现代社会与现代民政??一种社会学的领会

为11月9日以“民政的现代化建设与科学发展”为主题的2009年民政论坛准备。

这些天研读了学举部长的《用科学发展观认识、定位、推进民政工作》等文章，检索各地民政部门从新世纪中期以来对“现代民政”的众多探索，受益匪浅。在我看来，学举部长这篇文章用科学发展观为指导，根据我国社会发展的实际，总结以往民政工作的巨大成绩、经验和问题，总结各地的探索，提出了、规划了“现代民政”的富有创意的框架和进一步发展的平台，是我国民政开始从初级民政向现代民政转变的一个重大标志，必将对中国特色社会主义现代民政的建设和发展，产生深远影响。

下面，我愿意从社会学的视角，谈几点领会，希望得到各位领导和专家的指教。

第一，从初级民政向现代民政的转变是我国从初级发展向科学发展转变的必然趋势。

我国30年来的发展实际上显示出一条从初级发展到科学发展的轨迹。其中差不多有20年的时间是沿着初级发展的路径前进的。这种发展的初级性从多方面显示出来：一、发展目标是初级的，改革开放时提出脱贫、小康的目标是与不发达状况联系在一起的。二、发展手段是初级的，那时以经济办法解决政治问题和社会问题，也是与不发达状况相联系的。三、用于发展的资源是初级的，土地、廉价劳动力、自然资源、生态环境，这些都是发展的初级资源。四、参与发展的各主要方面的关系是初级的。实施发展的社会三大部门??政府组织、市场组织、社会组织的关系仍然失衡。这样的三大部门之间的关系，不能不是初级的，迫切需要提升的。五、发展的结果也是初级的。我国发展的结果之一是形成了诸多的“类发展困境”，如：差距困境、环境困境、公平困境、腐败困境、弱势群体困境，等等。所谓“类发展困境”，是指总体发展起来了，但不少方面发展的实际结果与发展的预定目标正好相反，这是属于总体发展顺境中的“发展困境”[1]。

科学发展是对初级发展进入更高一级发展的概括，是对我国以往初级发展实践的深刻总结和提高。科学发展观的内容，按照十七大报告系统总结的，第一要义是发展，核心是以人为本，基本要求是全面协调可持续，根本方法是统筹兼顾。科学发展与初级发展，既有继承的一面，又有提高的一面，形成了一个从初级发展到科学发展的历史轨迹。

我国社会从初级发展向科学发展转变，也要求民政事业、民政工作从初级民政向现代民政转变。例如，民政工作一直有保障民生、发展民主、服务社会三大任务，但是，长期以来，它们在理念思路上、在水平规模上、在总体布局上、在体制机制上、在支撑条件上、在城乡分割上，都处在初级、甚至非常初级的情况中。作为现代民政框架的、经过准确定位的民政工作，在这三大任务上的要求，与初级民政相比，既有联系又有很大区别。现代民政既是对初级民政的继承，又是它的提高，是质和量的全面提高。

正如学举部长文章所分析的，在认真总结以往民政工作职责概括的基础上，对现有的民政职能进行了进一步的梳理、归纳、提炼和升华，提出了民政工作的核心职责是“解决民生、落实民权、维护民利”。解决民生，就是通过切实保障好困难群体、特殊群体、优抚群体的基本生活和合法权益，保障和改善民生。落实民权，就是通过依法保障人民群众享有选举权、知情权、参与权、监督权和结社权，把法律赋予人民群众的民主政治权利落实到位。维护民利，就是通过完善和落实各项为民政策，提高为民服务水平，使人民群众在更大程度上获得看得见、摸得着的实际利益，促进人民群众共享改革发展的成果。

同样在民政工作基本特点的总结上，在原有多元性、群众性、社会性的基础上又增加了包容性和基础性的特点，为30年来已经开拓的领域做了理论论证，也为今后不断开拓新领域做了理论铺垫。

这些都为中国民政增加了现代化内容和现代性因素。

第二，“现代民政”的概念具有前瞻性，实现“现代民政”则具有长期性、艰巨性。

中国社会还处在从传统型社会向现代型社会的转型过程中，还是一个传统性不断减少转化、现代性日益增加成长的转型社会，还不是一个典型的现代社会。在这样的情况下提出本应在现代社会提出的现代民政，是有前瞻性的，但同时又说明，实现“现代民政”不能不是一个长期、艰巨的过程，中间要经经历各种不同程度的“准现代民政”或“亚现代民政”（sub-modern Civil Affairs）。

