社会管理创新的理论与行动框架——以社会政策学为视角

岳经纶 邓智平

本文发表于《探索与争鸣》2011年第10期

内容摘要：在当前全国加强和创新社会管理的大潮中，将社会管理理解为社会控制或化解社会矛盾的倾向明显。实际上，保持社会稳定只是社会管理的器用层面，其根本的着眼点应该是满足人民的基本需要，保障人民的基本权益。社会管理创新要以社会政策的制定和实施为主要手段，增加社会支出，扩大公共服务供给，提高服务供给效率，保障公民基本社会权利，只有这样才能从源头上实现社会的长治久安。

关键词：社会管理 社会政策 社会控制 行动框架

自从2004年十六届四中全会通过的《中共中央关于加强党的执政能力建设的决定》中提出“加强社会建设与管理，推进社会管理体制创新”以来，学界对“社会管理”概念的研究和讨论持续升温。据统计，从2004年至今（2011年7月19日），在以“社会管理”为篇名的期刊文章（CNKI检索）数量就达1071篇。尽管社会管理的研究成果如此丰硕，但总体来看社会管理的概念依然比较模糊，在整个学术理论体系中的地位仍不清晰，对其在实践中如何推进依然是各行其是。因此，本文试图结合理论与实践，在系统阐明社会管理概念的基础上，提出创新社会管理的行动框架与实施路径。

社会管理：一个亟待厘清的概念和理论

社会管理是我国社会建设和社会发展中的一个崭新概念，西方似乎并没有这样的概念。在西方，与此相类似的概念有社会发展、社会控制、社会整合、社会政策、社会服务、社会工作、福利国家等。这些概念虽然可以为我国社会管理创新提供一些借鉴和启示，但不能完全概括今天中国社会管理的全部含义。

任何一个概念的厘清都离不开内涵和外延。首先，从内涵来看，认清社会管理的定义，需要从客体和主体两个维度来展开。从客体来看，国内学者通常认为，社会管理有广义和狭义两种含义。郑杭生指出，广义的社会管理是指整个社会的管理，即包括政治子系统、经济子系统、思想文化子系统和社会生活子系统在内的整个社会大系统的管理。狭义的社会管理，主要指与政治、经济、思想文化各子系统并列的社会子系统或者社会生活子系统的管理。［1］大多数学者都倾向于从狭义的角度界定社会管理。不过，在管理的客体取得基本共识之后，不同的学者对社会管理的主体的界定又存在不同。一些人认为政府是社会管理主体，社会管理是指“国家通过自己的权力机关或授权部门依据一定的规则，对社会生活方方面面的干预、协调、调节、控制的行为”［2］。一些人认为社会管理就是社会自主管理，社会管理属于不带有政治性质的社会自主性、自发性、自治性的管理领域，是一种自下而上的社会自主管理。［3］还有一些人从多元化主体的角度来界定社会管理，“社会管理主要是政府和社会组织为促进社会系统协调运转，对社会系统的组成部分、社会生活的不同领域以及社会发展的各个环节进行组织、协调、服务、监督和控制的过程”［4］。李培林更是直接指出，“现代社会管理既是政府向社会提供公共服务并依法对有关社会事务进行规范和调节的过程，也是社会自我服务并且依据法律和道德进行自我规范和调节的过程”。他把社会管理分为政府社会管理与社会自主管理两个组成部分。［5］目前这一说法已被学术界和实践界广为接受，多元治理的理念深入人心。

与社会管理的内涵基本达成共识相比，理论界和政策界对社会管理的外延似乎颇为混乱。首先，不同的学者对社会管理及其创新的重点看法不尽相同。何增科认为，创新社会管理的主要内容包括八个方面：社团管理体制、社会保障体制、社会服务体制、社会工作体制、社会治安体制，社会应急体制、社区管理体制、社会管理领导体制和工作机制。［6］戴均良则认为，创新社会管理的重点应该放在社会治安、文化教育、医疗卫生、社会保障、环境保护、道德风尚、社会服务及其他社会公益事业方面。［7］丁元竹提出，创新社会管理体制需要建立完善四个机制，即社会发展综合决策与执行机制、社会影响评估机制、社会安全网机制和社会风险管理机制。［8］其次，不同时期党和国家的文件对社会管理包括的具体内容的阐述也不一样。无论是2004年十六届四中全会通过的《中共中央关于加强党的执政能力建设的决定》，还是2006年十六届六中全会通过的《中共中央关于加强构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》；无论是2007年党的十七大报告，还是2011年2月19日胡锦涛总书记在中共中央党校省部级主要领导干部社会管理及其创新专题研讨班开班式上的讲话，抑或是最新的国家“十二五”规划等，这些政策文件对社会管理包括的内容的表述都不尽相同。

