从平均到公正：中国社会政策的演进

吴忠民

    随着现代化进程和市场经济进程的推进，中国社会在获得大幅度发展的同时，也遇到了一系列前所未有的特别是围绕着社会公正所产生的问题。比如，一方面是社会总财富在迅速增加，社会发展的程度在不断提升，另一方面则是贫富差距迅速扩大，弱势群体成员迅速增多，由此引发的诸多社会问题在迅速累积。这些问题的存在，对于中国社会的安全运行和健康发展造成了程度不同的不利影响，构成程度不同的威胁，其不利影响和威胁的程度同这些社会问题的严重程度成正比关系。因此，如何基于公正的理念，建立社会政策体系，避免经济政策左右一切，使社会公正程度的提升和社会财富的积累形成一种同步化的状态，实现社会的公正和社会的健康发展，便成为中国社会所面临的迫切问题。

    就中国的社会政策体系化的建立而言，需要做的事情很多。其中一项必不可少的重要内容，就是应当对建国以来中国社会政策的基本发展脉络、基本特征以及基本走向进行必要的梳理和分析。应当看到，建国50多年来，基于特定的时代背景和理念依据，中国在社会政策方面进行过许多有益的探索和努力，积累了大量的经验和教训。因此，认真分析、总结这些经验和教训对于我们制定系统、有效而且是具有现代意义上的社会政策大有裨益。 

一、社会政策的概念和影响因素

    所谓社会政策，是指以公正为理念依据，以解决社会问题、保证社会成员的基本权利、改善社会环境、增进社会的整体福利为主要目的，以国家的立法和行政干预为主要途径（但不是唯一途径）而制定和实施的一系列的行为准则、法令、条例的总称。

社会政策的具体内容是在不断丰富的。起初，人们对于社会政策具体内容的理解比较单一，一般只是限于狭义上的“社会福利”（资源分配）。随着社会发展的逐渐深入，人们越来越感到社会福利同社会权利密不可分，因而社会政策还有必要包括社会成员基本权利和社会地位方面的内容，亦即“社会关系”方面的内容。[①]简言之，凡是同社会成员的基本权利和社会福利息息相关的政策（法令、条例等），都应当纳入社会政策所关注的视野之内。社会政策的具体内容应当包括：社会救助，救灾，社会保险，医疗卫生服务，就业，妇女儿童保护，性别平等，种族（民族）平等，老年人权益，房屋住宅，劳资关系，劳动者工作保护条件，人口政策，婚姻家庭保护，残疾人福利保障，孤儿扶养，退伍军人优抚与安置，最低小时工资和最高工时保障，职业训练，义务教育的政策，等等。

在社会政策实践和研究的始初阶段，人们一般认为，社会政策的受益对象应当是那些社会弱势群体。对于生活上不能自助的社会成员，社会有责任提供必要的援助。但是，随着社会政策的实践以及社会政策研究的深入发展，越来越多的人逐渐认识到，社会政策的受益对象应当予以扩大，每一个社会成员都有权利得到社会的帮助，虽然这种帮助的程度和具体内容应当有所区别。

社会政策应当由谁来予以实施？在这个问题上，社会政策的实施部门和研究领域的看法同样经历了一个变化的过程。起初，人们几乎一致地认为政府理所当然地应当是社会政策的行动主体。以后，随着社会分工的日益细化，随着社会越来越复杂化，随着社会层面力量的日益兴起，社会政策研究领域逐渐形成一种共同的看法：只是靠政府来实施社会政策显然是有些力所不能及了。因此，只有以政府为主，并动员社会层面的力量如“第三部门”、社区的力量等等，方可构成完整的行动主体，从而有效地实施社会政策。“在传统模式下，社会政策的决策主体和行为主体均为政府，区别只在于中央政府决策，地方政府执行。新的模式将单一的政府决策和支配福利转变为由政府、市场、家庭、非营利组织、社区等多元社会主体参与决策和实施。”[②]

公正与社会政策是密不可分的。从一定意义上讲，公正与社会政策是一个事情的两个方面。公正是社会政策的基本理念依据。现代意义上的公正是在自由、平等、社会合作等理论依据的基础之上，强调“给每个人他所应得”。对于一个社会来说，公正具有重大的意义。“正义是社会制度的首要价值，正像真理是思想体系的首要价值一样。”[③]缺少了公正理念，社会政策便成了无本之木、无源之水。但是，同时还必须看到的是，公正毕竟只是制度安排的一种基本价值取向、一种基本的规则，它需要通过一定的载体方能在现实社会当中体现出来。就社会层面而言，公正必须通过社会政策体系才能够具体地得以体现。正是从这个意义上讲，社会政策是公正在社会领域的具体化，公正的社会功能在很大程度上是通过各种各样的社会政策来实现的。“如果我们真正关心社会正义，我们就要把它的原则应用到个别地或者整体地产生贯串整个社会的分配后果的亚国家制度上去。”[④]

    基于对公正理念的不同理解，处在不同的社会历史情境，会造成有所差别的社会政策。

从1949年到现在的50多年间，中国社会政策的演变留下了一个十分清晰的转折轨迹：在1978年以前约30年的时间里，同朴素的平等理念、平均主义的行为方式以及种种历���条件（如计划经济体制、身分等级制、高强度的社会动员等等）相适应，中国的社会政策开始初步的形成，并对中国社会产生了大面积的、深远的影响，同时呈现出诸如非现代性、非规范性、非一体化和非持续性的特征；1978年以后的20多年，同现代的公正理念逐渐形成相适应，同现代化和市场经济的初步发育、正常生长以及社会的急剧转型相适应，中国现代意义上的社会政策开始逐渐地得以形成，并由单项的、零散的社会政策日益趋向于体系化的、规范的社会政策。

二、建国30年中国社会政策的主要进展

    对于中国的整个历史来说，1949年至少意味着发生了两件意义极为重大、影响极为深远的事情：民族的独立和国家的统一，社会的重构。从19世纪的鸦片战争到1949年的100多年间，中国饱受外国侵略者的侵害，处在半殖民地半封建社会的困苦、屈辱状态之中，国家分裂，战乱频仍，社会动荡。因此，“恢复中国的伟大所必需的全国统一是所有爱国的中国人衷心渴望的目标。”[⑤]经过几代人的奋斗，中国终于获得了独立和统一。中国民众由此获得了一种前所未有的自豪感：“我们的民族将从此列入爱好和平自由的世界各民族的大家庭，以勇敢而勤劳的姿态工作着，创造自己的文明和幸福，同时也促进世界的和平和自由。我们的民族将再也不是一个被人侮辱的民族了。我们已经站起来了。”[⑥]接着，在50年代前期，中国完成了大规模的社会重构工程。从总体上看，中国社会摧毁了延续了两千多年的私有制，形成了全新的社会结构，确立了社会主义的指导思想，制定了令人激动的社会主义建设的蓝图，中国民众的获得了空前的解放。中国社会结构变化幅度之大、中国人民民众社会地位变化幅度之大，用“翻天覆地”的字眼来概括并不为过。一位著名的记者对全国第一次人民代表大会的群众代表作了如是描述：“代表们走进了会场，坐上了最高国家权力机关的席位。他们从车床边来，从田地里来，从矿井来，从海岸的防哨来。放下钳子，放下犁把，放下镐头，放下笔杆、圆规……同他们所爱戴的党和政府的领导人一起，商量着国家的大事。”“从珠穆朗玛峰到鸭绿江边，从塔里目盆地到珠江三角洲，六亿人民怀着同样的心愿。这是中国的大喜日！六亿人民心上开了花。”[⑦]应当说，这个描述当时中国民众心理状态的真实写照。

也正因为如此，所以，中国共产党和中国政府特别注重人民大众的社会平等地位、基本权利和基本权益。在这一时期，围绕着人民大众的社会平等地位、基本权利和基本权益，围绕着社会成员一些最基础性的需要，中国制定并实施了许多社会政策。[⑧]其中，有些社会政策得到了大面积的实施并取得了影响深远的成就。这主要表现在以下两个方面：

    第一，围绕着女性解放而制定和实施的社会政策。

    在中国长期的封建社会中，妇女的地位是极其低下的、生活是极为悲惨的。正如毛泽东所指出的那样，中国的男子普遍要受政权、族权、神权的支配，“至于女子，除受上述三种权力的支配以外，还受男子的支配（夫权）。”[⑨]经济上，妇女没有财产所有权和继承权，甚至出嫁时的嫁妆也不得完全归自己所有；政治上，不准妇女参政议政；生活上，没有自己独立的人格，必须遵循“三从四德”的规矩。尤其惨无人道的是，唐宋起，盛行缠足，大多数妇女从小必须缠足。虽然从中国的近代开始，便有许多先进的人士倡导妇女解放，试图改变妇女悲惨的局面，但由于没能将女性解放运动同整个社会的改造结合起来，因而其影响是相对有限的。

1949年建国前夕，中国人民政治协商会议通过的《共同纲领》（临时宪法）明确宣布，废除束缚妇女的封建制度，妇女在政治、经济、文化教育和社会生活各个方面均享有与男子平等的权利。以后新中国陆续颁布的《宪法》、《婚姻法》、《选举法》、《继承法》、《刑法》、《民法》等多部法律和法规，都明确规定了对于妇女权益的保护。更为重要的是，中国女性的解放并不是仅仅停留在形式上的法律、法规和条例的规定方面，而是落实到了现实的社会生活当中，这就使得中国女性的解放成为一件十分现实的事情。

    1949年以后的近30年间，通过相关社会政策的制定与实施，中国女性的实际境况确实是发生了翻天覆地的变化。[⑩]这至少表现在：（1）享有与男子平等的法定权利。1950年5月1日新中国颁布实施的第一部基本法《中华人民共和国婚姻法》规定，新中国废除包办强迫、男尊女卑、漠视子女利益的封建主义婚姻，实行男女婚姻自由、一夫一妻、男女权利平等、保护妇女和子女合法利益的新民主主义婚姻制度。这就摧毁了几千年来的封建婚姻制度，从法律上保障了妇女的婚姻自主权，提高了妇女在家庭中的地位。以后相继出台的《中华人民共和国劳动保险条例》（1951年）、《全国人民代表大会及地方各级人民代表大会选举法》（1953年）、《中华人民共和国宪法》（1954年）等规定：妇女享有与男子平等的政治权利、文化教育权利、劳动权利、财产权利、人身权利、婚姻家庭权利等等。（2）妇女的文化教育状况得到了极大的改善。1951年，初等学校的在校女生比重为28%，1976年上升至45.5%；1950年，普通中学的在校女生比重为26.5%，1976年上升至40.4%；1949年，普通高等学校的在校女生比重为19.8%，1976年上升至33%；1950年普通高等学校的女教师比重为11%，1976年上升至24.7%。[11]（3）妇女就业人数大幅度提高。实现经济上的独立，是妇女社会地位提高的基础。1949年以后的近30年间，中国妇女的就业人数迅速增加。以全民所有制单位为例，1949年，女职工的人数为60万人，1977年则剧增至2036万人。[12]（4）广泛地参政议政。妇女全面参与国家和社会事务的管理，积极参加在人民代表大会、政治协商会议、人民政府和司法机构的活动。[13]（5）重视妇女的健康保健。中国政府对于女职工采取了全面的劳动保护措施，如，城市女职工中85.3%的生育妇女都享有三个月的带薪产假。[14]中国的妇幼保健机构发展得很快。1950年，全国县及县以上的妇幼保健院、儿童医院机构数为2880个，1976年上升至7952个；1949年，全国妇幼保健所、站机构数为9个，1976年上升至2239个。[15]

    这一时期中国妇女的解放，有着巨大的历史意义。这既是真正人道主义的体现，是平等、自由理念在现实社会中的实现，同时也是对于中国人力资源的巨大开发。这种积极的影响一直延续至今。例如，2000年，中国女性经济活动参与率高达72.7%，居欧亚各个国家之首位。[16]综合的来看，在众多的后发国家中，中国在女性解放方面的成就恐怕是居于明显的领先位置。

    第二，有关大众教育的社会政策。

    1949年以前，中国的教育十分落后。全国人口中80%以上的人是文盲，学龄儿童入学率只有20%左右，劳动者很少能进入学校学习。全国各级各类学校学生仅占全国人口的5%左右，而且，教学设备十分缺乏，教材陈旧落后。这一切，是同当时落后的经济基础、落后的社会结构以及落后的教育观念相适应的。[17]

    1949年之后的30年间，党和政府十分重视大众教育。毛泽东认为，“几千年来的教育，确是剥削阶级手中的工具，而社会主义教育乃是工人阶级手中的工具。”[18]1949年出台的《共同纲领》指出，“中华人民共和国的文化教育为新民主主义的，即民族的、科学的、大众的文化教育。人民政府应有计划有步骤地改革旧的教育制度、实行普及教育，加强中等教育和高等教育，注重技术教育，加强劳动者的业余教育和在职干部教育……。”新中国的第一部宪法则更为明确地指出，“中华人民共和国公民有受教育的权利。国家设立并逐步扩大各种学校和其他文化教育机关，以保证公民享受这种权利。” 