学举部长在分析准确定位民政工作的依据上，特别是分析“立足社会主义初级阶段的国情定位民政工作”上，这种“准现代民政”或“亚现代民政”表现得特别明显。他指出，在社会主义初级阶段，对民政工作产生重大影响的五方面的具体国情: 一是城乡仍将有6000多万贫困人口处于低水平温饱状态，每年还会有上亿的灾民需要救助。二是地区差距扩大、收入分配差距拉大的趋势还未根本扭转，城乡二元经济结构还未改变，人均国民生产总值有过一万美元的地区，也有不足一千美元的地区。三是人民群众日益增长的公共产品、公共服务、社会福利需求与供给不足之间的矛盾日趋突出。四是人民群众对民主权利提出了新的更高要求。五是社会结构、社会组织形式、社会利益格局发生深刻变化，必然带来这样那样的矛盾和问题，影响人们思想和行为的因素增多。这五方面的具体国情相应地对民政工作提出更高要求：一必须进一步完善社会救助和灾害救援体系。二表明统筹兼顾各方面利益难度加大，缩小城乡、区域发差距和促进经济社会协调发展任务艰巨。三必须加快发展社会福利事业。四迫切需要大力加强基层群众自治制度建设，进一步把城乡社区建设成为管理有序、服务完善、文明祥和的社会生活共同体。五必须进一步培育发展各类社会组织，组织各种社会力量和社会公众有序参与，最大程度地整合各种社会资源，共同参与社会治理。总之，学举部长要求民政工作要立足社会主义初级阶段这个最大的实际，谋划改革和发展，确定目标和思路，兼顾需要和可能，推进各项事业的发展。

上述分析说明，我们必须清醒地认识到，我国的民政工作仍然处在从初级民政向现代民政转变的过程中，我们的任务是根据社会主义初级阶段这个最大的实际，努力增加现代性，减少初级性，并在这个过程中，努力推进社会进步，减少社会代价。这就是说，我们现在对现代民政的讨论，很大程度上带有思想理论探讨先行、实践行动逐步推进的特点，从而把“现代民政”理念目标的前瞻性与实现“现代民政”的长期性和艰巨性结合起来。我们想的是“现代民政”，我们实行的是不同程度的“准现代民政”或“亚现代民政”，并通过“准现代民政”或“亚现代民政”，逐步从初级民政达到真正的“现代民政“。这实际上是我国民政从初级民政向现代民政转变的大致轨迹。这个进程也就是民政现代化程度提高、现代性水平提升的过程。这样认识问题，兼顾需要和可能，也许比较全面，能够减少种种可能的片面性。

实际上学举部长的文章很少使用“现代民政”的概念，是不是与上述这样的慎重态度也有某种关系？

第三，用科学发展观等准确定位民政工作能更好应对我国社会发展面临的众多挑战。

任何事业、任何个人，成功的前提是准确定位自己。准确定位是目标，也是一种动力。

学举部长在文章中从四个方面对民政工作做了准确定位：除了上述“立足社会主义初级阶段的国情定位民政工作”外，还有三个方面：即按照以人为本科学发展的要求定位民政工作；适应中国特色社会主义建设总体布局定位民政工作；依据国家斌予的职能定位政工作。这些定位，正如我开头说过的，提出了、规划了“现代民政”的富有创意的框架和进一步发展的平台，是我国民政开始从初级民政向现代民政转变的一个重大标志。

经过准确定位的民政工作所具有重大意义，从社会学视角看，主要在于它能更好应对我国社会发展、社会建设、社会转型所面对的六大挑战：

1、在市场经济陌生人的世界建立社会共同体的挑战。在一个市场经济的陌生人世界里，构筑人际关系和谐的、互助合作的新的社会共同体，这是时代提出的新课题。这个新的社会共同体在宏观上就是和谐社会，在微观上就是和谐社区，也就是学举部长提到的，进一步把城乡社区建设成为管理有序、服务完善、文明祥和的社会生活共同体。通过制度创新破解这个难题，是我们必须面对的挑战。经过准确定位的民政工作通过保障基本民生、发展基层民主、提供基本公共服务，把市场经济的陌生人纳入到这样的共同体中，表明它对应对这一挑战是不可或缺的。