综上所述，当前学术界和实践界对社会管理的内涵普遍取得共识，基本上都将社会管理界定为与经济管理、政治管理、文化管理相对的狭义的社会管理，对社会管理的主体也大多倾向政府、市场、社会组织等多元治理。只是对社会管理到底包括哪些内容还存在较大争议。而正是由于外延上的混乱，导致了社会管理概念的模糊。因此，在综合诸家对社会管理的研究以及党和政府相关文件表述的基础上，笔者试图从外延的角度来重新界定社会管理概念：第一，从政府职能的角度看，社会管理与经济调控、市场监管、公共服务一道构成政府的四大基本职能，它主要是指政府及社会组织对社会事务的规范和调节，如人口登记管理、社团组织注册管理。第二，从社会矛盾的角度看，社会管理就是协调社会利益关系，化解社会矛盾，维护社会稳定，如建立各种利益博弈和纠纷调处机制。第三，从管理就是服务的角度看，社会管理是对人的管理和服务，主要是保障公民的社会权利，增进社会福祉，在服务中实施管理，在管理中体现服务，如提供各种社会保障和社会服务。

社会管理离不开社会政策

相比较而言，化解社会矛盾虽然也是社会管理的任务，但它只是解决社会浮现出来的表面问题，属治标之策；作为政府职能的社会管理，主要是对社会活动和社会组织的规范，属于政府常规事务。只有增进人民福祉，促进社会公平和公正，推动社会进步，才是社会管理的治本之道。

从更深层次来看，社会管理概念的模糊源于理论视角的不同。一是以斯考切波为代表的国家中心主义的视角，强调国家的自主性以及国家的结构、能力、倾向性。这个视角下的社会管理强调社会控制，以维稳为宗旨。二是以怀默霆为代表的公民社会的视角，认为公民的权利和自由具有首位的重要性，为了避免国家的干涉，公民应该有正式的、制度化的自由保障，国家与社会之间应该保持距离。公民社会理论最看重的就是社会的自我管理、自我服务能力，因此在他们看来，社会管理主要包括社会组织的发育、社会自治等。三是社会政策学的视角，重视公民社会权利的维护和人类需要的满足，社会政策学视域下的社会管理就是保障和改善民生，提供社会服务和福利。

市场经济条件下的社会管理离不开社会政策。一般来说，社会政策指涉的是应对社会问题、满足人类需要、影响国民福祉的公共政策。正如英国著名社会政策学者迈克·希尔所说，社会政策就是影响公共福利的国家行为。鉴于社会政策在缓和社会问题、应对社会风险、提升国民生活素质等方面所起的重要作用，我们可以把社会政策界定为国家为了实现福利目标而在公民中进行资源再分配的各种有意识的干预活动，也就是社会建设的重要工具。从本质上说，在市场经济社会，社会政策就是用以抵消私人资本和市场力量之不利影响的国家政策。借用卡尔·波兰尼的概念，社会政策属于抵制市场力量扩张的“社会自我保护”运动；如果转用艾斯平·安德森的概念，社会政策的作用就是提升劳动者的“去商品化”和“去阶层化”程度，减少人民对市场的依赖。概言之，一切旨在确保社会变迁、能够增进公民福利和幸福的社会干预实践，都属于社会政策的范畴。政府和非政府组织实施社会政策，目的是通过提供社会保障津贴、免费教育、医疗服务、公共房屋等收入保障和社会服务措施来改善个人的生活机会和社会关系，从而提升个人生活质量和幸福度。社会政策学就是以社会政策为研究内容的一个学术领域，其关注的核心是人们如何实现美好的生活。换言之，社会政策学就是关于何谓人类福祉、实现人类福祉所必需的社会关系，以及人类福祉赖以提升的各类制度的研究。