基于上述指导思想，围绕着大众教育，党和政府制定和实施了许多相关的政策，促进了大众教育的兴起和发展，并对中国的社会经济发生了重大的影响。50年代初期，中国开始实行了一切学校“向工农开门”的方针。1950年12月，政务院发布《关于举办工农速成中学和工农干部文化补习学校的指示》，1951年2月，教育部颁发了《举办工农速成中学暂行实施办法》和《工农干部文化补习学校暂行实施办法》，以此为契机，中国开始创办工农速成中学。1956年3月，中共中央、国务院发布《关于扫除文盲的决定》，要求各地要按照当地情况，在五年或者七年内基本上扫除文盲；要求两年到三年扫除机关干部中的文盲，三年或者五年扫除工厂、矿山、企业职工中的文盲95%左右；五年或者七年基本扫除农村和城市居民中的文盲，即扫除文盲达到70%以上；扫除文盲的对象以14岁到50岁的人为主。[19]中国在城市和农村大规模地设立了各种类型的文化扫盲班，创办了各种职业学校；在中等以上的学校设立了人民助学金制度。另外，当时的大众教育还有一项重要的内容，就是强调教育和生产相结合：“在一切学校中，必须把生产劳动列为正式课程，每个学生必须依照规定参加一定时间的劳动。”[20]1955年10月4日，中共中央对中共广东省委《关于在初中增加农业课程问题的报告》作出批示，指出：“目前我国中小学教育存在着一大基本缺点，就是旧社会遗留下来的教育与生产相脱节的毛病……。当前的问题不是考虑改变中小学的性质，而应研究如何克服脱离生产的偏向的问题。”[21]

    在这一时期，虽然大众教育的发展在一定意义上讲是以轻视、妨碍高等教育的正常发展为代价的，而且这一时期的大众教育在质量上及具体思路上也存在着一定的问题，有时明显地违背了教育的规律，但是不能否认的是，就总体而言，这一时期的大众教育取得了十分显著的成就。1949年，中等学校的在校学生为126.8万人，1976年上升至5905.5万人；1949年，小学在校学生为2439.1万人，1976年上升至15005.5万人。[22]1965年，中国的小学入学率为89%，而世界低收入国家平均为73%，中下等收入国家平均为78%；1965年，中国的中学入学率为24%，而世界低收入国家平均为20%，中下等收入国家平均为26%。[23]70年代末80年代初，中国城市的文盲率为16.4%、农村的文盲率为34.7%，而同为后发大国的印度的城市文盲率则是34.9%、农村文盲率是67.3%，巴西的城市文盲率为16.8%、农村文盲率为46.3%，埃及的城市文盲率为39.7%、农村的文盲率为70.6%。[24]显然，中国的大众教育在后发国家尤其是后发大国中走在了前列。

    中国这一时期大众教育长足发展的意义是深远的。其意义不仅仅在于对于整个民族文化素质的普遍提升，而且在于为以后高等教育的正常发展、为中国整个教育事业的协调发展乃至于为中国社会经济今天的全面发展奠定了一个比较踏实的基础。

    另外，这一时期还制定了一系列的民族政策以及优抚政策。这些政策无论是在当时还是对以后的中国社会均产生了十分明显的作用。

    在建国30年间的诸项社会政策中，还包括一些尽管对以后的借鉴意义算不上十分明显，但在当时却有着积极作用的内容。这主要表现在以下几个方面：

    第一，社会救助政策。

社会救助主要是指国家和社会对于社会弱势群体提供直接的援助，以保证其基本的生活条件，维护正常的社会秩序。新中国建立后，十分重视社会救助问题。1954年颁布的《中华人民共和国宪法》明确规定，“中华人民共和国劳动者在年老、疾病或者丧失劳动能力的时候，有获得物质帮助的权利。国家举办社会保险、社会救济和群众卫生事业，并且逐步扩大这些设施，以保证劳动者享受这种权利。”[25]但是，受国家财力等多种条件的限制，建国30年的社会救助政策实际上分成城市和农村这样两个板块来制定和实施的，而且无论城市还是农村，社会政策的制定和实施均是本着量力而行的原则进行的。

在城市，社会救助政策的基本方针是，“生产自救，群众互助，辅之以政府必要的救济。”[26]建国初期，政府把120万分散的流民从8个城市送回原居住地；向121万城市居民提供了救济。[27]政府于1950年颁布了《救济失业工人暂行办法》，规定：凡是需要长期救济的失业工人每月发给当地主要粮食45-50斤；失业学徒每月30斤；半失业工人所得工资低于失业工人所得救济金而无法维持生活的，可酌情补助。1952年全面劳动就业登记以后，制定了长期救济金的发放标准（见表1）。据1954年全国52个城市统计，共组织了长期的或季节性生产自救小组1800多个，参加生产的救济户、困难户达22万余人。[28]1952年—1958年，在全国范围内制定了职工生活困难补助政策。补助的形式是补助现金和实物相结合。1957年国务院发布了《关于职工生活若干问题的指示》，规定：“对于遇到特殊事故而生活上发生困难的职工，应当给予适当补助。企业中这项补助工作可由工会负责。除了工会掌管用于困难补助的经费以外，企业行政可以在企业奖励基金中提取10%作为困难补助，拨交工会合并使用。”对于“事业、机关职工的困难补助工作，由人事部门和工会负责，所需经费由福利费中开支。”同时，全国总工会发出了《职工生活困难补助办法》，对职工困难补助的原则、对象、办法和经费来源等都做了具体的规定。[29]1961—1963年三年困难时期，各地政府加强了对困难职工的补助和救济，“从福利费中提取的补助金比例也大幅度增加，企业一般不少于30%，国家机关事业单位一般不少于60%；从奖励金和工会会费中提取的比例也增加了。……各地区还拨出了相当数量的面部、絮棉、针织品等物资进行实物补助。”[30]1965年国务院的224号文件规定，对于年老体弱、无依无靠的并符合其他条件的一些退职职工和老职工，由民政部门发给本人原标准工资百分之四十的救济，医疗费补助三分之二，简称之“百分之四十的救济。”另外，在这一时期，国家还举办了许多福利机构，以收养无依无靠的孤老残幼。截止1965年底，办有综合性的社会福利院和专业性的儿童福利院、精神病人福利院等819个。[31] 

表1            长期救济金发放标准

      资料来源：袁志刚等：《中国就业制度的变迁》，山西人民出版社1998年版，第15页。

    在农村，社会救助政策主要是围绕着“五保”内容而展开的，主要采取了集体供养并辅之以国家必要救济的方式。1956年1月，中共中央政治局提出了《一九五六年到一九六七年全国农业发展纲要（草案）》，其中对农村的社会救助作了这样的规定：“农业生产合作社对于社内缺乏劳动力，生活无依靠的鳏寡孤独的农户和残废军人，应当在生产上和生活上给以适当的安排，做到保吃、保穿、保烧（燃料）、保教（儿童和少年）、保葬，使这些人的生养死葬都有指靠。”[32]1956年6月30日，公布了由第一届全国人民代表大会通过的《高级农业生产合作社示范章程》。该章程也规定：“农业生产合作社对于缺乏劳动力或者完全丧失劳动力、生活上没有依靠的老、弱、孤、寡、残疾的社员，在生产上和生活上给以适当的安排和照顾，保证他们的吃、穿和柴火的供应，保证年幼的受到教育和年老的死后安葬，使他们的生养死葬都有依靠。”[33]据此，以后又逐渐地形成了较为完整的保吃、保穿、保住、保医、保葬（对孤儿实行保教）的“五保”制度。在农村的许多地方，还举办了敬老院，对五保户进行几种统一的供养。另外，1956年公布的《高级农业生产合作社示范章程》还规定，“合作社对于因公负伤或者因公致病的社员要负责医治，并且酌量给以劳动日作为补助；对于因公死亡的社员的家属要给以抚恤。”“对于遭到不幸事故、生活发生严重困难的社员，合作社要酌量给以补助。”[34]

    第二，有关劳动保险及福利的政策。

在这一时期，中国对于劳动保险及福利政策进行了有益的尝试，积累了许多经验和教训。

    这一时期的劳动保险和福利政策主要是在城镇实行的。

1949年9月29日中国人民政治协商会议通过了具有宪法性质的《共同纲领》。其中的第三十二条规定：“人民政府应按照各地各业情况规定最低工资。逐步实现劳动保险制度。”[35]这就为以后制定全国的劳动保险制度提供了基本的法律依据。1950年10月，政务院公布了《中华人民共和国劳动保险条例》草案，组织全国职工进行讨论。政务院于1951年2月26日正式公布了《中华人民共和国劳动保险条例》，1953年1月2日又修改重新公布实施了该条例。这一条例是新中国第一部有关社会保险的法规文件，具有极为重要的意义。《保险条例》主要是面对企业职工的。《保险条例》对于参加劳动保险的对象、劳动保险金的筹措方式及管理方式、各种劳动保险待遇（伤残、疾病、生育、年老、死亡等保险以及对职工供养的直系亲属的待遇）、享受优异劳动保险待遇以及劳动保险的执行与监督等各方面的内容均作了比较详细的规定。[36]这一条例的公布和实施，受到了全国广大企业职工的热烈欢迎。1956年，《保险条例》实施范围再次扩大，国营企业实行加入这一保险的职工达1600万人，为1953年的4倍；签订集体合同的职工有700万人。全国国营、公私合营、私营企业职工总数的94%享受到了这一保险。[37]

    建国之初，大多数国家机关、事业单位的职工仍然实行供给制。50年代前期，逐渐改为工资制。与之相适应，国家机关、事业单位的各种劳动保险制度陆续地建立起来（见表2）。到1957年，享受公费医疗待遇的职工已达657.2万人，享受劳动保险的职工更是达到了1150万人。[38]

      表2      国家机关、事业单位职工的劳动保险政策

         资料来源：袁伦渠主编：《中国劳动经济史》，北京经济学院出版社1990年版，第199页。

    50年代后期至60年代前期，政府对城镇的劳动保险及福利政策进行了一些整顿和调整，例如：统一了企业和机关的退休制度和退职规定；改进了医疗保险制度；确定了职业病患者的保险待遇；改进了城镇集体企业的劳动保险政策等等。[39]

    在50年代和60年代，在城镇还为职工举办了各种集体福利事业，如职工食堂、托儿所、浴室、理发室等等；对职工实行了多种补贴，如上下班交通补贴、住房补贴、水电补贴取暖补贴等等；建立了职工文化福利事业，如修建了了工人文化宫、俱乐部、图书馆等等；投资建设职工住房，改善职工的居住条件。至于职工的福利事业经费，主要来自四个渠道：一是由国家提供职工福利事业资金，设立非生产性建设投资，主要用于建设职工住宅；二是事业单位设福利费，企业设福利基金；三是从企业的管理费、事业单位的事业费中开支一部分；四是从工会经费中拿出一部分来举办职工福利事业。[40]

    第三，就业政策。

    对于社会成员来说，就业是一件至关重要的事情。就业不仅仅直接影响着人们的经济收入，而且还对于平等地参与社会生活等具有多方面的意义。在这一时期，党和政府十分重视就业问题。尤其是当时流行的理论观点认为，失业现象是资本主义制度下的产物，在社会主义社会不存在着失业问题，这就更使得党和政府更加注重消除失业现象，想方设法地保证城市居民的就业问题。

    建国初期，中国社会面临着失业问题的高峰。1949年，全国城镇的失业人员为474.2万人，城镇失业率为23.6%；1952年，城镇的失业人员为376.6万人，城镇失业率为13.2%；1953年，失业人员仍有332.7%，城镇失业率为10.8%。[41]党和政府采取了多种措施，努力解决这一问题。比如，在建国前后新旧政权交替过程中，党和政府对国民党政权遗留下来的600余万公职人员和企业职工采取了“包下来”的政策，进行了妥善安排，从而避免了失业人数的迅速扩大。再如，还采取了“公私兼顾、劳资两利”的方针，避免了大量企业倒闭，也避免了产生更多的失业人员。此外，还采取了限制农村劳动力盲目流入城市的政策。[42]这些政策和措施是比较成功的，产生了明显的积极效果。到1956年，中国的城镇失业率降至6.6%，1957年降至5.9%。[43]

    在城镇具体的就业方面，主要是采取了劳动力的统一招收和调配制度。从50年代中期以后，取消了企业和事业单位在招工、用工方面的权限，将调配劳动力的权限集中于劳动部门。这就在宏观方面完成了在全国范围内的劳动力的统一配置，同时，在微观层面上则形成了企业用工中的固定工制度。所谓固定工，是指经国家各级劳动人事部门正式分配和批准招收录用，在全民所有制或城镇集体所有制单位中工作，并未规定工作期限的人员。[44]固定工制度的最大特点是企业在用工方面“能进不能出”，不能以任何经济性原因裁减其多余的职工。[45]在城镇职工当中，以固定工为主，而且，其人数比重居压倒优势，如1957年其比重为91.8%，1960年为84.5%，1965年为90.3%，1970年为86.1%，1975年为87.8%，1978年为84.3%。[46]另外值得提及的是，在50年代和60年代，还曾断断续续地尝试过招收“亦工亦农”的临时工和合同工，以弥补固定工制度的缺陷。