2、在价值观开放多元的时代促进意义共同性的挑战。社会建设、社区建设，不仅要在市场经济的陌生人世界里，构筑人际关系和谐的、互助合作的新的社会共同体，而且要在价值观开放多元的时代构建认同度高、归属感强的意义共同性，这种意义共同性，在宏观上叫做社会归属感，在微观上叫做社区归属感，这方面所以必要，是因为一个社会、一个社区能够成为一个共同体，除了有形的物质的组织联系外，还必须有无形的价值性的精神纽带，那就是意义共同性，也即共同的社会认同。因此，和谐社会的建设不仅要进行制度创新，而且要进行价值重塑。意义公共性触及到了，在一个急剧变迁和分化的时代，“我们何以能够共同生活”这样一个核心难题，不能不是一个严峻的挑战。随着物质生活的提高，社会认同问题会越来越突出。

经过准确定位的民政工作，通过社会救助、社会福利、慈善事业、社会工作所彰显的扶危济困、和衷共济、扶老助残爱幼、助人自助的精神，婚姻殡所体现的移风易俗、文明、节俭、时尚的习俗，还通过提供系统性、制度性、公平性、可持续性的公共服务，更好地满足民需、凝聚民心，所有这一切都将有力地促进了价值重塑，推动意义共同性和社会共识的形成和成熟。

3、在社会分化加剧的情势下面落实公平正义的挑战。所谓社会正义，在我看来，就是社会资源和社会机会配置的公平性和平等性。这里，公平和平等都能表达正义，但又是不同程度的正义，正好能够表达社会正义也是有阶段性的。这里所谓“公平”就是合理的差别。笔者还提出，社会公平正义有两个维度，即制度安排的公平与百姓认可的公平。如何在社会发展中，在制度安排公平的基础上，促进百姓认可的公平，提高满意度、幸福感，同样是一个尖锐的挑战。

经过准确定位的民政工作把自己的功能作用概括为“促进公平、维护稳定、增进和谐”，并把促进公平放在第一位，认为公平正��是社会主义的本质要求，市场追求效率，社会追求公平，公平产生平衡，平衡带来稳定，稳定才能促进发展。民政通过解决困难群体、特殊群体和优抚群体的基本生活问题，通过提供民政公共服务，促进基本公共服务均等化，调节社会利益，缩小贫富差距，促进社会公平。

4、在社会重心下移的情况下面大力改善民生的挑战。所谓民生问题，用社会学的术语说，就是一个社会的成员，如何从政府、市场和社会获得自己生存和发展的社会资源和社会机会，来支撑自己的物质生活和精神生活的问题。

在我国社会快速转期，随着工业化、城市化、信息化、市场化的推进，社会分化加剧，出现了新的贫困问题，形成了生活困难的社会群体??社会学称之为社会弱势群体。他们为我国的社会进步付出了主要代价，但是他们的生活改善不多，甚至更加困难。他们是上学难、看病难、住房难等民生困难的主要承受者。当前我国社会成员，特别是弱势群体的不安全感，主要产生于两个方面：“现实困境”，即个人生活中已经遇到的实际困难或问题，和“未来威胁”，即可能对个人生活造成的威胁或风险。它们都会严重影响社会成员的安全感，降低社会安全指数。能否大力改善民生问题，是中国社会发展和社会转型最切实而严峻的挑战。

经过准确定位的民政工作面向全体社会成员，着重保障困难群体、特殊群体和优抚群体三个群体的基本生活权益，是平衡不同群体利益关系、维护社会公平、促进不同收人阶层和谐共处、构建社会主义和谐社会的民心工程。在这方面，要以健全体系、完善制度、搞好衔接、狠抓落实为着力点，以创新管理方式和增强财力支撑为推进手段，切实保障“三个群体”的基本生活和合法权益。

5、在生态恶化情况下实现环境友好、资源节约的挑战。

上述已经指出，以往初级发展的生态环境的代价：空气污染、水污染、沙漠化等已经非常严重。在这样的情况下建立环境友好型、资源节约型社会，不能不是一个持续的挑战。这一挑战涉及自然系统与社会系统的和谐、生态环境系统与居住环境系统的协调，实现城市建设与生态建设的统一，城市快速发展与生活质量提高的统一，还涉及经济发展模式的转变。

社区环境是社区建设的重要内容。把全国社区都建成环境优美的小区，这是对环境友好型社会的极大贡献。经过准确定位的民政工作还提到，继续推进殡葬改革，规范殡葬管理，提高殡葬服务水平，促进人与自然和谐相处。

