政策时滞、制度博弈与信任赤字

——以当下人事档案制度的病变为研究对象

陈潭 

原刊：《天津市委党校学报》2009年第5期；

转载：《中国社会科学文摘》2010年第3期。  

［摘  要］中国社会所处的时代是一个大转型的时代，公共政策的变革都必须从转轨语境和中国国情出发。随着改革开放的深入与市场经济的发展、公共领域的扩大和市民社会的形成，当下人事档案制度已无法适应时代转型和社会进步的要求，政策时滞引发的制度博弈不可避免。“弃档死档”、“人档脱节”、“人质档案”、“档案克隆”、“注水档案”现象的普遍存在以及各种档案官司的出现，有力地昭示着“人事档案制度的黄昏”已经到来。“说起来重要，排起来次要，用起来需要，忙起来不要”的“体制阑尾”和“制度鸡肋”正在拷问着这项公共人事制度的未来。在从“单位人”向“社会人”嬗变的过程中，人事档案制度成为了除户籍制度之外的又一个“人才壁垒”。公共政策的时代张力和信任赤字表明，人事档案制度改革必定沿着契约化、电子化、社会化、法制化的轨道前行。

［关键词］政策时滞；制度博弈；信任赤字；人事档案制度。

人事档案是国家机构、社会组织活动中形成的记录和反映人员经历、德才水平和工作表现的，保存备查的文字、表格及其他各种形式的原始记录。人事档案制度自20世纪50年代产生以来，作为一项常规性的公共政策工具对中国的信用建设、干部管理、国家安全、福利分配等方面作出了不可磨灭的制度性贡献。但随着改革开放的进程加快和社会主义市场经济的纵深推进，传统人事档案制度的身份性和体制性弊端显露无遗，“死档弃档”、“虚假档案”、“人质档案”、“人档脱节”、“档案克隆”等现象日益增多，二元化人事体制结构所形成的“人才壁垒”、“单位封闭”、“制度交易”、“身份阻隔”等负功能愈加显现，在一些人的心目中人事档案已经沦为“鸡肋”——食之无味却弃之可惜，制度性生存愈发尴尬。

    一、单位制的式微与人事档案制度的黄昏

1949年以来，中国为了利用有限的资源推进现代化建设并同时实现高度的社会控制和社会整合 ，实行了严格的“单位制”。 国家是人们赖以生存的资源垄断者，国家整合民众是通过单位实现的，多数的政治调解在基层单位发生。生活在单位制下的人，基本上是以单位作为其生存的原点，生活所需的一切资源，只能在单位中才能得以满足。在单位之外，几乎不存在满足人的资源需求机制和领域，个人命运只能和单位紧紧地捆绑在一起。对于“单位人”来说，单位是他们的衣食父母，是生活福利基本的甚至是唯一的来源。单位制通过资源垄断和空间封闭实现了单位成员对单位的高度依附，造就了单位人的依赖性人格。单位作为“小福利国家”，向单位人提供了最基本的生活福利保障。不仅工资收入来自单位，而且诸如住房、副食品补贴、退休金、救济金、医疗保障等等都来自于单位。一个人进入单位，单位就有代表国家对其生老病死“吃、喝、拉、撒”负责的无限义务。单位不仅控制着经济资源，还掌握着政治资源、社会资源。单位是个人社会地位和身份合法性的界定者，单位为个人提供职业和社会角色，并确定其适当的社会地位；单位能满足个人生活上如衣食住行、婚丧嫁娶等诸多需求；单位为个人提供岗位培训、出国进修等接受教育的机会；单位还为个人安排退休生活和解决养老问题。在单位制年代，单位构成了一个自给自足的微型社会，人们日常生活的基本需求在单位内就能满足，单位人的生活空间被限制在一个十分狭小的范围内。一方面单位通过提供各种福利设施如学校、医院、食堂、浴室等，满足单位成员的基本需求；另一方面，单位人对单位的依附性，使得人们的生存完全依赖于国家这个唯一的资源垄断者，并因此不得不接受和适应国家规定和倡导的某种特定的生存格局，不得不在单位这一狭小天地里工作和生活，而且由于单位人的社会地位、工作性质、经济待遇、生活方式乃至受教育程度等都与单位紧密相关，单位人员朝夕相处，单位内部自给自足，大大降低了人们在单位之外交往的可能性，单位内部交际往往比外部更有“共同语言”。计划经济条件下所实行的永久性就业制度、户籍制度所构建的严格的城乡壁垒以及“单位主权”所导致的单位人横向流动的高额成本等制度因素，也使得单位人的社会流动变得十分困难。由于一系列相关制度的刚性作用，单位人自由进出单位的社会流动得到严格控制，离开单位、放弃单位人的身份，就意味着丧失了一切。另外，单位人所特有“单位情结”更加强化了单位人将自己的生活和命运局限在单位内的封闭心态。人们归属的单位的性质、级别及控制资源的能力好坏，实际上成为单位人社会地位和生活水平的标识。在单位制存在的前提下，个人没有选择和改变的可能，因此人人都尽力想进入一个好单位以终其一生，单位成了单位人生命历程中的起点和终点。单位所提供的种种资源保障和组织关怀以及单位生活的情感归属，使单位内部形成了一种家庭化的群体氛围。单位通过垄断政治、经济、社会资源，形成了一个封闭性的特定场域，没有自由流动的资源，缺乏自由流动的空间。同时，权威的单位“组织意见”实行对每一个单位人的话语诊疗，以弥合个人与单位乃至国家的思想裂痕，这种治疗性话语反映了阶级政治和单位政治透过人事档案对个体的绝对控制。