当时，城镇在就业问题存在着一种两难的境遇。一方面，城镇每年新增劳动力的数量较大，而中国城市化及工业化的水平均比较低，因而即便是在城镇也不可能实现充分的就业。另一方面，当时人们所奉行的理论观念认为社会主义社会不存在失业现象，因而不允许出现失业现象。为了解决这个两难现象，当时采取了一种不得已而为之的办法：将城镇的多余劳动力向农村分流，向农村转嫁城镇的就业危机。在这方面，先后进行过两次大的举动，均发生在60年代和70年代。60年代初，随着国民经济的大幅度滑坡，中国进行了自1949年以来的第一次大规模的城镇人口的分流事宜。1961年，中央做出规定，“全国城镇只许减人，不许加人，特殊需要加入的必须得到中央和中央政治局的批准。”而且，“减少城镇人口，必须同压缩粮食销量结合进行。”具体之，“在一九六○年一点二九亿城镇人口的基数上，三年内减少城镇人口二千万以上。”[47]中共中央和国务院进一步要求：“全国城镇人口应当在一九六一年年末一亿二千多万人的基础上，再减少二千万人（包括从城镇减到农村去的职工在内），同时相应地减少吃商品粮的人口。”[48]通过各种强有力的举措，60年代初期共将2000多万城镇职工下放到了农村，从而在一定程度上减缓了城镇的就业压力。[49]60年代至70年代，通过各种组织、动员、宣传活动，中国开始了酝酿已久的并且是早已小规模存在的又一次的城镇人口向农村大规模分流的举动——城镇知识青年的“上山下乡”。1962年——1979年，共计1776.48万人的知识青年，通过“插队”、“到集体场队”、“到国营农场”的形式，实施了“上山下乡”的举动。[50]

    以上所谈及的，便是建国30年中国社会政策具有突出和明显进展的主要内容。除此以外，这一时期，中国在社会政策其他许多具体的方面如计划生育设想、学生健康、农村合作医疗、公共医疗、救灾等问题上，均曾进行过一些有益的尝试，积累了一定的经验和教训。

    建国30年中国在社会政策方面的努力，意味着这是在中国历史上，在全国的范围之内，在实际的社会生活领域，首次大面积地制定社会政策，开启了真正保护民生、关注民生的先河，因而具有重大的现实意义和深远的历史意义：其一，在劳动者群体基本权利的保护方面，在劳动者群体平等社会地位的维护方面，这一时期的社会政策满足了当时人们最为迫切的需求，起了不可替代的作用。其二，在中国民众基本生计、就业以及受教育机会的保证方面，应当说这一时期的社会政策是卓有成效的。1987年，根据对130个国家和地区的统计，中国的人均国民生产总值居于世界后列，但中国的人文指数却步入了“人文发展水平高的国家和地区。”[51]其三，在积极推动当时的现代化建设方面（如提供有力的人力资源支持、提供有效的基础文化的支持等），社会政策是十分有效的，可以说是在当时的比较落后的经济条件之下，最大限度地起了应有的作用。其四，对以后社会政策的制定与实施，提供了大量有益的经验（如妇女解放、大众教育等等）和教训。

三、建国30年社会政策的主要特征及不足

    中国当时特殊的时代背景条件以及当时人们对于公正的特定理解，使得建国30年社会政策呈现出如下几个十分明显的特征和不足之处：

    具有浓厚的平均主义成分

    在改革开放以前的30年，人们对于公正的理解不是完整地以个体人的自由、平等以及社会成员之间的合作为基本出发点，而是基于十分朴素的平等观，片面地几乎完全是以社会整体为基本出发点，而且，这里的社会整体又被具体化为过去被压迫、被剥削的劳动阶级。当时，在涉及平等的保护问题上，侧重于“社会平等”亦即劳动阶级之间的平等，而不是个体人之间的平等（因为每劳动者都是从属于特定的劳动阶级的）；在涉及到集体或整体同个人的关系问题上，毫无疑问地是以集体或整体为第一位，强调个人对于集体或整体的服从甚至是无条件的绝对服从。“集体的事情再小也是大事情，个人的事情再大也是小事情”的流行语便是对这种状况的典型概括。在这样的情形之下，势必就会忽视个体人的自由发展空间，忽视个体人之间的差别。道理很简单，既然个体人的相对独立的合理利益不具有“正当性”，那么，也就不存在个性化的发展、个人的自由以及个体人之间的真正平等的问题了。而对于个体人的自由和平等的忽视，必然会走向平均主义，即：注重人与人之间的相似性和一致性，着力于社会成员之间收入状况、生活状况、发展状况的“平均主义”取向的努力。再者，尽管当时的生产力水准极为落后，但是社会的导向却是在脱离现实状况的基础上，不断地推动至少是在鼓励人们向尽快地消除“三大差别”的目标努力，其结果必然会不断地人为助长平均主义的具体作法。另外，当时的经济水准十分低下，各种生活资源、发展资源十分匮乏，处于短缺的状态，因而从国家的角度来讲，也只能是以平均主义的方式来分配各种主要的资源，以便使整个社会能够在低水平条件下之保持着一种“均衡”的状态，从而实现社会的安全运行。最后，中国社会当时实行的是计划经济体制，而且又刚从供给制走出来，因此，国家很容易同时也习惯于实施“整齐划一”的平均主义的资源分配方式。总之，在前述种种因素的影响下，建国30年中国社会当中的平均主义成分呈现出一种不断加重的情形。

    这种平均主义的取向和作法在建国30的社会政策中得到了比较充分的体现，这突出表现在收入政策和和就业政策两个方面。其一，在收入政策方面。当时尽管也主张按劳分配，但在实际上在很大程度上是实施促成收入不断平均化的工资政策。从表3中可以看到，1952年国民经济各部门中工资收入最高的是城市公用事业部门，最低的是农、林、水利、气象部门，两者只是相差1.7倍；1975年，工资收入最高的是建筑业和资源勘探部门，最低的仍是农、林、水利、气象部门，两者差距降至1.53倍。即便是当时收入的平均化倾向已经十分严重，但是，国家仍然觉得收入偏大，仍需要进行必要的矫正。比如，1957年毛泽东在《论十大关系》一文中就指出，“关于工资，最近决定增加一些，主要加在下面，加在工人方面，以便缩小社会行为两方面的距离。”[52]在工资的具体形式上，50年代和60年代前期，实行的是多种形式即同时实行计时工资、计件工资和奖励工资这样几种工资形式。在“文化大革命”期间，“取消了计件工资和奖励制度，使企业的多种工资形式变成了简单的计时工资制；奖金变成月月固定、人手一份的‘附加工资’；同时停止了计时工资的正常考核制度和正常升级工作。”[53]从表3中还可以看到，在国民经济9个主要部门中，科学、文教、卫生部门的工资收入明显偏低，50年代前期居倒数第一的位置，1975年居倒数第三的位置。收入分配中的脑体倒挂现象，反映了当时社会对于脑力劳动这一复杂劳动类型的轻视甚至是排斥，反映了整个社会无法认同现代社会当中脑力劳动者收入理应偏高的现象。这是平均主义的典型表现。其二，就业政策。诚如前面所提及的那样，当时在城镇具体的就业方面，主要是采取了劳动力的统一招收和调配制度，将调配劳动力的权限集中于劳动部门，并且在具体的企业部门采取了固定工制度。这种就业政策在很大程度上保证了城市居民中的适龄劳动力在工作及收入上的“人均一份”。但是，从现实的角度来看，城市每年新增的劳动力数量很大，与之相对应的就业岗位数量却相对较少；从当时人们所认同的观点来看，社会主义社会不应当存在失业现象。为了解决这些难题，建国30年主要是采取了两种办法。一种办法是，“实行合理的低工资，尽量使大家都有饭吃，这也就是我们常说的‘三个人的饭，五个人吃’的意思。”[54]这种办法实际上是将显形失业转化成隐形失业。另一种办法是采取反城市化的举措，将城市大量新增的劳动力迁往农村，也就是组织知识青年“上山下乡”。尽管知识青年的“上山下乡”是一种反城市化的举动，是同现代化趋势相左的，但在当时却是一举两得的事情，既解决了城市大量失业劳动力的问题，又在某种形式上缩小了“三大差别”，实现了平均主义式的理想。

   表3               国民经济各部门职工平均工资

    资料来源：国家统计局社会统计司：《中国劳动工资统计资料1949—1985》，第157页。

    由于包含了过多的平均主义成分，使得当时的社会政策具有了明显的负面效应。从一定意义上讲，始料不及的是，本意是要消除旧有的社会不公现象，却造成了一种新的社会不公现象。当时的社会政策尽管试图消灭剥削，但在实际中却是在鼓励另一种类型的剥削，即：能力相对较弱者对于能力相对较强者、贡献较小者对于能力较大者的剥削。显然，这是从另外一个方面严重地违背了现代公正的基本规则。另外值得人们注意的是，当时的社会政策由于过于强调生活状态的相似性和一致性，因而难免压抑了社会成员个性化的发展，限制了社会成员发展的潜能，从而进一步严重地抑制了社会发展的活力，严重地降低了经济发展的效率。“这种制度最初的基金只是来源于税收与企业的收入，工人们并不关心社会保障的成本，从而造成了经济和政治的双重变形。第二，压在企业身上的津贴给付的财政负担和行政负担阻碍了企业的运营效率和在现代经济中的竞争力的提高。”[55]当时中国的社会经济发展之所以缺乏效率、缺乏可持续性，一个重要的症结便在于此。

    对民众基本权利的重视甚于对民众基本生活质量需求的保障

    相对而言，这一时期中国的社会政策对对民众基本权利的重视程度明显地超过对民众基本生活质量需求保障的重视程度，两者形成了一种比较明显的对比。在涉及到民众基本权利的社会政策方面，相对来说，政策的力度较大，内容比较丰富，舆论宣传的声势也很大，况且还有相应的专门机构如工会、共青团、妇女联合会、农民协会等组织予以组织实施。正因为如此，所以，这一时期中国有关民众基本权利方面的社会政策能够取得比较明显的成就。相比之下，这一时期中国有关民众基本生活质量需求方面的社会政策就总体而言，则显得力度不够，涉及面不宽，声势不大。其一，社会在涉及到人民生活方面的资金投入比重过小。例如，在全民所有制单位，职工的劳保福利费用总额相当于工资总额的比重呈历年下降的趋势：1953年为16.3%，1955年为17.3%，1960年为14.0%，1965年为12.6%，1970年为12.3%，1975年为12.0%。[56]其二，实行消极的收入政策。这一时期实行的是低工资政策。从表3中我们可以看到，这一时期职工工资增长幅度极为缓慢，几乎处在一种停滞的状态。如果按可比价格来计算，全部职工平均工资指数以1952年为100，经过20多年的时间，到1977年该指数仅仅上升至110.4。[57]其三，相关社会政策的内容十分简单。这一时期同民众基本生活质量需求方面相关的社会政策一般只是限于社会救助、劳动保险、工资、户籍制度、生存性物品供应等等，而类似于优生保健法、公益事业法、资源和环境保护法、职业训练法、国民住宅条例、义务教育法等等均付之阙如。如果从社会政策的类型着眼，这一时期同民众基本生活质量需求方面相关的社会政策只是属于“生存型的社会政策”，而远远不是“发展型的社会政策”。

