶段的S诠释着带有中国特色的社会组织发展逻辑。类似S的社会服务组织大多是由残疾儿童的家长、亲属或残疾人创办，并且在注册登记前就已经成立运作，属于典型的草根社会组织。这类机构创办初期的目的大多为了满足个体性的生活需求。在整个助残行业未能成形之时，助残社会组织一般呈现为家庭式或家庭联盟式发展，主要靠创办者的个体力量来维持机构的日常运作。故而，如果机构的家长没有充足的资金支持，又或家长的孩子已经不满足于机构的服务，那么草根机构就有面临倒闭的危险。如何获取社会资源?制度空间的供给机制，赋予了社会组织生成内在权能的“破茧”之力。

　　降低登记注册的门槛，是深圳市制度供给中促进社会组织权能生成的重要举措。这使社会组织的权能生成机制变得更加直接、简易。但是新的制度供给框架却陷入制度难以落实的困境。调查研究中，我们发现：

　　第一，政府所实施的“社会组织直接登记管理”改革，允许直接向民政登记的社会组织必须是除去“法律、行政法规规定须由有关部门在登记前进行前置审批的社会组织”，且仅限于工商经济类、社会福利类、社会慈善类等三类社会组织。即便是这三类也没有想象中的简单。

　　“我们有个办事流程，申请(依据不具有操作性的文件，不能突破)，比如说区级的社团要达到50个会员，注册资金要3万元以上，这个是没得少的，要具备固定办公场地、相应的工作人员(包括财务人员)、规范的章程；必须通过消防……然后审核、许可；再发证，后再公告……公告之前就有名字了，要符合相应的要求。”

　　“一个就是办公场地，包括硬性的面积要求。因为不是政府无偿地给它，租金比较贵；第二，有些是我们的老楼房，消防这一块很难过……康复机构还要有卫生技术专业人员。”(BA区民管科科长访谈录)

　　第二，1998年颁布的《社会团体登记管理条例》等其他法规条文，仍旧是深圳各区民政局监管的主要法律依据。

　　“从我们国家体制(来讲)，(还是)比较滞后；我们两个条例都是1998年颁布的(社团登记条例、民办非企业的暂行条例)，现在已经十几年，可操作性不强，这就是法律法规的滞后性。”(BA区民管科科长访谈录)

　　另外，在制度空间的构建过程中，一个重要方面是如何拓展空间，增强体制的“宽容度”和弹性，以涵盖实体空间产生的变化，尤其是涵盖宏观背景下各种社会群体和组织心理、思想和行为的演变。(15)

　　(二)社会空间：社会服务组织的权能成长机制

　　1．实体空间

　　实体空间(16)社会空间中的核心概念，它包括社会组织实际活动和行为所占据的社会空间。从社会组织可能获取的资源类型视角，可以分析体制外的实体资源空间对社会组织的权能培育过程。

　　S组织目前能够获取资源的途径主要有三个：一是政府(包括民政、残联)资助；二是大、中、小企业捐助；三是基金会和社会爱心人士捐助，后两种资源获取途径是我们的分析素材。通过对资料的分析整理，我们选择“募捐方式”、“募捐行为”、“口碑”等为二级编码，分析S组织在社会空间中的权能成长机制。

　　基于获取资源能力视角，S组织的权能成长过程可以表述为从初期阶段的“获取资源的动机”向具体的“获取资源行为、方式”的转化过程。据调查，S组织登记注册之初，机构总是会在年末月份付不出老师的工资，原因是机构基本持平的财务状况和自费孩子的部分缺失。因为深圳市政府通过补助户籍残疾儿童的方式(17)扶持助残社会组织，S组织现有折合服务对象160人，其中只有40人有户籍。老师的工资也基本上是依靠非户籍的孩子学费支付。年末，机构中非户籍孩子都要回老家或离开机构，这样那个月的学费收入就会减少，机构出现入不敷出的困境。机构负责人就只能靠“找朋友捐款”救济来度过难关。

　　然而，作为一个渴望成长的NGO，“找朋友捐款救急”是无法满足其内在权能诉求的。只有机构的资源获取能力不断提高，才能立足于社会。如何提高自身的能力?S针对获取资源类型，从优化自身的募集模式开始，多方面进行拓展。