改革开放以来，随着社会发展的变化，所有制结构也出现重大变化，社会流动越来越频繁，尤其是社会主义市场经济体制的确立，取代了高度集权的计划经济体制，这些都使得“单位制”失去了生存的土壤，在生活中人们对单位的传统观念已经逐渐地改变，单位已不再是唯一选项。单位也不是原来意义上的单位了，单位制存在的前提条件不断丧失。改革以前，我国单一的公有制经济确保了把所有的职工都纳入单位制之中。改革以后，非公有制经济迅速崛起而形成的多种经济成分并存的所有制格局和公有制产权的明晰化，使得国家用指令性计划配置所有资源的局面一去不复返。非公有制经济的发展，使得体制外出现了自由流动资源，从城市资源配置的角度看，实际上是原来由国家直接控制的社会资源已经走向了向社会发散和转移的过程。随着体制外新型经济运行机制的形成与发展，市场机制逐步向体制内渗透，最终必然冲击、消融僵化的旧体制。而面对市场，无论什么等级的单位组织，都必须遵循市场规律和市场规则。单位依附于国家、个人依附于单位的传统生存格局势必发生较大程度的变迁。从计划经济体制到社会主义市场经济体制的过渡，使“单位制”的运行基础明显发生了改变，逐步过渡到“后单位制时代”，并产生了以下的后果：

第一，单位对个人政治调控的功能日渐弱化，专业功能逐渐加强。单位具有一种强大的政治动员和政治控制能力。单位社会在理论上是一个人人身份平等的消灭私有制的社会，然而实际上却是一个在平均主义掩盖下按身份高低获取社会资源的金字塔型社会。政治对经济生活的超强干预，使得机构重迭、人浮于事成为单位社会的一大顽症。单位是个人社会地位和身份合法性的界定者，没有单位出具的证明，就不能登记结婚或申请离婚，就不能外出旅行，不能购买飞机票乃至投宿住店。单位还掌握着个人档案，内容包括个人身份的所有记录，以及个人的全部业绩与污点。只要单位��制档案不放，任何人都无法改变自己的单位归属。即使改变了单位归属，人们也无法割断同档案所记录的个人历史的关系而获得全新的社会身份。单位依附性的生存格局不可避免地把单位纳入了一种特殊的政治化（“革命化”）的生活模式当中。单位的行政化和国家对社会资源的垄断给单位人的生活烙上鲜明的政治化色彩。而在单位制度中，所谓“政治觉悟”等等又是个人获取各种稀缺的社会流动机会的重要决定因素。这种制度约束与价值导向不能不使单位人在生活上谨小慎微，放弃任何个性化的生活选择，放弃任何自主意见的表达，学会按照能够为意识形态与社会环境所接受的方式去生活。 随着我国社会主义市场经济的不断地深入，单位的纵向行政隶属关系渐渐被取消，行政功能衰减，非行政化趋向明显。单位对个人的约束和控制能力以及单位自身的内在整合功能日趋衰弱，其政治调控功能逐渐弱化。另一方面，在效益原则和市场导向的推动下，企业的改组、租赁、转向、兼并、破产等机制的运行，强化了企业专业化规范化的趋向。事业单位也正按照专业职能的要求进行撤并方式的调整。同时，大量的不带行政色彩的民营企事业单位也应运而生。单位实际上正转变为功能单一的独立利益主体，正在恢复其应有的专业功能。

第二，社会流动性加剧，单位人的身份意识日渐式微。改革开放以后，随着流通体制、劳动人事、社会保障、户籍制度的改革，我国社会出现了前所未有的自由活动空间。农村实行家庭联产承包责任制后，“大一统”的生产局面被打破了，农民率先获得选择工作场所等方方面面的自由，出现了不少流离于乡村组织之外的进城农民工。把土地作为生存技术和生存保障的农民已经开始大量流入城市，出现了全国规模的“民工潮”，僵硬的城乡二元格局出现了松动。在单位之间，职员流动也已司空见惯，出现了大量国有企业职工流入外资企业，大量内陆省份人才流入沿海城市，单位几乎不再有任何措施可以严格限制人员的流动。地域的鸿沟已经很不明显，单位人融入社会的状态愈加明朗化。随着对单位的依赖性减弱，单位所扮演的角色也渐渐地发生了变化，单位不再强制性地充当单位人的“衣食父母”，单位人离开单位同样可以谋求生活，甚至有可能比在原单位生活得更好。因此，换岗、转岗或再就业就会成为一件很平常的事情，以往那种“吊死在一棵树上”的现象逐渐成为异数。随着人们对单位选择自主性的加大，更多的主动权不是在单位手里，而是在个人手里。人与单位之间的双向选择、个人对岗位的多项选择已经成为现实。人员的流动，使得“单位”的意识逐渐淡化，单位人的身份意识也日渐式微，他们不再对单位有过多的依赖，单位自豪感也随之淡化，单位人逐渐融入社会并逐渐归属为“社会人”。