    这一时期中国的社会政策之所以会出现对民众基本权利的重视甚于对民众基本需求的保障这样一种特征，究其原因，主要在于：其一，劳动大众基本权利高于一切的普遍观念。当时人们普遍地认为，正是为了获得民族独立、为了消灭阶级剥削和阶级压迫、为了劳动大众的解放，新中国才得以建立。新中国最为重要的使命应当是劳动大众当家作主，保护民众的基本权利。由于新中国是中国人民历经千辛万苦、付出了巨大的牺牲才建立起来的，因而人民对于自己来之不易的基本权利特别的珍惜。对于民众基本权利的维护甚至成为新中国具有合法性的一个象征。再者，当时社会分化的程度十分低下，社会的专业化分工十分简单，现代社会所应当具有的复杂、多样化的职业结构及社会分层远远没有形成，所以，人们对于社会群体的理解也就难免十分简单和直观，往往将劳动大众等同于社会群体的全部，进而又将消除和防范劳动大众以往所受的剥削和压迫及其一切相关的影响、将维护和捍卫劳动人民的基本权利作为首要的任务。也正因为如此，所以，建国30年人们是基于特有的对社会公正的理解，具体之就是立足于社会的重建，立足于消灭人剥削人、人压迫人的高度来制定社会政策的，如有关女性解放的社会政策，有关民族平等的社会政策以及有关大众教育的社会政策。与之相适应，有关维护民众基本权利方面的社会政策也就呈现出一种相对强势的状态。其二，不重视民众的基本生活质量。当时是短缺经济时代，国家缺乏必要的财力来重视民众的基本生活质量需求的问题。这是不言而喻的。此外，需要注意的是，当时至少还有两个因素直接妨碍着人们对于民众基本生活质量需求的重视。一个因素是对于世俗化进程的排斥。世俗化是现代社会的一个重要特征，它所反映的是社会成员不同于传统社会的一种内在取向，即：普遍的现实感，注重日常的现实生活，注重现实生活的质量问题。而在建国30年期间，整个社会所倡导并予以努力实施的是个人对社会对集体的无条件“奉献”，倡导的是精神需求重于物质需求。在物质基础十分落后的条件下的如是作法无疑是片面、有害的，因为这种作法直接妨碍了民众最为基本的合理需求，也违背了现代化的基本趋势。更为严重的是，这种作法到“文化大革命”期间发展到了极端的地步，几乎是在全社会倡导和实行一种类似于禁欲主义的生活方式。显然，在这样的背景之下，国家不可能看重同民众基本生活质量需求相关的社会政策。第二个直接妨碍着人们对于民众基本生活质量需求的因素是对于社会对“长远利益”和“眼前利益”关系的解释。当时，社会也并非一概地排斥民众的美好生活，但是却把这种美好的生活当作十分久远的目标亦即人民的“长远利益”来看待，而把社会成员现实的、切身的生活当作“眼前利益”来看待。至于“长远利益”和“眼前利益”的关系问题，社会所提倡的是“长远利益”高于“眼前利益”，为了“长远利益”，必要时甚至可以牺牲“眼前利益”。“为了保卫中国与提高人民的生活水平，就需要进行大规模的经济建设，……就需要由人民节省出大量的资金以投资于经济事业。而要人民节省出大量的资金，就不能不影响人民生活水平提高的速度，就是说，在最近一二十年内人民生活水平提高的速度不能不受到一些限制。这并不是为了别的，只是为了创造劳动人民将来更美好的生活，在将来能够更快地提高人民的生活水平。”[58]“当目前国家需要集中主要力量建设重工业、奠定社会主义基础的时候，我们全国人民都必须把注意的重点放在长远利益上面。我们不能够只看到眼前的利益而忽视了长远的利益。为着我们子子孙孙的幸福，我们不能不暂时把许多困难担当起来。”[59]既然不看重人民的“眼前利益”，那么也就很自然地不看重当时的民众基本生活质量需求了，也就不可能制定与实施相关的社会政策。

    建国30年中国民众生活水平的提高之所以极为缓慢，原因有很多，其中的一个直接原因便是对于民众的基本生活质量需求缺乏必要的社会政策的支持。

    社会政策的非全民性

    社会政策是面向全体社会成员的，理应具有普惠性亦即全民性。但是，纵观这一时期中国的社会政策，显然是在实施一种有所差别的社会政策，社会政策具有明显的非全民性，即：社会被人为地分为不同的板块，同一板块内实行相同的社会政策，不同板块之间的社会政策有着明显区别。

    社会政策的这种非全民性，在城市和农村两个不同的板块中得到了充分的体现，使得这一时期中国的社会政策具有明显的二元性特征。总的来说，社会政策所惠及农村板块的内容无法同城市相比，农村与城市在社会政策方面形成了巨大的落差。其一，严格的城乡身份区分政策。国家通过严格的户籍制度将城市和农村分为两个相互隔绝的生活板块。1958年1月9日，国家公布了全国人大常委会通过的《中华人民共和国户口登记条例》。该《条例》规定“城市、水上和设有派出所的镇，应当每户发给一本户口簿。农村以合作社为单位发给户口簿；……公民由农村迁往城市，必须持有城市劳动部门的录用证明，学校的录取证明，或者城市户口登记机关的准予迁入的证明，向常住地户口登记机关申请办理迁出手续。”[60]这些规定实际上是阻止了农村居民向城市的流动，从而将中国社会的全部成员分别归为城市居民和农村居民这样两大身份系列。该《条例》一直沿用至今，对中国社会造成了极为深远的消极影响。除了不准农村居民向城市的“正式迁入”之外，国家还十分注意限制农村居民向城市的短暂性流动。农村居民不符合规定的外出流动人员一般被成为“盲流”。在这一时期特别是在国家经济状况不好的时期，国家下发了大量的限制农村居民进入城市的各种文件。这些文件有时措词甚至都是十分严厉的。例如，中共中央于1959年2月4日下发了《关于制止农村劳动力流动的指示》，规定：“各企业、事业、机关一律不得再招用流入城市的农民。……对已经流入城市、工矿区而尚未找到工作的农民，当地党政机关应组织临时工作机构负责收容和说服动员，尽速遣返原籍。”[61]其二，城市居民所享受的各种保障和福利政策要远远优于农村居民。城市居民凭借国家发给的粮证、煤证、油票、肉票等等可以买到由国家统一提供的低价生活资料。城市职工以及其他许多城市居民可以享受或部分享受公费医疗，许多城市居民还可以享受诸如低价租借住房、子女入学入托甚至包括就业等种种保障福利。其三，剪刀差政策。在这一时期，国家对于农村实行剪刀差政策，而且执行得十分严格。据统计，从1952—1986年，国家通过价格“剪刀差”从农村中隐蔽地抽走了5823.74亿元的巨额资金，加上收缴的农业税1044.38亿元，34年间国家共从农村抽走了6868.12亿元的资金。[62]这是一个十分巨大的数字。在当时，全国每年的财政收入也不过几百亿元，如1955年全国的财政收入为272亿元，1960年为572.3亿元，1965年为473.3亿元，1970年为662.9亿元，1975年为815.6亿元。[63]

    这一时期中国之所以实行非全民性的社会政策，其主要原因主要是现实的考虑，而不是理念上的问题。至少有两个现实原因促成了非全民性社会政策的实行。一个原因是在低水平经济水准之下为了推进工业化进程的不得已之举。当时，国家将工业化视为使中国摆脱贫困、走向富强的重大战略。尽管“以阶级斗争为纲”的提法在逐渐升温，但工业化作为国家发展的重大战略（虽然还不是基本战略）的思路应当说是一直没有改变。中国当时的工业化面临着一个两难处境：一方面工业化需要巨量的资金积累，另一方面中国是一个穷国，缺乏工业化所必需的雄厚资金，而且又由于意识形态以及特有国际情势等方面的原因使中国与其他国家隔绝开来，成为一个十分封闭的社会，而无法从别的国家那里吸取大量的资金。为了解决这个两难处境，作为不得已的选择，国家认为只有牺牲农村居民的利益来确保工业化进程。“固化城乡二元结构，……可以有效地调拨农村物质资源为城市和工业服务。……同时使国家的许多困难得以转嫁给农村和农民。”[64]相应的，中国的社会政策也就表现出一种非全民性的特征。另外一个原因则直接促成了非全民性社会政策的实行，这就是当时中国所实行的计划经济体制。同市场经济体制不同的是，在计划经济体制条件下，国家垄断了社会所有的生活资源和生产资源，因而几乎可以按照自己的想法任意安排社会群体之间的利益关系，制定和实行非全民性的社会政策尤其是分别对城市和农村制定和实行有所差别的社会政策。需要说明的是，国家的本意并不是故意通过有所差别的城乡社会政策来损害农民群体的利益，而只是从国家整体利益出发（同时认为���家有这个权力和责任），暂时地牺牲农民群体的利益，等到工业化成功以后再彻底解决农民问题。应当说这种思路同平均主义的理念并不矛盾。但问题在于，非全民性社会政策一旦形成，便成为了一种巨大的惯性，对于整个中国社会发生了极为广泛和深远的影响。这恐怕是当时社会政策的制定者所始料不及的。

非全民性的社会政策所产生的负面社会效应是巨大的。本来，在1949年以前，中国社会的城乡二元经济结构就已经存在，城乡之间的发展就已存在着严重的不平衡现象。建国30年非全民性社会政策的实行，加重了而不是缩小了城乡之间的差距，固化了城乡二元经济结构，使城乡之间的不平衡发展程度达到了空前的状态。另外，在非全民性社会政策之下，中国农民不仅没有得到同城市居民一样平等的保障待遇，而且还受到大量的相对剥夺的对待。这是十分严重的社会不公现象。凡此种种，势必会对以后中国的长期发展进程产生多方面的不利影响。

    社会政策的不规范性

    应当承认，在50—60年代，中国共产党毕竟刚刚开始执政，从其基本意识和基本方式来看，尚未从一个“革命党”完整地转换成为一个“执政党”，尚未从“斗争意识”中完整地转换为“建设意识”，其执政的经验明显不足，尤其是现代化建设的经验和知识准备严重匮乏。正如毛泽东在50年中期所指出的那样，“经济建设我们还缺乏经验，因为才七年，还需要积累经验。”[65]所以，党和政府对于现代化基本规律的认识十分有限，进而对于现代社会当中的社会政策的理解也十分有限。再者，当时的时代中心是“以阶级斗争为纲”，政治政策远远高于社会政策。当某些政治政策同某些社会政策出现交叉、重合的时候，这是，这一部分社会政策便会受到重视，如对于民众一些基本权利的保护问题等等。但是，当政治政策同社会政策出现某些抵触的时候，或者当某些同社会政策相关度不高的政治政策成为某个时期的中心任务的时候，社会政策便会成为十分次属的事情，甚至是可以被忽视的事情。另外，建国30年中国具体的政治任务和具体的发展战略变化的变化幅度又特别大，如：从政治上看，1957年开展了被严重扩大化的反右运动，1958年开展了“反右倾”斗争，1963—1965年“社会主义教育运动”，1966—1976年则更是进行了史无前例的“文化大革命”；从经济上看，发展战略也是在不断的改换，从50年代的迅速合作化、“大跃进”，到60年代初期的大调整，又到66年开始的经济大滑坡，其速度之快、改换幅度之大，在今天看来是不可思议的。与之相适应，社会政策也必然的会呈现出一种随机性很强的情形，而不可能具有自己的相对独立性，不可能从总体上呈现出规范的状态。

    在上述历史条件之下，这一时期的社会政策呈现出明显的不规范色彩。这主要表现在：其一，缺乏多方的参与。社会政策属于公共政策，因此，在社会政策的形成过程中，理应让多方人员尤其是利益相关的人员参与，使之能够比较充分地表意，以维护自己的权益需要，否则社会成员的利益难以得到有效的保护。但是，在建国30年社会政策制定的过程中，大多数的情况下，都是由党和政府来直接决定，民众的参与及表意的渠道十分有限。比如，在制定有关农村或城市的社会政策时，农村居民和城市居民都很少能有机会表达自己的意见。实际上，这也就在某种程度上时不少的社会政策缺少了起码的合法性（“正当性”）。其二，缺乏基础意义上的科学性。从技术层面上来看，任何一项政策的制定，都应当做到信息收集的充分化和准确性，应当具有必要的政策评估机制和修正机制。显然，从这一时期社会政策制定与实施的流程看，尚不具备这种科学性。当时一些社会政策的形成是比较草率的，没有在事前做到充分、准确的收集各种相关的信息。比如，“大跃进”期间有关农村公共食堂的政策便是比较典型的心血来潮之作，缺乏事先周密的信息收集与案例分析。另外，当时许多社会政策尽管在出台时也是比较慎重的，但是，却缺少相关的评估机制和修正机制，因而长期得不到必要的纠正。比如，知识青年的“上山下乡”政策、不合理的户籍政策等等，都是在长时间地起着负面的作用，但一直没有得到应有的纠正。其三，行动主体过于单薄。在现代社会，随着社会分工的日益细化，随着社会越来越复杂化，随着社会层面力量的日益兴起，只是靠政府来制定和实施社会政策显然是有些力所不能及了。因此，只有以政府为主，并动员社会层面的力量如“第三部门”、社区的力量等等，方可构成完整的行动主体，从而有效地制定和实施社会政策。但在这一时期，由于计划经济体制的存在，又由于政府几乎垄断了一切社会资源，因而中国社会的诸如“第三部门”和社区层面的力量不可能得以生长。在这样的情形之下，社会政策的行动主体只能是政府以及具有准政府性质的工会、青年团以及妇女联合会等组织。其四，缺乏长期的积累与储备。社会保障、社会福利一类的社会政策应当是一个循序渐进、逐渐积累的发展过程。只有这样，这一类社会政策才能形成一个完整的有机体系，才能使其必要的基金规模能有一个必要的规模。令人遗憾的是，这一时期国家对社会保障、社会福利的投入过少，主要是应对时下的亟需或“困难”，而缺乏或者可以说是“顾不上”对社会保障与社会福利的长时效考虑，致使中国社会的社会保障和社会福利基金的积累一直没能形成最为起码的规模。

    这一时期社会政策的不规范，使得社会政策在当时就缺乏可持续性，对于中国社会没有起到应有的作用，同时，也在很大程度上给以后的中国社会留下了严重的后遗症，使得面临种种社会问题的当下中国社会缺乏社会政策的有效支撑，缺乏社会保障和社会福利的基本积累，许多重大的社会政策都要从头开始。