　　首先，S针对中、小企业或个人，启动“助养孩子”计划，以助养者易于接受的方式开展。比如社会爱心人士想用1000元资助一个残疾儿童，付款方式可以分两种：一是把钱交给S，机构就可以少收或不收受助者的钱；二是把钱给受助者，然后再转交给机构。另外，还有一种是专门针对小企业的“小项目帮扶”，主要包括机构场地维修、设施修补等，运作方式也是很有技巧的，比如可以在小项目实施结束后，通过在网上展示照片的方式，帮助企业宣传社会爱心，有助于树立企业社会形象，这是小企业比较欢迎的方式。而且在项目实施过程中， S也是秉着为企业减负的理念，使双方能达到双赢。

　　“……就是小项目，如场地改造，如漏水补修等，也是向企业和朋友募捐。你不用把钱给我，也不用把钱给家长，你帮我们弄一下；或者我们弄好，拿来发票你帮我们报(销)掉。这样的一年可能有5～6万吧。明年这类项目会更多，因为企业更喜欢这样做，一是它的捐款能看到，二是把自己做好事的照片放到网上，也有新闻价值在里面。还有拉一车油、面的，其实也就几千块钱，一万元都不到，放在那很好看，这样也比较实在。”(S助残组织工作人员访谈录)

　　其次，针对大企业或基金会开展“项目帮扶”。这主要根据项目要求，采取招投标的方式。为此，S设计了不少有意义的“项目课题”。

　　“第二是我们有个‘项目帮扶’，举个例子：我们与南山动物园签了个海豚训练的协议，对自闭症也有好处嘛，但是海豚(训练模式)对治疗自闭症的问题，国际上并没有一个研究报告说确实有效，但是动物园一到夏天就排队，我们就想知道这个东西到底有没有用，如果有用的话，针对老年孩子，什么年龄段，以什么方式介入有效，这个是很有意义的。那假设我要用1000个孩子来训练，1000个孩子就是100万元，这样就要找基金会，这事明年可能会有结果吧!”(S助残组织工作人员访谈录)

　　2．社会心理空间

　　与实体和制度空间的显性特征相比，社会心理空间则是看不见摸不着的部分，是一个社会整体成熟度的重要标志。社会心理空间的核心概念是“宽容”与“包容”。(18)受中国封建传统思想的影响，残疾人群体长期处于社会边缘。助残社会组织也同样面临社会“扩容度”的问题，从S的发展困境中，略可窥见。社会组织发展迫切需要社会心理空间的“扩容”。

　　首先是社会心理空间对社会组织的容纳程度。在对S的发展前景进行探讨时，P先生(S法人代表)为我们讲述了他的感受——“助残类社会组织似乎被一种社会氛围笼罩，就是那种“可以做好，但不能做强”的问题。”针对S，不管是“非营利”性质，还是“为残疾人服务”，都会受到来自社会的心理压力。当机构做得大了，“拿残疾人赚钱”的闲话，也就会随风而起，这是助残类社会组织普遍遭受质疑的地方；虽然在一定程度上，这种社会压力可以促使社会组织的内部运作变得更透明、服务更能趋向专业化；但是，对于助残类社会组织的心理歧视，也同样限制了组织本身的功能发挥。在S的发展道路上，需要更为适度的社会心理空间。

　　其次是来自残疾儿童家长的压力。由于助残类社会组织面对的是特殊服务对象，S的组织成员还要承受来自家长的情绪压力。因为残疾儿童的家长也承受着来自社会心理层面的压力，家长极容易把这种情绪发泄到机构的服务反馈上，这样助残类社会组织的工作人员就成了这种压力的最后承担者。在这种社会心理空间的压力下，残疾儿童的家长也属于潜在的“心理患者”，因此，应通过强化社会倡导，让社会更好地接受助残行业；理解残疾家庭，让阳光照亮家长的内心空间。基于此，S开展家长服务、社区服务，努力营造良好的社会氛围，并把其作为组织发展的战略任务之一。

　　“从专业上，第一，教给家长处理孩子行为的一些技巧；第二，树立一些阳光思维，多关注孩子的优点……有这样一个现象，进来的孩子，我们都会叫家长填上孩子的优点和缺点，但是家长往往在缺点上写一大堆，对于优点就没有了。这必然导致情绪不稳定，心理暗示就更难受，严重的还可能使家庭破裂……家长自己心理调适不好，就可能走向极端。”(S组织工作人员访谈录)