第三，以单位作为基本单元的社会结构逐渐趋于消解，人们可以在单位外寻求满足自身资源需求的空间与机制。随着中国改革的不断深入，单位外社会领域和非单位组织形式也不断生长。单位外社会体系的日渐成长为个人通过单位外完成其社会化的进程和寻求满足自身资源需求的通道提供了保障，人们对工作岗位的选择拥有了更大的自主权。人们的生活空间逐渐从单位内转移到了单位外的公共空间之中，单位成员已逐渐摆脱了对单位的全面依附。随着单位外社会体系的日渐丰满，单位制开始被突破，由“单位办社会”回归到“社会办单位”，单位的社会职能逐步剥离。单位原来承担的过于沉重的社会职能还给了社会，大量事务开始回归社会。如离退休职工生活，下岗再就业等问题的出现，医疗、退休、养老、失业救济等各种形式的社会保障制度的不断发育、完善、劳动力市场的空前活跃等与居民利益息息相关的事业，很难通过单位落实到家庭，必然会转向社会拓展，向基层社会渗透。现代社会对效益原则的遵循，必然要求不断剥离单位的社会职能，将它交还给社会。越来越多的上级单位开始让下级单位“断奶”，下级单位不得不收缩其原有“全能性”功能，将专业与效率功能外的其它功能推向社会。同时，市场经济打破了单位制时代社会福利大一统的格局，多元的社会福利格局正在逐步形成。随着我国社会福利、保障机制的不断改革与完善，人们对单位福利的依赖不断降低。

第四，随着单位制逐渐淡出人们的视野，人们的主体意识慢慢占住了首要位置。人们的需求已不仅仅停留在对温饱满足的基础之上，而更多的是能够表达自己的意志和想法，得到社会的尊重和认同。“社会人”通过自立、自主、平等的方式积极参加社会生活的方方面面，具有明显的“参与性”。社会主义市场经济的发展，促使社会生活发生深刻的变化，那种无所不包、统揽一切的“单位体制”逐步瓦解，社会资源的分配和管理从单位中剥离出来走向社会，人们对社会利益的要求又不再局限于狭小的单位，而是已经转向社会，人们只有通过参与社会建设才能满足自身安全、文明、卫生、服务等需求。在摆脱了对单位全面的依赖性之后，社会生活中公民自主意识逐渐加强，人们对社会生活的参与，行政权力的直接介入不再是前提，而是以自主、自立的人们的相互需要为现实基础，以人们通过自治组织的契约为纽带建立起来的。因而人们的参与自始自终表现为自我管理、自我服务、自我教育，体现着“共治、共享、共有”的特征，这种参与的自主性使得“社会人”能在更广阔的领域发挥自己的主体作用，在扩大社会交往中全方位地发挥自己的才能。随着改革后社会转型的全面推进，单位与职工的之间原有那种控制与被控制、管理与被管理的关系逐渐淡化，职工那种消极的被动的“单位人”身份渐渐解体，“单位人”转向更符合时代发展要求的“社会人”，已成为目前中国城市社会结构转型的必然趋势和社会发展的必然要求。

第五，由“单位办社会”回归到“社会办单位”，单位的社会职能逐步剥离。随着单位功能的分解以及劳动用工制度的改革，单位原来承担的过于沉重的社会职能还给了社会。一些与居民利益息息相关的事业因为社会功能的日益加强，已经很难通过单位落实到家庭，而必然会转而向社会拓展，向基层社会渗透；另一方面，由于劳动用工制度的改革，原有的固定工制度逐渐被新的劳动用工制度替代。这样使劳动者与单位之间的关系开始发生实质性的变化，原来那种不可动摇、不可分割的联系已不再存在，单位与职工都获得了一种双向选择的权利，曾经是属于单位的职工一下子成了“自由人”。同时，单位也得到了“解脱”，原来一直承担的过于沉重的社会职能又还给了社会。后勤管理的社会化和社会保障制度的不断完善，大大削弱了“单位人”对单位的依附性。经济体制改革的深入和企业非生产性开支降低的要求，单位本身也必须将种种后勤服务职能从单位剥离出去，由社会按照市场经济原则承担和运作。随着经济体制转轨和相应的社会保障制度的建立和发展，逐渐疏散了原先由单位所承担的医疗、保险、养老等方面的职能，同时社会各部门建立的就业信息网络和就业培训机构也进一步强化了职工立足自我、面向社会的开放性意识。单位后勤服务职能的转移，进一步松动了单位和职工之间的联系，并有助于加快“单位人”向“社会人”角色转换的步伐。