6、在发展主体总体布局上理顺三大部门关系的挑战。现代社会日益分化为三个既相互关联又彼此独立的领域，即政府组织、企业组织和社会组织。社会三大部门是社会发展主体，三大部门的构成状况和及其相互关系，对社会发展、社会建设和和社会管理，具有结构性前提的意义，影响极大。当前中国三个领域联动的社会结构和整合机制还没有很好形成。主要表现在：（1）三个领域或三个部门的比例、力量大小还严重失衡。（2）三大部门越位、缺位、错位的情况还很普遍。（3）经济上交往原则被错误地引进到公共权力领域和公共领域的现象也很普遍。（4）由于社会缺位，第三部门还没有发挥自己应有的功能，还不能有效地弥补市场失灵、政府失灵、减轻社会管理成本的作用。只有逐步消除上述结构性和功能性的障碍，三大部门各自才能成为良性的社会发展主体，才能有效地发挥自己的各自作用，并且这种作用才能相互配合、相互促进，而不是相互摩擦、相互抵消，才能为科学发展、和谐社会建设提供结构和功能协调的部门结构。这不能不是一个任重而道远的挑战。

经过准确定位的民政工作，重视正确处理三大部门之间的关系，特别是政府组织和社会组织的关系。关于服务型政府，学举部长强调，服务型政府的行政职能的本质是服务，关键是实现政企、政事、政社分开，政府不越位、不错位、不缺位。凡是公民、法人和其他组织能够自主解决的，市场竞争机制能够调节的，行业组织或者中介组织通过自律能够解决的事项，除法律、法规另有规定外，不再实施行政管理。在民政职责范围内建立统一、公开、公平、公正的现代公共服务体制，充分运用间接管理、动态管理和事后监督管理等手段对社会事务实施管理，充分发挥行政规划、行政指导、行政合同等方式在民政工作中的作用，加快民政电子政务建设，扩大民政网络办公的范围，提高办事效率，降低管理成本，创新管理方式，创新民政管理体制，最大限度地方便人民群众。应该说建立服务型政府是三大部门建立良性关系的关键。但真正做到难度是很大的。

关于社会参与，学举部长提出“政府主导、部门协调、社会参与、是民政工作的基本体制”，强调要从营造社会参与氛围、提供社会参与平台、完善社会参与机制三个方面下功夫，来着力发动社会参与，并通过“购买服务”、“民办公助”、“公办民营”等措施，来提高民政事业社会化水平。这些工作在把社会组织培育成真正合格的社会发展主体上是十分重要的。

最后，我想强调与民政密切相关的两点：

第一点，从社会学视角看，社会资源的合理配置，是社会学的核心问题，也是一切工作的根本问题，也应该是民政工作的根本问题。这同样体现在学举部长的文章中，如文中谈到“民政工作需要广泛动员和集结社会资源”、“进一步将公共资源的配置向农村基层尤其是像欠发达地区的农村倾斜”，又谈到“整合民政事业资源”、“实现城乡民政资源配置均衡化”等。这里资源合理配置有两种类型，一是作为客体的社会资源向不同地区、不同群体配置，这里有个合理不合理的问题，上述“民政工作需要广泛动员和集结社会资源”、“进一步将公共资源的配置向农村基层尤其是像欠发达地区的农村倾斜”，就属于这一类；二是作为主体的社会资源的配置，如民政事业自身资源的配置，这里同样也有合理不合理的问题，上述“整合民政事业资源”、“实现城乡民政资源配置均衡化”就属于第二类。是否可以这样说，初级民政在资源配置上，合理性是初步的；“准现代民政”或“亚现代民政”在资源配置的合理性上有所提高，现代民政的资源配置合理性则提升到一个新的高度。因此，从初级民政经过“准现代民政”或“亚现代民政”再到真正的现代民政，是上述两类资源配置合理性程度不断提高的过程。

第二点，从社会学视角看，“增促社会进步、减缩社会代价”是社会学的深层理念，也是一切工作的深层理念，也应该是民政工作的深层理念。这与学举部长说的民政工作的核心理念是“以人为本、为民解困、为民服务”，核心职责是“解决民生、落实民权、维护民利”并不矛盾。因为，“以人为本、为民解困、为民服务”、“解决民生、落实民权、维护民利”，归根结底，都是为了“增促社会进步、减缩社会代价”。我们每个民政人的工作，归根结底，也都是为了“增促社会进步、减缩社会代价”。如果我们的工作做到了这一点，我们就是合格的民政人。而如果通过自己的民政行政行为，不但��有增促社会进步，反而加大了社会代价，那就不是一个合格的民政人。

以上是我对学举部长文章的一些从社会学视角的领会。这里提出了一些看法，不一定对，希望大家指正。