　　四、社会服务组织的增权路径与模式

　　　(一)社会服务组织的成长轨迹

　　从对S助残组织的成长路径分析，我们可以窥见深圳市社会服务组织现有的权能成长逻辑路径(如图1所示)。从中我们不难发现：制度空间有效地吸纳草根社会组织，而在社会空间的资源格局中，组织的资源获取能力得到提升，同时为组织的权能发展打好基础。因此，社会服务组织的权能成长可以分为三个阶段：

　　一是未注册，无权能。大多数助残类社会组织的创始人都是残疾人家长或者残疾人的亲属。由于他们意识到自我个体的需求，只能自行聘请老师给孩子做康复训练。这个阶段的机构，一般呈现单个家庭或家庭联盟形式。一方面没有办法获得政府或社会更多层面的支持；另一方面社会心理空间对于残疾家长内心空间的挤压，致使其处于社会群体边缘地带。资源缺乏与内心权能感丧失，是这个阶段社会组织的真实写照。

　　二是已注册，弱权能。社会组织注册之后，便获得了合法的身份，也有了获取资源的资格，可以接受政府和社会的资助，还可以自己开展活动争取资源。但是这个阶段的机构本身能力还很弱，面临社会空间层面激烈的资源竞争，组织营销能力、内部管理能力以及专业服务水平等都在成长过程中。在这一阶段，由于制度空间上的新制度需求与旧制度供给的反差，社会组织变得“初生牛犊也怕虎”。此时的社会组织依旧尚未具备进一步发展和对外拓展所需的资金、专业人才等资源，属于弱权能阶段。

　　三是增能力，强权能。这个阶段的社会组织，其权能核心——获取资源的能力已经渐渐成长起来，同时具备成为地区大型机构的基本力量，其机构负责人角色也不再表现得如初期那样的单一化了，而是由原来的残疾孩子家长担任，逐步转变为由企业爱心人士、从事康复服务的专业人员以及医生等多元人才参与；组织内部人力资源逐步稳定，关系网络已经形成，还有自身的发展战略规划都已步入实施、社会心理空间对组织的“扩容度”，也提升了组织权能感。

　　(二)社会服务组织的增权模式

　　增权理论认为，增权的实质就是要形成新的均衡的权力关系。(19)因此，笔者基于扎根理论分析框架——即组织发展的制度空间与社会空间对机构权能机制的构建功能，提出增权模式的构想(如图2所示)。

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　　图2  社会服务组织增权模式

　　基于增权路径分析，我们知道社会服务组织的权能机制，遵循着由无到弱、由弱到强的完善过程，“制度空间”、“社会空间”在“组织权能”的生成和发展中起到关键作用。只有组织权能成长起来，组织空间才能在“制度空间”和“社会空间”的交集中形成。故而，组织空间的发展在于组织的权能成长，组织权能机制又受到两个关键变量的作用。所以组织增权的结果，就是要形成组织空间与制度空间、社会空间的权力平衡格局。

　　那么，由上述可以推出，其一，制度空间的建构除了在社会组织权能生成层面要有所突破和完善，还应该包含思考社会实体空间内的规范问题所出现的制度领域。其二，在社会空间的建构中，实体空间存在社会组织获取资源的规范化建设问题、社会行业类别的法制化建设问题等等，这些都应该在制度供给设计中，与政府制度需求相结合。然而，社会心理空间层面需要更为文明的社会文化建设的努力，这是制度空间所难以逾越的领域，需要更多的文化组织的宣传，它也是和谐社会的建设之路。

　　(三)社会服务组织的增权策略

　　社会服务组织是公民社会的重要主体，是全面推进社会建设、创新社会管理的主要载体，扶持公民社会的健康成长，激发社会组织的权能，需要从以下几个方面努力。

　　1．设立专项部门负责，深化社会组织直接登记管理体制改革

　　按照统筹兼顾、循序渐进，突出重点、分类推进的原则，有序扩大社会组织直接登记范围。继续深化工商经济类、社会服务类、公益慈善类社会组织直接登记管理改革；继续推进如社区社会组织、基金会和异地商会等社会组织的登记管理工作。继续发挥民间管理局的专项统筹工作，积极引导、规范和推进社会组织健康发展。

　　2．巩固制度供给机制建设，加大社会组织的培育扶持力度

　　加大政府扶持力度，建立健全购买服务机制、政府资助及奖励机制，鼓励社会组织参与公共服务供给。健全以福利彩票公益金为种子的基金建设，完善福利彩票公益金与财政资金的对接机制。加大宣传和普及工作，落实与社会组织相关的税收优惠政策。开展社会组织人才培养和服务工作，提高社会组织队伍的专业化和职业化水平。加强社会组织志愿者队伍建设。搭建政府与社会的合作平台，提升社会组织的自我发展能力。