在后单位制时代，沿用60年的中国人事档案制度伴随着单位制的消解而不断走向衰微，其固化或刚性的政策文本只能招致“时滞”的窘境以及自身管理的危机：

（1）“死档弃档”。 中国目前拥有2000多万份干部人事档案以及约１亿份工人档案，包括各类专业技术人才、管理人才和普通职工，主要放在政府机关、企事业单位的组织人事部门管理保存。然而，根据人事部全国人才流动中心、北京市人才服务中心、中国上海人才市场、中国北方人才市场、中国南方人才市场以及四川、贵州等省人才交流服务中心的不完全统计，全国各级人才流动中心为15.4万个国有和非国有单位代为管理保存的330万份人事档案中，有60多万份与主人失去联系。[i]仅成都市人才中心代管的档案中，就有五分之一的档案成为没人要的“死档”，存放时间最长的已达15年。清理“死文件”已经成为存放档案的单位和中介机构非常头痛的事情。透过“死档”、“弃档”等现象后，“沉睡主人”主要包括出国求学者、隐性就业者、违约跳槽者、下海经商者、自主创业者、部分失业者等。

（2）“人档脱节”。“工作在外地或外单位，��事档案却在本地或原单位”的“人文件脱节”或“人档分离”现象正在折腾着单位和“单位人”。这种现象相比于“弃档”来说，他表现得更为理性，相当多数跳槽者仍然希望从原单位能够获取属于自己的人事档案，况且他们也知道自己的档案的下落。而“弃档”者的档案一般托管于人才市场或未必知道自己档案的下落，其结果根本不打算要回自己的档案。

（3）“人质档案”。国有企事业单位大多具有职工的档案保管权，不必把他们寄存于劳动或人事机构，一些单位为了留住人才或逼迫跳槽人员办清相关手续而扣留人事档案。这种把档案作“人质”而留住人才的现象一方面反映了人力资源对于单位发展的重要性，另一方面也反映了人才流动过程中的人事张力。但是，相当多的单位并非确实挽留人才，而是要求当事人交纳相当昂贵的“托管费”和“补偿金”。在这种状况下，人事档案托管实际上变成了一种“强制性消费”，人们不得不为此付出一笔代价不菲的“托管费用”，加之没有完成服务期限的“补偿费用”，“赎身”的费用高到甚至用“太太的嫁妆”来填充。[ii]“人质档案”的制度交易已经实现了由符号到货币的实质性转移。

（4）“档案克隆”。现行人事档案制度强调档案的严肃性、准确性、唯一性，同时中组部和国家档案局对于干部人事档案的建立、内容和查看等都有着明确即严格的规定。一般来说，一个人在正常情况下只能有一份人事档案，重建档案的前提是档案遗失或损坏。如果在原有人事档案存在的情况下，只因为无法“转档”就新建一份档案，从严格意义上来讲一定是违背了人事档案制度的。但是，当无法完成档案及其当事人的意愿时，用人单位为了应乎上级部门对单位人员的人才质量和数量要求，或者为了打消当事人的后顾之忧并对其负责，只有出此“克隆档案”之下策了。近些年来，“档案克隆”现象主要存在于高等院校或其它事业单位，主要源于对高等级人才的争夺，一些学校和单位为了升格或达标而不惜作出对人才重建档案的承诺。一些用人单位为了引进更多高层次、高学历、高水平人才，各地用人单位纷纷出台各种优惠政策、降低人才准入门坎。而经济欠发达地区或经济实力较差的单位，为了留住人才不得不采取“不同意调出、不同意放人事档案、不同意迁户口”的“三不”防御性政策，于是人事档案自然而然成为了原单位和新单位人才“拉锯战”的焦点。

（5）“注水档案”。干部人事档案由于关系到个人提职、升迁、工资水平、福利待遇等自己切身利益，于是“虚假档案”的事实存在也就屡见不鲜了。于是，“学历越来越高，年龄越来越小，工龄越来越长，奖项越来越多”的现象不可避免地存在。假工龄、假年龄、假学历、假职称等材料被塞入人事档案，使原先事实准确的档案变成了“注水档案”。同时，涂改、伪造档案的违法行为也冲击着档案的真实价值，从而导致档案的社会信任度大大降低。特别是近些年来实行单位考评与绩效工资挂钩的薪酬制度，一些胆大妄为者在档案数据上做手脚、搞“暗箱操作”，以虚假数据代替真实准确的档案材料，从而使假档案发挥了真档案的效用，达到了个人谋取私利的目的。这种“注水档案”或“虚假档案”的做法，无疑既使档案失去了应有的严肃性和规范性，使一些真正按章办事的个人或单位得不到本应获得的利益，从而使社会公平遭受损失；同时也为官场腐败滋生了温床，档案的信任度可想而知。