从社会政策学角度来看，所谓社会管理实际上是制定和执行社会政策的整个过程，也就是社会政策的管理。在某种程度上说，社会政策的模式决定了社会管理的模式，有什么样的社会政策就有什么样的社会管理方式。在现代市场经济社会，社会政策是一个独特的领域，它与经济政策既有联系又有区别，主要目标是为了实现社会公平、增进社会团结。在成熟的市场经济体系中，实施社会政策已成为现代政府的中心任务：它决定哪些风险需要通过国家干预而得到解决，哪些再分配需要以国家权威加以强化。从社会政策的开支水平看，社会福利已经成为发达市场经济国家的最大产业。我国社会管理体制落后，与我国的社会政策不健全、社会政策沦为经济政策的附庸有密切的联系。所以，进行社会管理创新，首先必须从社会政策的制定和实施着手，完善社会保障政策、就业政策、医疗政策、教育政策、住房政策、社会服务政策等，进而引导社会建设方式或体制的改变。以社会政策为引领，可以提高社会管理的自觉性和科学性。

创新社会管理的行动框架

在社会政策学��视角下，创新社会管理最重要的使命就是以人为本，通过发展社会政策，满足公众的基本需求和增进人民福祉，从而实现和谐社会。为此，我们提出创新社会管理的行动框架。

（一）以人为本，一切从人的需要出发

人的需要被认为是社会政策的起点。而满足人的需要则是社会建设和社会管理的核心任务。加强社会建设、推进社会管理创新，需要在发展经济的基础上，建立一个具有透明度的管治体系，增加公共服务(如教育、医疗、社会服务)的投入，确保个人在经济(如个人生活水平的提升、社会福利资源的公平分配等)和非经济方面的发展机会(如确保人权、政治和社会参与权利等)。

创新社会管理，最根本的就是如何把以人为本、服务为先的理念切实贯穿到社会政策的制度设计、方法创新、具体执行中。要倾听群众呼声，了解群众所思所想，从人民群众最迫切的需要出发，优先解决人民群众最关心、最直接、最现实的利益问题。要善于从形态各异的公民个人需要上升到社会（集体）需要，优先解决大多数人的问题。要逐步打破长期以来按照身份提供社会福利的体制（如干部、工人、农民、体制内、体制外），探索建立基于人的需要的新福利体制，优先解决最需要的人的民生问题。在解决好绝对需要的同时，把相对需要的满足提到重要议事日程。当前特别要扭转贫富差距不断扩大的现状，处理好效率和公平关系，让广大人民群众共享改革发展的成果，实现居民收入增长和经济发展同步，劳动报酬增长和劳动生产率提高同步，逐步提高居民收入在国民收入分配中的比重、劳动报酬在初次分配中的比重，加快形成合理的收入分配格局，维护社会公平正义。

（二）以公民社会权利为宗旨，树立社会管理新理念

在现代社会，群众就是公民。公民是权利和义务的统一体。一般来说，公民权利包括三个基本维度：民事权利（civil righ）t、政治权利（political righ）t、社会权利（socialrigh）t。在这三种权利形式中，社会权利出现最晚，但与社会福利关系最密切。马歇尔将社会权利归纳为四个方面：一是最基本的经济福利与安全；二是完全享有社会遗产；三是普遍标准的市民生活与文明条件；四是年金保险保障健康生活。在这个意义上，社会权利本质上就是社会福利权。在马歇尔看来，只要一个国家的公民具有这个国家的成员资格，那么他就有从该国获得福利保障并根据社会中流行标准过一种文明生活的权利，国家有责任帮其实现这一目标；而且个人接受福利救助不应该以丧失个人尊严为代价，接受救助是个人的权利而不是要求施舍和怜悯。［9］公民社会权利应该成为国家（政府）满足公众需要的理论基础。

创新社会管理，在某种意义上就是对社会权利结构的重新确认与配置，其目标是建立一种适应市场经济发展和现代化建设的社会权利结构。要改变过去重义务、轻权利的状况，牢固确立公民社会权利的理念，这不仅是创新社会管理的大方向，更应成为检验创新社会管理成效的重要标准。向公民提供社会福利既不是经济发展的结果，也不是维护社会稳定的手段，而是为了保障公民的社会权利，提升个人的自主性。它是公民“应得”的东西，是现代国家的责任和义务。

当前社会管理创新的一个重要路径就是，着力建构统一的社会公民身份。在计划经济时代，国家在户籍制度的基础上，按照城乡分割的原则，在城乡建立并实施了两套截然不同的社会政策体系，形成了二元“社会中国”。改革开放以来，国家从社会公共服务中全面退却，社会保障制度和社会福利改革带有明显的地方化取向，导致我国公民的社会权利日趋分割化，二元“社会中国”的格局进一步分化，“社会中国”的整体图景日益模糊。新世纪以来，随着科学发展观和社会主义和谐社会的提出，教育、医疗、住房等社会民生问题日益得到高度重视，中央政府在社会政策中的作用逐步强化。尽管如此，旧的城乡差距和城乡分割的社会政策体系、地区差距与福利的地域不平等，依然制约着统一的社会公民身份的建构。［10］在创新社会管理的宏观背景下，中央政府要积极承担起在社会公共服务领域的责任，逐步推动社会政策的集中化，为统一的社会公民身份的建构创造条件。