    社会政策的实施往往是借助于社会动员来完成

    社会动员是指有目的地引导社会成员积极参与重大社会活动的过程。中国社会在改革开放之前的30年间的一个重要时代特征就是高强度的社会动员。这一时期，中国的社会动员的范围之大、时间之长、程度之深，都是空前的。当时，由于社会在重构，由于整个社会具有空前高强度的凝聚力，由于建国之前所形成的民族解放运动的一些行为方式在一定程度上作为一种历史惯性被保留下来，由于对于现代化建设的经验不足，由于中央对于各区域、各部门的管理和控制极为有效，由于毛泽东超凡的个人魅力以及崇高的历史威望，再加上毛泽东本人又特别地重视人本身的解放、偏爱群众运动，因而使得空前的社会动员成为一种现实。[66]当时的中国社会几乎在所有的重要领域、几乎就所有的重大问题，都曾高强度地进行过、使用过社会动员，社会政策领域也不例外。

    这一时期社会政策的实施是同社会动员紧密相联的。党和政府十分重视运用社会动员的方式来实施社会政策。比如，60年代初期为解决城镇人口过多的问题而将2000万左右的职工和城市居民迁往农村。就这一政策的实施方式，中央十分明确地主张使用社会动员的方式予以完成。对于这一政策，中央指出，“城镇减人，必须迅速造成声势。各级党委首先是各中央局，各省、市、自治区党委必须亲自领导，进行充分政治动员，有计划、有步骤地分批分期进行。只许办好，不许搞乱。”[67]从中华人民共和国第一部宪法、第一部婚姻法、第一部劳动保险法规的实施，到文化扫盲、女性解放，均是借助了社会动员（具体表现为群众运动）的方式。60年代开始的大规模的上山下乡运动更是通过社会动员的方式予以实施，显得轰轰烈烈。类似的做法，既反映了当时适应于中国民众实际状况的管理方式特征，也反映了中国社会决策层在社会政策方面急于求成的心理状态。由于那个时代的极为特殊，因此，对于以后的中国社会来说，此种作法很难具有重复性。

这一时期运用社会动员的方式来实施社会政策的作法利弊兼具。从积极的方面来看，高强度地运用社会动员的方式来实施社会政策，由于社会取向的相对单一和社会成员行为的相对一致，因而可以有效地减小多种阻力，容易取得面积大、见效快的效果。这一时期中国社会女性解放之所以能够迅速得以展开，大众教育之所以能够得以相对富有成效的推进，平等的民族关系之所以能够得以迅速确立，其他多种社会政策之所以能够得以迅速的有效实施，究其原因，是同社会动员的方式密切相关的。从消极的方面来看，高强度地运用社会动员的方式来实施社会政策，难免会产生许多十分明显的弊端，甚至会留下一些后遗症。这主要表现在：其一，对个体人实际需求和权利的损害。社会是由无数个个体人所组成的。个体人之间存在着种种差异，有着自己一些特殊的需求；个体人均应有自己的权利。应当看到的是，在这一时期社会动员的高潮当中，出于高度整合的惯性，整个社会难免会进一步产生整齐划一的“社会成员”的模式，从而程度不同地轻视甚至是忽略了个体人的实际需求，侵害了个体人的基本权利。这种作法同社会政策的基本目的实际上是相左的。其二，对于社会政策的实施操作有着负面的影响。从操作的层面来看，在缺乏科学设计、缺乏科学运作机制的情形之下，采取高强度社会动员、群众运动的方式来促成社会政策的实施，其结果必定会使社会政策实际效果当中的水分比较多，成果也难免要粗糙一些。其三，加重错误社会政策的负面效果。当时，有些社会政策如“知识青年上山下乡”政策等等明显是错误的。但是，由于这些社会政策是同高强度的社会动员紧密相联，而高强度的社会动员可以说是集中了全社会的力量来来强行推行这些社会政策，其结果必然是加剧和膨胀了这种错误社会政策的负面社会效应。

四、改革开放以来社会政策的主要进展

    社会政策的具体状况是同这个社会的特定背景相吻合的。改革开放以来，中国社会的基本情状发生了巨大的变化，相应的，中国的社会政策也发生了重大的变化。就此而言，起码有两点应当引起人们的注意：随着现代化进程以及市场经济进程的推进，中国社会政策的发展趋势开始发生了重大的变化，即：由平均主义的取向转变为现代公正意义上的取向，一些适应于现代社会和市场经济体制的社会政策开始形成；同时，随着社会转型过程的迅速展开，中国这一时期社会政策也具有了一些明显的属于转型时期不成熟的特征。

    改革开放以来，中国社会政策的进展主要表现在三个方面，一是社会政策基本理念及取向的转换，二是一些具体的社会政策取得了明显的进展，三是社会政策呈现出一种比较体系化的迹象，而且其中的许多内容开始同国际接轨。

    社会政策基本理念及取向的转换

    改革开放以来，中国社会的基本时代背景条件发生了巨大的变化。在中国，严格地讲，现代化进程和（现代意义上的）市场经济进程是从1978年末1979年初才开始得以真正的推进。在这之前的任何历史时期，现代化进程和市场经济进程均未成为中国社会的基本时代特征。在1949年之前的90年当中，尽管也有了现代化的事物、实体，有了市场经济的成分，但是，现代化进程和市场经济进程并没有成为那个时期中国社会的基本特征。当时，时代的主流在于争取独立的民族解放运动，现代化事物以及市场经济成分是从属于这个主流的，因而当时的现代化过程和市场经济体制不可能是正常的。从1949年到1978年30年间，虽说重工业体系初步形成，科学技术也有了一定的发展，但是，现代化进程仍未成为时代的基本特征。而且更为严重的是，计划经济体制占据着压倒优势，市场经济受到整个社会的严格排斥。现代化以及相关的事物毫无疑问地从属于当时日益升级的政治运动，而没有自己独立的地位，更不用说居于时代的主要位置了。只是到了1978年之后，中国的现代化建设和市场经济建设才真正成为中国这个时代的基本特征，成为中国社会的主流。

    改革开放以来现代化和市场经济的正常发育，使得中国社会政策的基本理念和基本取向发生了重大的变化，即：由以往平均主义的基本取向转变为现代公正意义上的基本取向。对此，可以做如是的理解：

    第一，改革开放以来，在中国社会当中，个体人意识逐渐确立，“个体人”逐渐从“整体人”当中剥离出来。就个体人和社会整体之间的关系来说，个体人具有前提性的意义。“对于各个个人来说，出发点总是他们自己，当然是在一定历史条件和关系中的个人，而不是思想家们所理解的‘纯粹的’个人。”[68]但是，在1978年以前30年间，计划经济体制的现实背景，使得中国在社会整体和个体人的关系问题上，几乎完全是以社会整体为基本出发点而忽视了个体人的基本价值，忽视了其“独立”存在的意义，个体人几乎是消失在“国家”和“集体”之中。于是，当时社会政策的基本理念和基本取向只能是平均主义和“身份等级制”，与之相适应，社会政策受益对象只能是带有极大“抽象意义”的“社会整体“、“阶级”，而不是具体组成社会的无数个具体的社会成员亦即无数个“个体人”。个人几乎完全隶属于社会整体或是特定的集体如“单位”等等。改革开放以来，随着现代化进程和市场经济进程的推进，中国社会当中的个体人与社会整体之间的关系发生了重大的转折。在市场经济条件下，竞争、理性选择、公正对待以及决策的分散化逐渐成为中国社会的重要准则，个体人的自主意识在迅速觉醒。这些，毫无疑问地有助于社会成员形成个体人的自主意识和独立的人格。与之相适应，平均主义的取向及作法逐渐被社会所遗弃，“单位制”现象迅速消失，身份等级制现象逐渐瓦解，个体人逐渐从社会整体亦即“整体人”当中剥离出来。在这样的情况之下，具体的社会成员便成为社会政策的真正服务对象，个体人便成为制定社会政策的基本立足点。另外还需要我们注意的是，既然是以具体的个体人为社会政策的基本出发点，那么，重视民众的基本生活需求也就必然成为社会政策的重要内容，重视社会的全面进步、重视社会质量的不断提升也就必然成为社会政策的基本目标。

    第二，现代意义上的公正的基本准则成为社会政策的基本理念和依据。现代意义上的公正是由这样几项基本规则所共同构成的一个有机体系：其一，基本权利的保证，亦即保证的规则。只有对社会成员的基本权利予以切实的保证，才能够从最起码的底线的意义上体现出对个体人缔结社会的基本贡献和对人的种属尊严的肯定，才能够从最本质的意义上实现社会发展的基本宗旨亦即以人为本位发展的基本理念。其二，机会平等的规则。一般来说，这一规则是在社会财富形成之前所应遵循的规则，因而可称为“事先的规则”。机会平等有两个层面的含义，一是共享机会即从总体上来说每个社会成员都应有大致相同的基本发展机会，二是差别机会即社会成员之间的发展机会不可能是完全相等的，应有程度不同的差别。其三，按照贡献进行分配的规则。对于现有的社会资源如何进行分配，最直接地体现了公正规则的兑现程度。由于从理论上讲这一问题是发生在社会财富等资源形成之后，因而可将之称为公正的“事后规则”。在社会财富等资源的形成过程中以及与此有所关联的事情中，每个社会成员所投入劳动的数量和质量、所投入的生产要素不可能是相同的，因而各自对于社会的具体贡献是有差别的。其四，必要的一次分配后的再调剂，亦即调剂的规则。这一原则的主要内容是，立足于社会的整体利益，对于一次分配后的利益格局进行一些必要的调整，使社会成员普遍地不断得到由发展所带来的收益，进而使社会的质量不断地有所提高。由于社会政策是公正理念和规则的直接体现，因而公正的前述四个基本规则也就相应地成为社会政策具体内容的四个维度。虽然，中国现阶段社会政策的发育尚处在比较初级的时期，但是，作为一种基本的取向和趋势，中国的社会政策沿着这些方面的发展则是确定不移的。

    显然，中国的社会政策基本理念及取向得以转换的意义至关重要。这是改革开放以后中国的社会政策取得一系列重要进展的前提条件。

    一些具体的社会政策的明显进展

    在这一时期，一些由迫切的现实问题直接引发的社会政策取得了重要的进展，尤其是某些用行政的手段便可在很大程度上奏效的社会政策更是获得了十分明显的进展。这主要表现在：

    第一，计划生育政策的长足进展。在1978年以前的30年，党和政府尽管也程度不同地注意到了中国人口问题的严重性，但始终没有将之作为一项重大的政策明确地提出来。1978年以后，随着人口数量增长高峰期的到来，中国的社会经济面临着空前的巨大压力。在这种情况下，党和政府开始将计划生育问题作为一项基本的国策来看待，而且是持续不懈。1980年9月，中共中央发表了《中共中央关于控制我国人口增长问题致全体共产党员共青团员的公开信》，指出，提倡一对夫妇只生育一个孩子，“这是一项关系到四个现代化建设的速度和前途，关系到子孙后代的健康和幸福，符合全国人民长远利益和当前利益的重大措施。中央要求所有共产党员、共青团员特别是各级干部，用实际行动带头相应国务院的号召，并且积极负责地、耐心细致地向广大群众进行宣传教育。”这封公开信还对同计划生育相关的一系列具体的政策做了明确的规定。[69]1982年2月，中共中央和国务院发出了《关于进一步做好计划生育工作的指示》，十分明确地提出，“要控制人口数量，提高人口素质。”并对一些相关的政策如必要的奖励和限制、计划生育的技术指导和药具供应等问题做了比较详细的规定。[70]1995年，中国政府制定了《中国计划生育工作纲要（1995—2000年）》，对计划生育工作深入发展的任务、目标、原则和措施提出了明确的要求。2000年，中共中央和国务院作出了《关于加强人口与计划生育工作稳定低生育水平的决定》，确定了“今后十年人口与计划生育工作的目标和方针”，提出了“完善人口与计划生育工作的调控体系和相关社会经济政策”，提出了“建立适应社会主义市场经济体制的人口与计划生育工作管理机制”。[71]自20世纪70年代末开始，中国共产党的历次全国代表大会和历次政府工作报告均将计划生育政策作为重要的工作内容进行回顾和布置，与之相适应，各级党组织和政府也都是将计划生育政策的落实作为极为重要的工作来对待。在这样的情况下，中国的计划生育工作获得了长足的发展，取得了十分明显的成效。中国的人口自然增长率从1978年的千分之12下降到2001年的千分之6.95。[72]如果做个比较的话，就会发现，在这一时期中国的各项社会政策当中，计划生育政策的进展恐怕是最为突出的。