二、政策时滞、代理危机与人事档案制度的信任赤字

中国社会从计划经济体制向市场经济体制变革过程中最广泛、最深刻的变化就是利益关系的变化。改革开放前，利益主体相对单一，追求自身利益的积极性没有得到充分的发挥，改革开放进入市场经济社会以后，每一个体都有了自己固有的权利、尊严与价值，而且是在一种平等主义与普遍意义上来表达自己人格尊严的平等、权利资格的平等，即要求平等地承认各个利益主体的自主权和利益上的独立性。随着市场经济的进一步深化和完善，个体追求利益最大化的“经济人”角色得到国家政策、社会文化、公众心理的普遍认同，“单位人”向“社会人” 的身份置换也空前释放出个人作为社会独立利益主体追求利益最大化的潜能。而传统人事档案制度建立在个人对单位的资源或利益的完全依赖的基础之上和组织以追求公共利益和实现集体利益为己任的“道德人”（或称“政治人”）假设之下。这种“双轨”语境下，“经济人”角色与“道德人”角色、计划经济时代的公共政策文本与市场经济时代的公共政策环境在同一时空条件下相生相存、相互振荡，由这种角色冲突和政策冲突引发的个人与组织（单位）之间的制度内非合作博弈也就在所难免。                       

根据委托—代理理论，可以把基于人事档案制度而形成的政治关系图式简单解构为：权力的所有者——人民是根本的委托人，而各级政府及其人事行政机构则是代理人。在党管干部的权力体系中，上一级政府及其行政机关（包括档案部门）事实上又是下一级政府及其行政机关的委托人，从而形成自上而下紧密安排的委托—代理网络。在这种网络中，人事档案制度常态运行（合作博弈）的理想图景是：人事档案部门及其工作人员忠实履行委托人（人民、中央政府、地方政府）赋予的职责，对档案对象（干部、工人、学生等）进行公正客观地“原生态回放”，为政府部门或社会选用人才提供真实而又准确的信息；基于档案部门之国家公信力，公民也乐于接受档案之于个人成长的历史记载与“验名正身”的凭证功能，于是档案成为国家、组织、社会与个人之间相互信任的纽带与信物。显然，这种运行状态得以持续是以档案管理者与被管理者皆为“道德人”的假设为前提的。但现实中，无论是作为委托人的公民个人，还是作为代理人的人事档案管理部门及其工作者都有追求自身（部门）利益最大化的倾向和机会主义行为。根据委托代理理论，在委托代理关系中最大的问题是委托代理双方的信息不对称。[iii]因此，在博弈场域中，当局者（包含作为政策执行者的单位工作人员）都会根据各自的价值偏好、利益判断、信息状况等做出收益最大—损失最小的策略选择。但博弈论的经验告诉我们：个人（我们在此把单位组织整体视为一个个体）理性追求利益最大化的自利行为往往导致集体非理性的矛盾。在充斥着“搭便车”行为和机会主义心理的制度环境下，个体追求利益最大化的最优策略行为最终导致“集体行动的困境”，政策执行失范现象时有发生。由此，人事档案制度的常态运行被非常态运行取而代之：人事部门只管人不管事，在管人当中全凭主管领导的偏好进行人事鉴定，档案成为某些领导压人、整人的操作手段或符号寻租、权力腐败的道具；“单位人”利用各种关系“套现”人事档案的信用价值；提供虚假信息，伪造档案内容，“学历越来越高、年龄越来越小，工龄越来越长”的假冒伪劣现象有增无减，从而引发“代理人危机”和制度信任的断裂。在非合作博弈中当局双方可能采取的变异性策略选择主要有：

第一，制度变通。制度变通是指在制度实施中，执行者在未得到制度决定者的正式准许、未通过改变正式程序的情况下，自行做出改变原制度中的某些部分的决策，从而推行一套经过改变的制度安排。变通后的制度虽然与原制度保持着形式上的一致，然而这种形式上的一致有时包含明确的“操作性”内容，有时则仅采用和原制度相同的话语系统，但政策实质已发生变异，甚至与原制度的价值目标背道而驰。在人事档案制度运行过程中，一些部门把档案的凭证功能“误读”为抵押替代品。一些用人单位为招聘、引进高级人才抛出“档案再造”的“绣球”，把档案制度“兑现”为政策优惠。

第二，模式化操作。一些单位人事部门为节省人力、财力、物力，或因某些工作人员的“懒工”、“怠工”，对单位员工德、能、勤、绩缺乏全面的了解���深入的调查，往往以“热爱祖国”、“思想端正”等大而空的套话、空话代替群众的评价，寥寥数语，泛泛而谈，言之无物，更有甚者以“不合格”、“合格”、“优良” 的印章代替群众评价，以“同意+印章”代替领导意见，内容雷同，千人一面，档案记录陷入空泛的模式化操作误区，人之于个体区别于群体的个性化特征无法通过档案材料显示出来，人事档案原有信息价值在人事部门贪图方便省事的自利行为下被不断“掏空”。

第三，反制法则。反制法则（the law of counter control）由美国行政学家罗森布鲁姆在分析公共管理责任中提出，原指决策者或高级官员越是致力于控制下级的行为，部属就越致力于付出更大的心力去规避或反制这些控制。[iv]这里我们把“反制”一词的内涵进一步扩展，引申为博弈中当局者为追求自身利益而对游戏规则（制度安排）规避巧用的一种策略。出于对单位领导利用档案进行“行政控制”的逆反心理，一些工作人员为冲出原单位“档案封锁”，索性不要档案一走了之，成为人档分离族中的一分子。而一些人基于档案代管费用、调档手续麻烦、费用高昂等成本考虑，干脆不要档案，成为“无档人士”。