（三）以公民参与为基石，不断提升公民参与的能力

公民不是社会管理的客体，而是主体；不是旁观者，而是行动者。推动社会建设、创新社会管理要发挥公民（群众）的基础性作用。随着政府面临的社会管理和公共服务问题的复杂化，公民参与的重要性日益凸显。要加强社会建设，创新社会管理，必须探索公民参与的途径与渠道、方法与程序，而且要提升公民参与的能力。社会管理是多元主体互动的过程。各主体通过协商、合作、达成伙伴关系、确立共同目标等方式共同推动社会建设，创新社会管理，实现国家和社会之间的良好合作。成熟而广泛的公民参与是推进社会建设、提升社会管理和社会服务品质，促进公共利益实现的重要保障。随着社会经济的迅猛发展，社会各层面都发生了巨大的变化，社会需求朝多样化发展，政府依靠自身提供公共物品和服务的方式已难以满足社会多元化的需求，这也为公民参与分担公共事务和公共责任提供了实践依据。公民参与正是政府应对自身越来越严峻的合法性问题、推动公共政策有效执行、培育不断萎缩的社会资本的重要出路。

（四）以社会保护体系建设为重点，大力发展社会保障和社会服务

创新社会管理的落脚点就是要更好地回应和解决民生问题，这就要求政府不断强化其在提供公共福利中的责任和角色，建立一个既能为民众提供基本的经济福利和收入保障，又能提供各类“个人导向”的具体服务的完善的社会保护体系。按照国际惯例，社会保护体系包括以现金给付为主的社会保障（包括社会救助、社会津贴和社会保障）和以服务给付为主的社会服务（如教育、医疗、住房及个人社会服务）两大基本内容。各级政府要切实履行好保障和改善民生的职能，纠正市场化改革以来公共产品供给不足的现状，扎实推进基本公共服务均等化。在经济保障方面，要进一步提高基本养老、医疗、工伤、失业、生育等社会保险的覆盖率和保障水平，逐步从制度覆盖向人群覆盖转变，真正使每一个城乡居民都享受到社会保障网的保护；加快“碎片化”的社会保障制度的整合，提高统筹层次；健全综合性社会救助制度，完善最低生活保障制度，发展专项救助和临时救济，逐步提高社会救助水平；建立适度普惠型社会福利制度，发展社会津贴体系，加大对老人、儿童、残疾人等特殊群体的津贴补助力度。在服务保障方面，要坚持优先发展教育，高标准构建学前教育、义务教育、高中教育、高等教育、职业教育、终身教育的现代教育体系，合理均衡配置公共教育资源，促进教育公平，发展优质教育，满足群众多样化的教育需求；加快医疗卫生体制改革，坚持公共医疗卫生的公益性质，健全基本药物制度，降低诊疗费用，推进医疗卫生资源均衡化和医疗服务标准化，让人民群众看病方便、治病便宜；加大保障性住房建设和农村危房改造力度，进一步扩大住房保障覆盖面；实施更加积极的就业政策，加强职业培训和择业观念教育，多渠道开发就业岗位，鼓励自主创业，促进充分就业，发展和完善政府购买社会服务体系。

（五）大力发展社会组织，实现多元善治

创新社会管理，政府要“掌舵”，而不是“划桨”。因此，要从重政府作用、轻多方参与向党委领导、政府主导型的社会共同治理转变。改变政府在社会管理中包揽一切的做法，解决好越位、错位和缺位问题，政府社会管理的主要内容是公民个人、家庭、基层自治社区和非营利社会组织所不能办理的公共社会事务，如保障公民权利、协调社会利益、回应社会诉求、规范社区自治、监管社会组织、提供社会安全、应对社会危机等。既要发挥政府主导作用，又要鼓励和支持社会各方更加积极、有效地参与社会管理，发挥多元主体的作用，尽快从传统的一元管理转向时代要求的多元治理，大力发展社会组织，让具有更高生产效率的社会力量来直接供给公共服务。政府应该对社会非营利组织、市场化的组织、公民社会等多元化的社会主体充满信心，主动“放权”给社会，让多元的社会主体主动参与管理。要加大政府对社会组织的扶持力度，大力培育和发展公益慈善、社区服务等枢纽型社会组织，充分发挥其在社会建设中的主动性、积极性和创造性，重点发展社会工作组织和志愿服务组织，实现社会工作的专业化、职业化、本土化。同时规范社会组织发展，加强监管，提高社会组织公信力，加强社会组织自身能力建设，实现自我管理、自我发展、自我约束。推动政府向社会组织部分转移职能，探索和推广政府向社会组织购买服务新机制。