第二，环境保护政策的显著进展。1978年以前，由于种种原因，中国社会几乎没有意识到环境保护问题的重要性，中国在环境保护方面严重“欠账”。1978年以后，随着大规模经济建设进程的推进，中国的环境质量迅速下降，已经严重地影响到社会发展的整体质量和人民的具体生活质量，因而环境保护问题日益凸现。党和政府对于环境保护问题日益重视，出台了一系列有关环境保护问题的重大决策和措施。1986年通过的《中华人民共和国国民经济和社会发展第七个五年计划》开始将环境保护问题单列一章。1990年、1995年分别通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展十年规划和‘八五’计划的建议》和《中共中央关于制定国民经济和社会发展‘八五’计划和二O一O年远景目标的建议》，也是将环境保护问题单列。1994年，中国政府批准了《中国21世纪议程》。这是世界上第一部国家级的可持续发展战略，意义深远。1998年11月，中国政府发布了《全国生态环境建设规划》，制定了20世纪末到21世纪中叶生态环境建设的近期目标、中期目标和远期目标。[73]尤其需要注意的是，中国出台了环境保护方面系统的法律、法规和条例，如：《中华人民共和国草原法》、《中华人民共和国森林法》、《中华人民共和国森林法实施细则》、《中华人民共和国水法》、《中华人民共和国水土保持法》、《中华人民共和国水土保持法实施细则》、《中华人民共和国环境保护法》、《中华人民共和国野生动物保护法》、《中华人民共和国水生野生动物保护实施条例》、《中华人民共和国陆生野生动物保护实施条例》、《中华人民共和国海洋环境保护法》、《中华人民共和国水污染防治法》、《中华人民共和国水污染防治法实施细则》、《中华人民共和国大气污染防治法》、《中华人民共和国大气污染防治法实施细则》、《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》、《中华人民共和国环境噪声污染防治条例》，《中华人民共和国自然保护区条例》，等等。由此可见，中国在环境保护方面的社会政策，其密度之高、种类之多，实属罕见。此外，中国还加入了一系列的国际环境公约和议定书。客观地说，这一时期中国在环境保护方面的社会政策几乎可以说是一切从头开始，从无到有，从有到内容比较体系化。

第三，扶贫政策的进展。这一时期，中国在社会政策方面比较早地注意到农村的贫困问题。1984年9月，中共中央和国务院就发出了《关于帮助贫困地区尽快改变面貌的通知》，围绕着“进一步放宽政策”、“减轻负担、给予优惠增加”、“增加智力投资”等思路，提出了一系列具体的扶贫政策。[74]1994年4月，国务院公布了著名的以消除农村贫困问题为目标的《国家八七扶贫攻坚计划》，决定“从1994年到2000年间，集中人力、物力、财力，动员社会各界力量，力争用7年左右的时间，基本解决当前全国农村8000万贫困人口的温饱问题。”对于这场“难度很大的攻坚战”， 《国家八七扶贫攻坚计划》提出了具体的奋斗目标，如：到20世纪末解决贫困人口温饱的标准；加强基础设施建设；改变教育文化卫生的落后状况等等。该计划还指出，方针是开发式的扶贫，基本途径是重点发展投资少、见效快、覆盖面广的种植业、养植业和相关的加工业、运销业；发展乡镇企业；开发利用荒山、荒地；劳务输出；开发式移民等等。该计划还提出了相应的“政策保障”，如：“信贷优惠政策”、“财税优惠政策”、“经济开发优惠政策”，并对政府各部门提出了具体的任务要求。[75]1996年10月中共中央和国务院作出了《关于尽快解决农村贫困人口温饱问题的决定》，就进一步落实《国家八七扶贫攻坚计划》提出了明确的要求。[76]国家采取了种种有力度的措施，来落实农村扶贫政策。应当说，中国在这一时期在农村扶贫方面的努力是富有成效的。到2000年，中国农村的贫困人口已从1978年的2.5亿人降至3000万人。[77]除了农村的扶贫问题外，中国社会自20世纪90年代后期始，逐渐注意到了城市中日益凸现的贫困问题。对于城市的贫困问题言，政府主要采取建立最低生活保障制度的对策来予以解决。1997年9月，国务院下发了《关于在全国建立城市居民最低生活保障制度的通知》，对城市居民最低生活保障对象的范围和保障标准、最低生活保障资金的提供以及同这一政策相关的重要事宜等问题作出了规定。[78]1999年9月国务院发布了《城市居民最低生活保障条例》。2002年，针对日益严重的城市贫困问题，政府又提出了“应保尽保”的方针，并制定了相应的政策，加大了对城市贫困人口的援助力度，取得了一定的成效。比如，全国的低保对象从2000年的382万人增加到2002年6月的1930多万人。[79]目前，中国已形成了“两个确保”（确保国有企业下岗职工基本生活和确保企业离退休人员基本养老金按时足额发放）和“三条社会保障线”（国有企业下岗职工基本生活保障制度、失业保险制度、城市居民最低生活保障制度）的特有政策模式，以应对城市的贫困问题。尽管就总体而言中国对扶贫政策越来越重视，成效也比较显著，但是应当看到，在中国社会急剧转型的时期，贫困问题仍然十分严重，在某个阶段甚至可能会出现越来越严重的趋势，因而扶贫政策所面临的任务极为艰巨。

第四，劳动就业政策的进展。随着现代化进程的推进和市场经济体制的逐渐建立，第二产业和第三产业对于劳动力数量的需求急速增大，而且，中国的社会流动趋于正常化，以往的身份制、单位化等多种妨碍就业的现象趋于瓦解。这些，促使中国的就业政策发生了重大的变化。同新的时代背景相适应，中国在这一时期逐渐确立了“劳动者自主就业、市场调节就业、政府促进就业”的就业方针。围绕着这一方针，中国出台了大量的新的就业政策。比如：1980年，中共中央下发了《关于转发全国就业会议文件的通知》；1981年，中共中央和国务院通过了《关于广开门路，搞活经济，解决城镇就业问题的若干决定》；1990年国务院下发了《关于做好劳动就业工作的通知》；1993年劳动人事部下发了《关于积极试行劳动合同制的通知》；1994年，全国人民代表大会常务委员会通过了《中华人民共和国劳动法》；1995年，国务院办公厅转发劳动部《关于实施再就业工程的报告》的通知；1998年，中共中央和国务院下发了《关于切实做好下岗职工基本生活保障和再就业工作的通知》；1999年，国务院发布了《失业保险条例》；1999年，国务院办公厅下发了《关于进一步做好国有企业下岗职工基本生活保障和企业离退休人员养老金发放工作有关问题的通知》；1999年，国务院办公厅转发劳动保障部等部门《关于积极推进劳动预备制度加快劳动者素质的意见》；1999年，国务院办公厅转发劳动保障部等部门《关于进一步做好残疾人劳动就业工作的若干意见》；2000年，国务院下发了《关于切实做好企业离退休人员基本养老金按时足额发放和国有企业下岗职工基本生活保障工作的通知》。不仅如此，从20世纪70年代末开始，在历次党和政府的工作报告和发展规划中，都把就业问题当作重要的问题来对待，尤其是从90年代末期开始，更是把就业问题提到了一个空前重要的高度来看待。这一时期中国就业政策的实施是行之有效的：就业总量明显增加，从1978年到2002年初，城乡从业人员共增加了32873万人，其中城镇增加了14426万人；就业结构发生了很大的变化，2000年第一、二、三产业从业人员的就业结构比重分别为50%、22.5%和27.5%，与过去相比，第一产业就业比重明显下降，第二、三产业就业比重增长较大，特别是第三产业的就业比重增长速度高于第二产业的增长速度；[80]就业制度从以往的固定工制度逐渐过渡到全员劳动合同制；就业渠道广为拓展，如城市从业人员当中很大的比例是来源于农村居民；各种就业的中介服务组织纷纷出现；再就业工程也开始启动。

    这一时期中国在职工工资以及劳动条件方面也有一些明显的进展。这一时期，职工的工资收入分配政策进行较大幅度的改革，使工资总额同经济效益挂钩，职工的工资收入得到了大幅度的提高。例如，1990年至2001年，职工工资年均增长率为15.9%。扣除物价因素，实际年均增长8.1%，是建国以来城镇职工工资增长最快的时期之一。另外，90年代中期先后两次缩短法定工作时间，从原先的每周工作48小时缩短到每周44小时，继之又缩短到40小时；法定假日由7天增加到10天；职工每年累计休息时间由原来的59天增加到114天。[81]

    社会政策呈现出一种比较体系化的迹象，而且其中的许多内容开始同国际接轨

改革开放以来的20多年间，是中国的社会政策出台比较频繁的时期。在这一时期，中国陆续制定、颁布了一系列有关社会政策的法律、法规和条例。除了前面所提及的计划生育、环境保护、扶贫、就业等方面的社会政策之外，还包括：《中华人民共和国宪法》（1982年）以及《中华人民共和国宪法》的两次修正案（1988年、1993年）和一次修订（1999年），《中华人民共和国民法通则》，《中华人民共和国婚姻法》（2001年修正），《中华人民共和国继承法》，《中华人民共和国国家赔偿法》，《中华人民共和国集会游行示威法》，《中华人民共和国集会游行示威法实施条例》，《中华人民共和国残疾人保障法》，《中华人民共和国未成年人保护法》，《禁止使用童工规定》，《中华人民共和国妇女权益保障法》，《中国妇女发展纲要<二OO一——二O一O年>》，《中华人民共和国消费者权益保护法》，《人民调解委员会组织条例》，《中华人民共和国居民身份证条例》，《中华人民共和国兵役法》，《中华人民共和国工会法》，《国务院关于国营企业改革问题的通知》，《国务院关于企业职工养老制度改革的决定》，《国务院关于深化企业职工养老制度改革的通知》，《国务院办公厅转发国家体改委等四部委<关于职工医疗保障制度改革扩大试点的意见>的通知》，《国务院关于建立统一的企业职工养老保险制度的决定》，《国务院关于实行企业职工基本养老保险省级统筹和行业统筹移交地方管理有关问题的通知》，《国务院关于建立城镇职工基本医疗保险制度的决定》，《国务院办公厅关于转发劳动保障部、财政部<关于实行国家公务员医疗补助的意见>的通知》，《国务院关于印发城镇社会保障体系试点方案的通知》，《中共中央关于教育体制改革的决定》，《中华人民共和国教育法》，《中华人民共和国高等教育法》，《中华人民共和国国防教育法》，《中华人民共和国教师法》，《中华人民共和国教育发展纲要》，《国务院关于大力发展职业技术教育的决定》，《中华人民共和国母婴保健法》，《中华人民共和国体育法》，《中华人民共和国城市居民委员会组织法》，《中华人民共和国村民委员会组织法》，《中华人民共和国城市规划法》，《中华人民共和国仲裁法》，《中华人民共和国著作权法》，《全国人民代表大会常务委员会关于维护互联网安全的决定》，《互联网信息服务管理办法》，等等。这一时期所出台的社会政策，从数量上看，是空前大的；从种类上看，开始趋于体系化。另外，在党和政府重要文献当中如政府工作报告和党的代表大会的工作报告当中，有关社会政策的内容所占据的比重越来越大、地位也越来越重要。

值得注意的是，在这一时期，中国的社会政策开始走向开放，开始同国际上许多重要的社会政策接轨。这不仅表现在中国社会政策中的许多内容开始参照、借鉴别的国家社会政策的经验，认同许多“国际惯例”，而且更是直接表现在中国开始加入许多重要的国际人权公约。在这20多年间，中国先后加入了《消除对妇女一切形式歧视公约》、《消除一切形式种族歧视国际公约》、《关于难民地位的公约》、《关于难民地位的议定书》、《禁止酷刑和其他残忍、不人道或有辱人格的待遇或处罚公约》、《儿童权利公约》、《男女工人同工同酬公约》、《经济、社会和文化权利国际公约》，即将加入《公民权利和政治权利国际公约》。中国在社会政策方面的这种开放态势是前所未有的。

五、中国现阶段社会政策的不足之处

    中国社会正处在急剧转型的时期。特有的时代背景，规定了中国现阶段的社会政策必然存在着许多不足之处。这主要表现在以下几个方面：

    同经济政策相比，社会政策在中国社会当中的地位极不对称

在一个健全的现代社会当中，经济政策与社会政策是协调、统一的，两者共同支撑着社会的安全运行和健康发展。特别需要指出的是，社会政策是社会公正理念的具体体现。对于现代社会和市场经济社会来说，社会政策是至关重要的。社会政策对于协调社会群体之间的利益关系，保证社会的安全，促进社会的整体化发展，提升社会的质量，实现社会的良性运行和健康发展，均有着不可替代的作用。但是，在这20多年的时间里，就总体而言中国社会似乎是一直认为经济目标优于社会目标，经济发展几近成为现代化建设、社会发展的代名词，经济政策几乎成了压倒一切的基本政策。社会政策与经济政策两者之间呈现出严重的不同步和不平衡。虽然过分强调经济政策是多数国家和地区现代化早期阶段的的一个通病，但是同别的国家和地区相比，中国在经济政策方面的过分看重几乎是有过之而无不及。同经济政策相比，中国真正意义上的社会政策起步较晚。只是到了20世纪90年代末期21世纪之初，社会政策才开始得到一部分社会成员的认同。而且，即便是在今日，社会政策无论是就其受重视的程度，还是就其贯彻的力度而言都是不能与经济政策同日而语的。在这方面，中国没能充分地利用后发优势，有效地借鉴别的国家和地区在这方面的经验和教训，将社会政策放到一个应有的位置，从而尽可能地避免一些本来可以避免的成本付出。