　　3．建立健全评估监管机制，加强社会组织规范化建设

　　研究制定与直接登记相适应的管理机制，形成政府各职能部门各司其职、协同监督的综合监管体系；加强社会组织信息化建设，建立社会组织法人数据数据库信息共享系统。全面开展社会组织等级评估，建立科学的评估指标和完善的评估体系。加大执法力度，规范执法流程，探索分类管理制度。加强党对社会组织的领导，逐步实现党的组织、工作和作用全覆盖。完善社会监督，建立公众监督机制，强化新闻媒体的舆论监督作用，规范社会组织的行为。

　　4．畅通社会组织的参与渠道，有效促进社会管理功能发挥

　　加大对社会组织的宣传力度，创造良好的社会舆论环境。畅通政府和社会组织的沟通机制，采取多种形式，畅通信息交流渠道，鼓励社会组织中优秀人才积极参政议政。继续探索建立社会组织利益表达、参与重大公共决策的机制，不断提高社会组织对公共行政的参与度，积极有效地发挥社会组织的社会管理功能。

羽林

　　注释：

　　①何增科主编，郤继红、周红云副主编：《公民社会与第三部门》，北京，社会科学文献出版社，2000年。

　　②参见《深圳市社会组织发展“十二五”规划》。

　　③2009年《深圳市综合配套改革方案》以及深圳市政府和国家民政部签署的《关于推进民政事业综合配套改革合作协议》相继颁布实施，赋予了深圳市在NGO管理体制改革方面坚强的后盾。大部门制改革及基层管理体制改革的不断深化，给予了深圳NGO史无前例的发展空间和机遇。2010年1月颁布的《深圳市NGO发展规范实施方案(2010-2012年)》和《推进政府职能和工作事项转移委托工作实施方案》为深圳NGO的发展指明了道路，注入了活力。

　　④周林刚：《社会支持与激发权能——以城市残障人福利实践为视角》，北京，社会科学文献出版社，2009年。

　　⑤Kenneth Macdonald在《增权：一个批评的视角》中指出：“所有对增权的解释都必须以理解什么是权力为先决条件。”

　　⑥张时飞：《上海癌症自助组织研究：组员参与、社会支持和社会学习的增权效果》，香港中文大学博士论文。2001年。

　　⑦McGregor S. Sustainable Consumer Empowerment through Critical Consumer Education: a Typology of Consumer Education Approaches, . International Journal of Consumer Studies, 2005,29(5).

　　⑧何雪松、张宇连、程福财等：《现代社会工作理论》，上海，华东理工大学出版社，2007年。

　　⑨陈向明著：《质的研究方法与社会科学研究》，北京，教育科学出版社，2006年，第104～106页。

　　⑩潘炳韬、周林刚：《助残公益组织完善增权机制探讨——基于社会资本理论的分析》，《残疾人研究》，2011年第3期。

　　(11)(美)戴维·菲尼：《制度安排的需求与供给》，载于奥斯特罗姆等著，《制度分析与发展的反思》，王诚等译，北京，商务印书馆，1992年。

　　(12)林尚立：《民间组织与政治改革：中国的逻辑》，载于王名主编，《中国民间组织30年——走向公民社会》，北京，社会科学文献出版社，2008年，第264页。

　　(13)谈志林：《中国地方NGO生成机制的制度分析》，《学术探索》，2009年第4期。

　　(14)(美)彼得·德鲁克著，《非营利组织的管理》，北京，机械工业出版社，2007年。

　　(15)(18)查立友：《论民间组织的三维社会空间：实体、社会心理和虚拟网络》，《经济社会体制比较》，2012年第1期。

　　(16)俞可平教授提出“实际空间”的概念，认为“实际空间是民间组织现实的存在空间”。参见俞可平：《中国公民社会：概念、分类与制度环境》，《中国社会科学》，2006年第1期。

　　(17)《深圳残疾人特殊困难救济补助办法》中第五条规定五项困难情况补助办法：第(一)项至第(三)项临时困难补助标准为1000元，个别特别困难者可补助至3000元；第(四)项临时困难补助标准为2000元，个别特别困难者可补助至3000元；第(五)项临时困难补助标准为3000元。

　　(19)左冰、保继刚：《从“社区参与”走向“社区增权”——西方“旅游增权”理论研究述评》，《旅游学刊》23卷，2008年第4期。