（六）增进人民福祉，实现社会和谐的目标

推动社会和谐发展，构建和谐社会是社会管理体制改革的基本方向和核心目标。在社会政策学的视野下，进行社会管理创新，就是要缓解或消除社会问题，在社会变迁中增进人民福祉，促进社会公平与公正。具体而言，就是要正确理解和认识人民的基本需要，通过不断完善社会政策体系积极回应和满足人民的需要，保障人民的福祉随着经济发展而不断得到发展。［11］为此，要从老百姓的需求出发，探索建立新的福利体制，优先解决最紧迫、最急需人群的民生问题，搞好“基本民生”，保障“底线民生”，关注“热点民生”，减少贫富差距，提升社会整体福利。这是一种取悦人民的积极性社会管理创新，可以大大减少维稳的政治压力。忽视人民的基本需要，轻视甚至否定社会福利制度的建设，以为依靠不断增加维稳投入就可以维持社会稳定的想法，是完全有悖于社会管理创新理念的。当前，社会各界对创新社会管理的重要性和必要性已经基本达成共识，但对于何谓社会管理以及社会管理创新的长远方向和具体路径的认识仍然比较模糊。笔者从社会政策学的视阈出发，通过对社会管理概念外延的梳理，强调指出社会管理是对人的管理和服务，主要是保障公民的社会权利，在服务中实施管理，在管理中体现服务。基于这一认识，创新社会管理最重要的使命就是以人为本，通过发展社会政策，满足公众的基本需求，提升人民福祉，实现和谐社会。为此，社会管理创新必须重视社会政策的引导作用。通过社会政策的制定和实施切实保障公民社会权利，激发公民主体意识和参与精神，满足公民基本需要，减少社会不公，促进社会融合和社会团结，从根本上实现社会的长治久安。以社会政策为引导的社会管理创新，能充分体现以底层群众利益为依归的政治价值基础，让公众更好地分享经济改革和发展的成果。

［本文得到教育部新世纪优秀人才资助计划、中山大学中央高校基本科研业务费专项资金、中山大学985三期专项资金、教育部人文社会科学重点基地招标课题“国外社会政策理论前沿研究”的支持。］

作者1岳经纶，中山大学中国公共管理研究中心/政治与公共事务管理学院副院长、教授、博士生导

师；2邓智平，中山大学政治与公共事务管理学院博士生，广东省社会科学院助理研究员。（广州：510275）

参考文献：

［1］郑杭生.社会学视野中的社会建设与社会管理.郑杭生.走向更讲治理的社会：社会建设与社会管理(中国社会发展研究报告2006).北京：中国人民大学出版社，2006：2.

［2］李文良.中国政府职能转变问题报告.北京：中国发展出版社，2003：57.

［3］孙关宏、胡雨春.政治学.上海：复旦大学出版社，2002：179.

［4］李学举.加强社会建设和管理，促进社会和谐发展.求是，2005（7）.

［5］李培林.创新社会管理是我国改革的新任务.人民日报，2011.2.22.

［6］何增科.中国社会管理体制改革与社会工作发展.何增科.社会管理与社会体制.北京：中国社会出版社，2008.

［7］戴均良.社会管理体制改革，创新体制求和谐.人民日报，2005.6.24.

［8］丁元竹.社会发展管理.北京：中国经济出版社，2006：37.

［9］Marshall T H.Citizenship、Social Class.Marshall T H.Class.Citizenship and Social Development，CT:Green Press.

［10］岳经纶.演变中的国家角色：中国社会政策六十年.岳经纶、郭巍青.中国公共政策评论（第4卷）（社会保障与社会政策专辑）.上海：上海人民出版社/格致出版社，2010.

［11］丁元竹.中国社会建设：战略思想与基本对策.北京：北京大学出版社，2008.23.