之所以会出现这种情形，主要原因有两个。一个原因是过度的经济饥渴症。在1978年以前的近30年间，中国社会奉行的政策基调是“以阶级斗争为纲”，与之相适应的是物质生活当中的禁欲主义。1978年以后，这种错误的纲领口号及做法被终止，但又走向了另一个极端：随着世俗化进程的过速推进，由于人们长时间穷怕了，因而反弹过度、矫枉过正，整个社会似乎是患上了经济饥渴症，染上了一种经济偏好症，一切都以经济为纲，经济成为优于其它一切领域的事情。好像只要能把经济效益搞上去，其它一切问题都迎刃而解了。一时间，经济效益问题成为一切事情的判断尺度和评价标准。在这样的情形下，尽管出现了大量的社会问题，尽管协调发展问题也开始被许多人所关注，但是，在切身的经济效益、直接的经济利益的驱动之下，要想制定系统的社会政策并予以实施也就成为一件非常困难的事情。另一个原因则是对公正问题的严重轻视，将之仅仅放在一个次要的亦即“兼顾”的位置。既然不以公正的理念为基本的出发点，所以在考虑改革与发展的问题时，往往就会走入一个误区，即：只是将社会成员视作被动之物，只是考虑让社会成员“承受”些什么，“付出”些什么，而不是“获得”些什么。这种做法是很不全面的，过于功利化，立足点有问题。在某个特殊的时期，这种立足点或许还有一定的策略意义，但无论如何不应当长久。我们应当想方设法地多考虑如何使社会成员普遍受益、共同享受社会发展成果的问题。不能总是一味地让社会成员承受些什么，而是应当立足于让民众不断地获得些什么。必需的代价固然应当付出，不必要的代价则应当予以防止。否则，不仅会违背改革和发展的基本宗旨，而且会直接延误改革和发展过程本身。

社会政策同经济政策是有所区别的两件事情，而且随着现代化进程和实际的推进，这种区别越来越明显。简单地说，经济政策侧重于经济效益和初次分配领域的事情。从一定意义上讲，经济政策体现了公正的机会平等的规则；而社会政策则是侧重于再次分配领域的事情，它在很大程度上体现了公正的人人共享、普遍受益的规则，体现了公正的基本权利保证的规则和公正的社会调剂的规则。显然，对于一个健全的现代社会来说，经济政策和社会政策缺一不可。经济政策固然十分重要。但是，如果只是强调经济政策而忽略了社会政策，以经济政策取代了社会政策，那么，这样的社会不可能是一个健全的社会，而只能是一个少数人受益、多数人的基本尊严和基本生活水准无法得到保证的病态社会，是一个社会焦虑不断加重、社会问题迅速增多、社会整合程度不断降低的低质量社会。对于正处在社会急剧转型时期的中国来说，社会政策更是具有十分迫切的意义。农村中有3000万人的绝对贫困人口、城市中有3000万以上的贫困人口亟需社会的直接援助。中国社会已形成了人数众多的弱势群体，这些弱势群体很难进入“主流社会”，处在一种边缘化的状态。“对于他们中的绝大部分人来说，第一，回到社会的主导产业中去，根本没有可能；第二，在目前的体制之下，回到原来那种稳定的就业体制中去，根本没有可能；第三，朝阳产业不会向他们提供多少就业机会。”[82]而在社会“强势群体”的一方，又往往存在着一系列诸如职业意识缺乏、角色感不强、社会责任感欠缺（如纳税意识不强）的问题，其许多行为有待于进一步的规范化。再者，许多重要的社会规范处在一种真空的状态。社会群体间的不协调情形，造成了大量的社会问题如贫富差距过大、社会焦虑现象严重等等，并将造成更多更为严重的社会问题，进而使社会安全受到影响，并使社会运行和发展的质量明显降低。

    社会政策的整体化、体系化程度还很不够，同一性较弱

这一时期的社会政策虽然在许多具体的方面诸如计划生育政策、环境保护政策、扶贫政策以及就业政策等方面有明显的进展，但是同时也明显地表现出整体化和体系程度不够、整合性较弱的特征。

这一时期中国社会政策的主体部分尚未形成。这主要表现在中国的社会保障政策体系还没有建立起来，而拥有系统的社会保障政策是一个国家社会政策得以系统建立的最为重要的标志。之所以这样说，是因为同某项专门领域的社会政策不同，社会保障政策体系的涉及面十分广泛，能够集中体现一个国家社会政策所应具有的对于社会成员基本权利、基本生活状况和基本发展状况的保证功能。不能否认的是，这一时期尤其是1993年以来，中国在养老保险、失业保险、医疗保险、工伤保险、生育保险以及社会保障的资金来源、管理服务等多个方面，对社会保障政策进行了积极的探索，陆续出台了一些相关的政策，取得了一定的成效。到2000年底，基本养老保险和失业保险的覆盖职工人数都超过了1亿人；基本医疗参保职工人数达到4300多万人；工伤保险参保职工人数达到4350万人；生育保险参保职工人数达到3002万人。[83]但是同样应当看到的是，同其他许多社会政策相比，由于社会保障问题涉及到社会的方方面面，如巨额社会保障基金的筹集问题，各个社会群体之间的利益协调问题，社会保障基本理念的认同问题，社会保障运作专业知识的积累及运作技术的形成问题，等等。所以，中国的社会保障政策体系难以在短时期内顺利地迅速确立。中国目前的社会保障政策只是处在试点的阶段，社会保障各项内容的发展状况参差不齐，有的部分已积累了一定的成熟经验，如城镇职工的养老保险政策；有的部分刚刚进入试点状态，如城镇职工的医疗保险政策；有的内容的探索则是断断续续，如农村的养老保险和医疗保险政策。总的来说，中国现阶段的社会保障政策远远没有形成一个比较完整的体系。更为重要的是，迄今为止，中国尚未出台《社会保障法》，因而不可能确立起社会保障的基本体系。原有的计划经济体制内的社会保障体系（尽管从总体上说是低水平的、覆盖面有限的）瓦解了，但是新的社会保障体系却没有及时地建立起来。社会保障政策的相对滞后，致使中国的社会政策缺少一项十分基础性的基本内容；而体系化社会保障政策的缺乏，致使中国的社会政策也缺乏完整性和体系化。

社会政策的同一性较弱，也是目前中国社会政策的一个明显特征。社会政策的对象是全体社会成员。而根据宪法，每一个社会成员都具有平等的权利。所以，社会政策的基本特征之一便是同一性亦即公平性。换言之，对于全体社会成员来说，都有同等的权利享受同等的、基本的社会政策，即便是社会政策有时会出现某些差异，出现某些不同等对待的情形，那也是应当有助于社会弱势群体生活及发展状况的改善，而不是相反。一个现实的问题是，中国人口总量极大，地域极为广阔，历史因素极为厚重和复杂，现代化建设也不可能齐头并进，因而中国的地区之间、城乡之间、社会群体之间存在着严重的发展不平衡现象。这种状况必然会对社会政策造成一定的压力，使之难以顺利地保持其应有的“同一性”，从而诱发出一些不同一的社会政策。所以，中国在这方面应当予以特别的重视，否则便会背离社会政策的本意。但是，不能否认的是，这些年来，中国的社会政策不仅没有使社会政策更加趋于“同一”，相反，却使社会政策的“非同一性”状况有所加剧。中国现阶段社会政策的非同一性涉及到许多方面，其中最为突出是城市与农村之间在社会政策方面的严重差别，这种差别已经成为一种不平等的社会问题，已经成为一种对农村居民构成明显歧视的社会政策。城市居民在社会保障、社会福利、教育、劳动就业、日常生活、税收等许多方面所享受的社会政策待遇远远要优于农村居民，甚至《中华人民共和国劳动法》也将中国劳动力当中比重最大的农村劳动力排除在外。农村居民不仅享受不到同城市居民同等的社会政策，而且还要在许多政策方面承受一些特别的支出。比如，在交税方面，同城市居民有所不同的是，农村居民不分年龄，不分收入的多少，都必须交纳税收，包括“农业各税”和其他一些额外的税负。社会政策的不同一，使社会政策不具有起码的同一性或是公平性的基本特征。

    由于缺乏必要的整体性、体系性和同一性，所以目前中国的社会政策不仅不可能有效地保障社会成员基本生活状态、保证社会成员平等的发展条件、维护社会公正，而且还会使原有一些仍有价值的和新形成的社会政策由于缺乏必要的配套政策，由于面临着一些相互矛盾的政策而难以充分发挥其自身的功能。

    社会政策缺乏规范性

    中国现在的社会政策明显地存在着不规范性的特征，这特别地表现在社会政策制定程序中的不规范：一是在多方参与社会政策的制定问题上，有着明显的缺陷。在制定社会政策时，理应让多方人员参与，尤其是应当允许相关社会群体有充分的参与和表意的机会，使之能够充分地表达自己的意见，维护自己的利益。否则便是不公正的，并使相关的社会政策缺少了起码的“正当性”和“合法性”。目前中国在制定一些重要的同民众利益直接相关的社会政策时如就业政策、失业救济政策、农村政策时，很少甚至没有让相关的社会群体的代表参加以充分地表意。二是，在公开性方面做得不够。现在在制定社会政策时，对于相关信息的披露是不够的，往往没有对全社会公开。这就造成���某项社会政策有直接关联的社会群体特别是社会弱势群体对相关信息占有的匮乏，从而使社会政策的决策者和社会政策的直接对象在信息占有方面出现了一种严重的不对称的情形，进而使这些相关的社会群体更加难以有效地参与社会政策的制定过程。三是，在技术手段方面也做得很不够。比如，难以做到相关信息收集的充分化和准确性，而且也缺乏社会政策制定和实施后必要的评估机制和修正机制。

    社会政策的行动主体是谁？社会政策应当由谁来予以实施？在这方面，中国的社会政策同样表现出一种不规范性。随着现代化进程的深入和市场经济体制的逐渐完善，社会分工的日益细化，社会分工越来越复杂化，社会层面力量的日益成长。在这样的情形下，只是靠政府来实施社会政策显然是力所不能及。因此，只有以政府为主，并动员社会层面的力量如“第三部门”、社区的力量等等，方可构成完整的行动主体，从而有效地实施社会政策。然而，由于中国现在的现代化程度还比较低，市场经济体制的形成也尚需时日，因而目前中国社会政策的行动主体几乎完全是政府，政府几乎包揽了从制定到实施的一切社会政策事务，扮演着经办一切经济事务、社会事务的“全能”角色。虽然有一些社会团体如工会、共青团、妇女联合会也承担了许多社会政策事务，但是，这些社会团体从行政关系、任务布置甚至包括资金来源等最为重要的方面隶属于政府，实际上是政府的“助手”，而并非真正意义上的第三部门。正是从这个意义上讲，中国社会政策的行动主体是不健全的，因而也是不规范的，相应地，中国社会政策实施的具体效果也肯定会深受影响。

    社会政策的这种不规范性，从总体上使得中国目前的社会政策缺少长远的考虑和必要的稳定性，易于多变，随机性过强。这对社会政策的有效性和可持续性均会产生十分不利的影响。

    社会政策的“应然”与“实然”之间的差距过大

    “应然”的社会政策是指社会政策的应有之义，亦即社会政策的基本取向、基本目的以及“理想化”的内容。“实然”的社会政策则是指社会政策的实施效果。由于各种历史和现实条件的限制，任何国家的社会政策在“应然”和“实然”之间均存在着程度不同的差距，但“应然”与“实然”之间的差距过大则是中国目前社会政策的明显特征。

    现在一个很明显的事实是，中国已有的许多社会政策往往得不到落实，有关社会政策方面的法律法规执行程度很低。比如，中国目前尽管也有各种类型的权益法，如妇女权益保护法、未成年人权益保护法、残疾人权益保护法等等，但是，这些社会政策往往得不到切实有效的贯彻实施。应当承认，就国家和社会对于社会成员基本权利的关注和实际保护方面往往是不得力的，从某种意义上讲甚至不如1978年以前的30年。国家和社会在许多领域或场所，只是承认社会成员利益驱动的正当性和合理性，鼓励社会成员通过许多渠道去“致富”，为此往往可以制定一些变通性的政策予以保护或提供方便；相反，而对于社会成员自身所拥有的基本的公民权利却保护得不够。中国目前“应然”和“实然”的社会政策之间过大的差距还表现在，一些基本的或“次基本的”社会政策往往缺乏相应配套和一致的具体的社会政策来具体实施，因而这些基本的社会政策便程度不同地流于一纸空文，“应然”与“实然”之间的距离自然拉开。许多具体的政策同基本的社会政策诸如宪法、劳动法之间有时就存在着不协调的情形。比如，《中华人民共和国宪法》明确规定：中华人民共和国公民有劳动的权利和义务；国家对就业前的公民进行必要的劳动就业训练；中华人民共和国劳动者有休息的权利；中华人民共和国公民在年老、疾病或者丧失劳动能力的情况下，有从国家和社会获得物质帮助的权利。《中华人民共和国劳动法》也规定：劳动者享有平等就业和选择职业的权利、取得劳动报酬的权利、休息休假的权利、获得劳动安全卫生保护的权利、接受职业技能培训的权利、享受社会保险和福利的权利、提请劳动争议处理的权利以及法律规定的其他权利。尽管宪法和劳动法对于劳动者的基本权利有了如此明确的规定，但是，不能否认的是，中国现在并没有相应具体的社会政策将之予以实施，因而中国目前劳动者权利尤其是农村中的劳动者和客居他乡的农民工劳动权利的实际保护处在一种十分不乐观的状态之中。