第四，逆向选择与道德风险。委托—代理理论把发生在合同之前的非对称信息行为称为“逆向选择”（如旧车市场），把发生在合同之后的非对称信息行为称为“道德风险”（如保险市场中的理赔）。[v]在人事档案制度执行当中，由于选择性激励措施（奖励或惩罚）和监督机制缺位，也可能出现代理人为谋取自身利益利用委托代理双方信息不对称而“反客为主”——逆向选择或引发“代理人危机”——道德风险。一些人事工作人员利用档案不与当事人见面的独占性信息资源优势，或受人恩惠“把人往好里写”，把不称职者写成称职，或夹泄私愤“把人往坏里写”，把称职者写成不称职，歪曲事实真相，更有甚者把人家档案中的“不清白”拿来说事，档案被神圣化为权威的权力符号，成为恩赐、操纵乃至报复别人的手段。一些单位通过操作人事档案，使制度内本来平等的公共雇佣关系演变为金钱和权力的角斗场，制度外公私关系的“幕后交易”有增无减。一些人为了把档案从原单位调走千方百计想办法，找关系、走后门，于是本来不具商品价值的东西有了价值，档案成为了某些人权力寻租的必需品。而一些人利用档案作掩护，名为在公共事业单位上班，实则为自己干活，同时却可以在多个单位领取薪金。在“年龄是个宝，文凭不可少”的干部年轻化、专业化的新型干部选拔任用价值观、人才观的指引下，一些国家干部也打起了档案的主意，一夜之间都成了本科、硕士、博士、白发“少年”。

通观以人事档案制度为平台的个人与组织之间的非合作博弈，我们似乎看不到谁是赢者：个人因“弃档”所承受的心理压力以及未来可能因为档案带来的麻烦是每个潇洒“弃档族”不能不考虑的后顾之忧；制造虚假档案者最终可能作茧自缚，必须为自己的行为买单；单位组织似乎也要为人事档案制度异化及其危及人事制度的残局收场。但我们失去的仅仅是这些吗？传统人事档案制度失范诱发的“以档谋私”、“虚假档案”、“人质档案”等现象，不仅使政策本身陷入高度失效的老化周期，它所带来的更深层次危害可能将是社会、组织、个人之间信任链条的断裂——乃至对政府及其所有政策的信任递减——信任赤字！

我们看到，人事档案制度本身的缺陷不断凸现，非规范化的操作和分散化的管理，致使档案的信度、效度大受影响。传统人事档案制度以控制人、制约人为出发点，强调“人档不分”、“档随人走”的封闭式、内向型管理模式，是典型的计划体制产物，是与信息社会和现代人事管理相矛盾的。在档案文本里，涉及个人思想政治品德、家庭历史及社会关系等方面的内容多，工作能力、专业特长等方面的信息记载比较少。重学历、资历，轻能力、业绩；重历史轻现实；重抽象、轻具体。档案材料收集不完整、不全面，旧材料比较多，新材料补充不及时，不能真正反映个人的现实面貌。组织评价机械化、形式化、流程化、“技术化”，不能客观全面真实地反映一个人的情况。涂改、伪造档案的违法行为也屡见不鲜，假工龄、假年龄、假学历、假职称等现象增多。收集、加工、传递、利用诸环节的管理漏洞也不同程度地存在，造成档案材料遗失、缺损和变形，从而导致人事档案信息失真和人事档案制度的信任赤字。

作为“官本位”意识和计划经济体制的特有产物，作为单位制下一种强力控制的、不对称的、典型的“符号化政治”，当下中国人事档案制度的信任赤字在不断扩大：

第一，设置“人才壁垒”，限制了人力资本的合理流动，降低了人力资源的开发度。一个社会真正的发展在于积极地最大限度地开发人力资源，马克思在《资本论》中曾经说过“资本只有在流通中才能增值”，人力资本也是如此。而市场经济发展最基本的一个要素也是劳动力的自由流动。然而，作为人力资源流动的一个重要媒介，人事档案内容和管理形式上的制约限制了人力资本的开发；原有的“人档不分”的管理制度阻碍着作为生产第一要素的人才流动。在一个人力资源还相当稀缺的国度里，过度的“人才壁垒”只能防碍个人自由、经济繁荣和社会发展。同时，这种“人才壁垒”也造成了人力资源的“显性浪费”和“隐性浪费”，把一些适合承担某些职位的人予以排斥，将一些不适合的人去承担这些职位；把愿意承担某些职位的人予以排斥，而将那些“身在曹营心在汉”的人强力留住。因而，单位制下“粗工”、“窝工”、“怠工”的现象在所难免，工作效率、制度效益低下也在情理之中。