    中国目前的社会政策之所以在“应然”与“实然”之间存在着过大的落差，究其原因，不外乎有这样几个：一个原因是，中国社会目前就总体而言缺乏规则。中国正处在社会的急剧转型时期。中国社会转型的幅度之大，所涉及的范围之广泛，所遇问题之复杂，在这之前是难以想像的。在中国社会转型时期，就总体而言，旧的、与计划经济体制相适应的规则体系在瓦解，新的、同市场经济体制相适应的规则体系在逐渐形成，但是尚未系统地建立起来，特别是人们的规则意识尚未系统地得以确立。从某种意义上讲，中国社会现在是一个规则的真空期，也是一个新旧规则并存、规则混乱的时期。缺乏规则的一个直接后果便是社会政策的具体落实会遇到多种困难。第二个原因是，社会政策的多变以及许多新制定的社会政策的不成熟性。由于中国从事真正意义上的现代化建设和市场经济建设的时间不长，经验不足，因而对于社会政策的制定尚处在一个探索或者从一定意义上讲也是一个不断变化的阶段。从某个时段来看，某些社会政策有可能会表现出不成熟性。这种情况客观上会影响到社会政策总体上的可信度，使社会政策缺乏应有的权威性，进而会程度不同地降低社会成员对于社会政策的认同程度。第三个原因是中国社会发展的不平衡性。同一些发展程度较高的地区相比，许多地区比较落后。这样，在诸如像农村和中西部地区，人们对于新制定的社会政策的理解度和认同度相对来说就比较低，因而社会政策在这些地方的落实自然也就是一件比较困难的事情。

    现有的社会政策无法有效地应对各种问题和压力

    现在及未来的一段时间，是中国自1949年以来社会压力和社会问题最大、最为严重的一个时期。就此而言，至少有如下几方面的压力和问题应当引起人们的特别关注：其一，中国的退休人数迅速增加，1999年离退休及退职人员的总人数是1980年的3倍以上，离退休和退职人数与在职职工人数的比例从1980年的1：10.1上升到1999年的1：3.7；用于退休者的社会福利费用更是迅速增加，按照当年价格计算，其总额已经从1980的73.1亿元上升到1999年的2420.9亿元，平均每人的费用也从1980年的709.0元上升到1999年的6614.0元。（见表4）其二，失业问题日益严重。1993年，中国城镇的登记失业率与职工下岗率为4.48%，到1999年则剧增至8.69%。[84]随着产业结构的升级换代和市场化进程的进一步推进，继续会有为数更多的劳动力变成失业者。再者，随着城市化进程逐渐提速，农村的巨量劳动力需要向城市转移，其总数不会低于1.5亿人。其三，贫富差距过大的问题日趋严重。由于种种的原因，目前中国的贫富差距过大的问题已经十分严重，基尼系数已经超过0.45。这一问题在短时间之内不仅难以得到有效的解决，相反，到极有可能进一步加重。凡此种种，很有可能会迅速扩大中国弱势群体的队伍。而弱势群体人数的迅速增加，又很有可能会使比重不小的社会成员难以积极认同社会，甚至会在某种程度上形成一种反社会的情绪。另外还需要注意的是，中国人口总量巨大，社会结构极为复杂，社会机体极为庞大，而且1978年以前在社会保障方面的“历史欠帐”十分严重。这一切，使得中国社会面临着更多、更复杂的不确定性因素，使中国社会的安全运行和健康发展面临着巨大的挑战。

  表4       1982-1999年全国离休、退休、退职人数年末人数

  资料来源：

  1.劳动和社会保障部社会保险事业管理中心编：《中国社会保险年鉴2000》。

  2.国家统计局人口和社会科技统计司编：《中国社会统计资料2000》，中国统计出版社2000年版。

    显然，比起别的国家来说，中国社会政策的任务更为复杂和艰巨，所以，中国的社会政策应当得到全社会特别的重视和足够的投入，甚至应当得到超前性的发展。但是，令人遗憾的是，中国现有的社会政策由于缺乏主体的部分，由于体系化程度和规范化程度的不足，由于社会政策在应然与实然之间存在着过大的差距，所以，其效力是十分低下的，无法有效地应对中国社会所面临的各种严重的问题和巨大压力。

六、中国社会政策的发展趋势及努力方向

    尽管中国社会正处在急剧的转型时期，但是毫无疑问，中国社会当中的现代化成分在不断的增多，市场经济因素也在不断的扩展。与之相适应，中国的社会政策在不断地趋于成熟化、体系化和规范化。

    中国社会政策的发展不可能是一个自发的过程，而是一个需要全社会共同努力进行建设的过程。就此而言，我们应当特别注意以下两个方面的事情：

    以现代的公正理念作为社会政策的基本立足点，防止两个极端现象的发生

    作为现代公正理念具体化的社会政策必须防止两个方面的问题，缺一不可。否则社会政策便是片面的，便会造成不公的现象。一个方面的问题是过大的贫富差距问题。过大的贫富差距意味着社会的不公，是需要通过社会政策来予以解决的。发达国家的历史证明，在市场经济的初期阶段，贫富差距往往是比较大的，容易诱发许多社会问题，容易引起社会的动荡，因而必须通过社会政策予以矫正。中国现阶段正处在市场经济的早期阶段，由于缺乏必要的社会调剂及其他种种原因，使得贫富差距迅速拉大，基尼系数已经超出了公认的警戒线，造成了社会的种种不稳定的因素，并降低了整个社会的发展质量，严重地危及到社会的安全运行和健康发展。在这样的情形之下，如果还不重视社会政策的实施，那么，中国社会将为此付出极大的代价。正是从这个意义上讲，对于中国社会来说，社会政策的制定和实施刻不容缓。

另一个方面的问题是平均主义的、高福利化的问题。中国虽然不是现代化程度较高的国家，但是，由于传统的平均主义等种种因素的强固存在，由于如今为数众多的社会弱势群体成员对于公正的强烈诉求，更由于前两者因素十分容易合二为一，因而在制定和实施社会政策时有可能会引发某种早熟性的高福利化的现象。对此，应引起人们足够的警惕。

一个社会如果对公正的理解过于片面进而对社会政策的理解过于片面，使之同这个社会的机会平等规则及按贡献进行分配规则的实现程度相脱节的话，那么，这个社会就很容易出现一种不正常的、甚至可以称作病态的高福利化现象。

在一些发达的国家，这种现象比较明显。自20世纪50年代以来，西方的许多国家极为注重社会福利制度的建设。“对平等的追求已经成为所有社会民主主义（包括英国工党）的主要关注点。更大程度的平等将通过各种拉平（levelling）策略来实现。比如，通过福利国家来推行的累进税制度，就是一种取富济贫的制度安排。福利国家有两项目标：首先是创造一个更加平等的社会，同时也要保护各个生活领域中的个人。”[85]经多年的实践，这些国家建成了项目十分齐全的、对于社会成员的整个生涯即“从摇篮到坟墓”均予以保障的社会福利制度。比如，“斯堪的纳维亚或北欧福利国家，以高额税收为基础，基本取向是使每一位公民都享受到福利，提供慷慨的福利金和资金充裕的国家服务，包括医疗保健服务。”[86]20世纪80年代，在当时的西德，社会转移支付率占平均税收率���55%，瑞典和英国则高达到78%以上。[87]应当承认，这种社会福利制度对于这些国家的广大民众的基本生活的保障和基本发展条件的保障起了不少积极的作用。但是，由于社会对社会福利的支出过重，这些国家往往步入了“高福利化”的陷阱。 

    一个国家一旦步入“高福利化”的陷阱，就往往面临着不少由之而带来的种种问题，这主要表现在两个方面：其一，对于效率的负面影响。对许多低收入者来说，由于其基本生计享有国家较为充分的保障，因而其工作的进取精神甚至就连其就业的热情都有所降低。对收入较高者来说，由于自己要缴纳过重的税收，因而同样也会降低工作的积极性。对企业来说，“紧随高税率而来的，是足智多谋的人们与之抗击的尝试。”“错误努力的形式之一，是企业把需纳税的开支作为在职人员的奢侈性经费。”[88]对全社会来说，由于在社会福利方面的支出过大，国家财政负担过重，因而就必定会降低在生产方面的投入，而且，“国民习惯依赖福利金和政府服务，工作意欲弱化，自力更生精神从而受损。”[89]这一切，会造成整个社会生产效率的降低。例如，“作为典型的‘福利国家’，英国所遇到的棘手的问题不仅仅是财政上的负担以及由此引起的通货膨胀，而且还产生了经济上的低效率，即劳动生产率的低下和经济资源的浪费。这个问题使得英国政府感到同样苦恼。”[90]其二，对于公正规则的损伤。从某种意义上讲，过度的福利已带有了一定的平均主义的成份，尽管这是一种“较高层次”的平均主义。平均主义既是对机会平等规则的歪曲，也是对按贡献进行分配规则的一种伤害。平均主义所强调的是人人相似的获得。实际上，平均主义是另一种剥夺行为，是社会贡献较小者、能力较弱者对于贡献较大者、能力较强者的一种剥夺。平均主义显然是同现代化趋势以及市场经济的规律背道而驰的。

    既要维护社会成员的基本生活状态，又要维护其基本的权利。

    社会政策的重要目标在于维护社会成员的基本生活状态，保证社会成员在一个社会当中所应当具有的生存底线，促进社会整体福利的不断增进。但是，对于社会政策目标的理解还不能仅仅限于此。

    维护社会成员的基本权利同样应当成为社会政策的重要目标。应当看到，社会成员基本权利状况的如何，既反映出社会成员自身生存和发展的具体处境（结果）的如何，也是造成社会成员未来生存和发展状况的一种十分重要的条件（原因）。其一，拥有基本权利，是社会成员平等融入社会的最为起码的条件。只有在基本权利得到有效维护的条件之下，社会成员才谈得上能够平等地融入社会，进行平等的社会互动，关注、参与社会事务，才谈得上消除社会隔离，消除某些社会群体的边缘化现象，实现社会融合。比如，如果没有自由迁徙权，如果城乡居民之间在基本权利方面处在一种不对称的状态之中，那么，就必然会形成城乡之间的社会隔离，就必然会造成区域之间的隔离，就必然会形成利益不平等的城乡两大社会群体。其二，拥有基本的权利，也是社会成员形成基本的生存和发展能力的必要前提。就绝大多数社会成员基本生存和发展能力的潜质而言，其差别并不很大。只要社会能为之提供起码的义务教育和基本的职业培训，绝大多数社会成员都会具有基本的文化素质和职业能力，能够具备基本的谋生和发展的能力。而基本的生存和发展能力的具备是至关重要的，它不仅可以保证社会成员最为基本的生活和发展的状态，而且可以使机会平等以及按照贡献进行分配的公正规则得以充分兑现，否则，机会平等便难免成为一句空话。社会政策是公正理念的具体化。公正的基本含义是“给每个社会成员所应得”。这里所说的“应得”不只是社会成员指望社会的无偿赠与，更为重要的是，社会成员应当通过自己对于社会的实际贡献而取得的一种收入。因此，从社会一方来说，保证每一个社会成员具有起码的生存和发展能力就显得更加重要了。如是做法，有助于最大限度地冲淡社会上强势群体和弱势群体之间的界限，并减少弱势群体成员的总人数。总之，维护社会成员的基本权利，有助于促成合理的社会分配结构，是防止社会群体边缘化、消除社会排斥的有效途径。正因为如此，维护社会成员的基本权利理应成为社会政策的重要内容。

    需要注意的是，在现代社会和市场经济的条件下，应当将社会成员的基本权利还原为“个体人”的基本权利。这一点，对于中国的社会政策来说尤其重要。在改革开放以前的30年间，中国的社会政策也注重维护社会成员的基本权利，但是，当时所说的“基本权利”是一种比较抽象的“群体”、“阶级”的权利。对于这样一种基本权利的维护尽管在当时有着极为重要的现实意义，但同时所带来的弊端也是显而易见的：一方面，对于社会成员基本权利的维护难以真正地落实；另一方面，这种做法有时会以轻视甚至是严重损伤“个体人”的基本权利为代价，从而使社会政策在很大程度上失去了应有之义。