第二，实施“行政控制”，强化了行政随意性，传统人事档案制度成为某些领导压人、整人的操作手段，是典型的“人治行政”。人事部门只管人不管事，在管人当中全凭主管领导的偏好进行人事鉴定，而对“单位人”的品行和工作鉴定处于极度的信息不对称状态之中——许多人也许一辈也不知道他的档案到底有些什么内容。把不称职者写成称职，把称职者写成不称职，更有甚者把人家档案中的“不清白”拿来说事，因此档案也被神圣化为权威的权力符号，成为操纵别人的手段。本来属于公权力领域的事情硬要变成“私权力”，公权力严重侵犯私权利。至于个人思想品德的记录，只能任凭领导者的“定性描述”。直到今天，如何量度思想品德，仍然是一个“歌德巴赫猜想”。

第三，产生“制度交易”，致使人事档案制度进一步扭曲，本来平等的公共雇佣关系演变为金钱和权力的“角斗场”，制度外公私关系的“幕后交易”有增无减。由人事档案衍生的一系列腐败现象仍然大量存在，档案成为某些人权力寻租的必需品。一些人为了档案从原单位调走，千方百计想办法、找关系、走后门，于是本来不具商品价值的东西有了价值。而一些人利用档案作掩护，名为单位上班，实则为自己干活，同时也可以在多个单位领取薪金。这说明，仍然有许多“单位人”还把人事档案当回事，对他来说人事档案还是身份和地位的文字记录，甚至是谋求个人利益最大化的护身符。而有的单位则根本不在乎原来的档案，承诺对引进人才重新建档，档案已经沦为事实上的“鸡肋”地位。其实，全国已有相当多的城市明里或暗里承诺高级人才不受人事档案限制，这一方面说明人才已经成为地方社会发展的重要战略资源，人才大战的帷幕已经徐徐拉开；另一方面也说明传统人事档案制度的功能日益式微，有档案和无档案已经不太重要。同时，也促使我们进一步思考：对于一项已经滞后的政策进行高成本维持有无必要？

第四，制造“单位封闭”，削弱社会的整合性，妨碍着正常的社会分化。传统的人事档案制度产生于以政治出身为依据的政治身份等级体系、以城乡户籍和所有制为依据的社会身份级体系、以平均主义为依据的单位系统内资源分配等级体系。为了维护单位利益，就必须对其他社会群体或其他社会系统进行排斥，因而人为地制造了“单位封闭”和低度化的社会流动，这种刚性化的制度隔离，加剧了单位与“单位人”乃至于整个社会的不信任状态，同时也促使某些人不“唯实”（事实）、不“唯书”（真理），只“唯上”（领导），造成了本真人格的扭曲。随着市场经济与现代化的进程和发展，���会结构日益复杂，社会差异成分越来越多，刚性的制度阻隔毫无疑问对正常的社会分化起着阻碍作用。在公共事业单位以外，市场化和社会化程度已经愈来愈高，传统的“二元人事体制结构”在政策变迁的背景下只能越发显得与社会整体不相调和。[vi]

三、信用服务与人事档案制度的去赤字化

基于人事档案制度的失效及其管理困境，我们提出了“传统人事档案制度走向终结”的宣言式学术命题是有充分理由和思维逻辑的。但是，我们提出“终结”的是传统的、不合时宜的人事档案制度，并非否定未来合理的具有理性建构的人事档案制度，更不是一而概之全面否定人事档案。那种依据若干不完全的数据和资料就下“人事档案无用”或“取消人事档案”的结论，都是不符合人事档案的本质属性和现实逻辑的。

应当承认，随着市场经济的发展和人才的流动以及信息的沟通，尤其是用人观念上的转变，使得过去以单位来确定人们身份的规程，慢慢转向对其社会价值的认可。更多的公司、企业和机构在使用人才的时候更多地是看他们的能力，不再注重个人身份，单位对员工的约定主要靠法律合同而不是档案，从某些方面来说档案的作用在现代社会中有不断弱化的趋势，但这决不意味着档案无用。因为，人事档案是一个人工作经历的忠实记录，它包括履历、身份、党团资料、奖惩、任免、工资晋升、工龄等等。它在个人办理相关手续时，比如报考公务员、工资提升、职称评定以及退休年龄的裁定、办理养老保险、办理出国手续等都是最原始的依据，在一些场合中仍然发挥着凭证、依据和参考的作用。根据目前有关规定，只有将人事关系及档案交给各级政府人事行政部门或人才流动管理机构保存的人员，才能享受应有的待遇，比如保留原有身份、工龄连续计算、国家规定的档案工资调升等等。因为档案中涉及到很多方面的问题，诸如养老保险、医疗保险、失业保险等国家推行的福利政策。因此，在目前的“双轨制”语境中，个人完全没有必要“独善其身”而置档案于不顾，否则损失的利益仍然是自己的。所以，对于自己的档案还需要耐心地“维护”和“善待”。

在一个资讯相当发达的时代里，个人亦不能无档案。即使在西方发达国家，人事档案也并非无用。与我国不同的是，公民个人在上学或就业时不需要有一叠纸质材料跟着“跑”。在美国和加拿大，个人档案网络化建设已非常完备。在任何一个学校、组织学习或工作之后，个人基本信息都会保存到这份网络档案中。美国通过类似于中国身份证号码的“社会保险号码”来建构公民档案，这个小小的“号码”包含着个人的“信用记录”、“驾驶记录”、“司法记录”等方面内容。而且，这种档案具有明显的社会性，有关部门查阅起来非常方便，比如，司法部门就可以通过这个“社会保险号码”调查每个人的司法记录。同时，公民个人也可以通过特定的密码在网上进行查阅。因此，从西方发达国家的经验来看，人事档案的功能主要体现为信息记录功能和信用凭证功能，而不是中国传统人事档案所强调的政治身份功能和评价考核功能。

实际上，信息记录才是人事档案最基本、也是最重要的功能。这种以信息记录为主形成的档案材料，将是真正了解个人的依据和载体。如果考察者欲通过人事档案对个人进行考察，那么档案记录的详略、真伪以及记录的粗细程度都将直接影响着考察者对考察对象的印象与评价。当把个人的静态性材料（指实绩、考核结果、评价说明等形成了工作、学习、业务状况方面的归档材料）和动态性材料（指知识、智慧、气质、性格、健康状况、能力等生理和精神品质方面的材料）如实详细地记录在人事档案上，让考察者客观地掌握真实可靠的情况资料时，人事档案的功能才能得以充分地体现，这样既能较为全面地提供个人基本信息，又能维护档案的严肃性与真实性。相反，如果态度马虎，把应该详细记录的内容随随便便应乎，或者记录不细心，导致错误百出，这些都能从一定程度上影响档案正常功能的发挥。如果档案在收集、鉴别、整理当中违背本人的真实状况，或者掺杂个人的情感，毫无疑问就会歪曲个人的基本事实，从而导致对个人基本信息的根本误读。因此，加强信息的真实记录和进行规范化的管理，不仅能增强公民的档案意识，还能提高档案的使用频率，更能显示它的价值。而档案价值越大，人们对档案也就必然会越加重视。

信息记录的目的也在于提供信用信息。实际上，人事档案是个人信用体系建设中的主要环节，也是个人信用数据的主要媒介。如何在资讯化、市场化的基础上发展我国原有的人事档案管理制度，使其在新时期更有效地为选拔使用人才服务，探索建立更完整、更符合人才市场发展需要的人才信用制度呢？行内专家认为，可以借鉴征信国家的做法，强调征信数据完全公开、信用管理相关法律完善、征信市场完全商业化。[vii]因此，中国档案管理机构应该逐步转化为独立的富有权威的征信机构，完善信用管理法规，建立健全的征信体系，促使现行人事档案建设成为电子化信用档案，从而实现人事档案制度现代化。作为中介的档案管理机构，应该加大联合征信力度，努力实现资源共享。比如，由社会保险局提供养老保险、医疗保险、失业保险等方面材料，各种考试机构提供资格证书方面材料等。明确与公安、银行、工商、税务、民政、法院、企业及相关单位的关系，及时收集信用记录入档，及时为相关部门提供资信证明材料。明确规定哪些材料要求入档，哪些单位及个人需要提供材料，需要提供经济生活哪些方面的资信证明，等等。如是，既有利于关联机构和用人单位可凭特定的手续或被授权上网查询了解个人基本信息，又有利于整个社会信用体系的建设。

我们认为，人事档案制度改革必须突出人事档案的公共服务功能，从而改变原有的政治控制和身份依附关系。人事档案制度改革必须强化人事档案的信用管理功能，从而避免当前的制度危机和管理困境。但是，当下的人事档案制度变革函数还缺少相当多的变量，比如强烈的“导火索”、利害相关人的持续诉求、媒体的广泛注意力、意识形态压力等。更为主要的是，任何一项制度变革都会经过“思想斗争”、“利益阻止”以及沉淀成本的考虑。干部档案、企业职工档案、流动人员档案以及学生档案牵涉到组织部门、人事部门、劳动部门、教育部门和综合档案部门等多个组织，多头管理下的利益冲突不可避免。尽管《流动人员档案管理暂行规定》明确规定流动人员的档案由人事部门下属的人才服务机构管理，但为了 “分得一杯羹”，劳动部门的职介中心、各行业成立的人才中心、外企人才服务机构以及教育部门的就业分配和留学服务机构等，都参与到利益的争夺当中。一些地方的人事部门和劳动部门还以各自掌管的户口派遣、职称评定、失业登记、社保办理等权力为档案托管争夺撑腰。组织部门、人事部门、劳动部门等的档案管理专职人员配置以及专门的档案管理部门的从业人员都不愿意“革自己的命”，人事档案制度变革的系统性、复杂性和艰巨性可以想见。但是，不论如何，人事档案制度变革的趋势是不可逆转的。根据首届全国人才工作会议精神，要促进人才的合理流动，必须进一步消除人才流动中的城乡、区域、部门、行业、身份、所有制等限制，发展人事代理业务，改革户籍、人事档案管理制度，放宽户籍准入政策，推广以引进人才为主导的工作居住证制度，探索建立社会化的人才档案公共管理服务系统。人事档案制度突出的应该是其公共服务的功能，而不是社会控制的功能；要改变重政治轻能力、重历史轻现实、重凭证轻契约、重身份轻信用的弊端。因此，契约化、社会化、电子化、法制化是人事档案制度改革的必然路径。[viii]