科学发展观视野下西北民族地区农村社会发展的政策创新

岳天明

（教育部人文社科重点研究基地 西北师范大学西北少数民族教育发展研究中心暨社会学系）

[摘  要] 发展结果的实现必须经由国家的特定政策与规划才能促成。本文在简单地梳理了科学发展观的提出并分析其背景的基础上指出，中国在发展问题上的不断探索浓缩了世人的智慧，也折射着时代的兴旨。科学发展观是具有中国特色的人类发展观，它既是一种目标和理想，也是指导社会良性运行与和谐发展的基本要求。以此作为参照，文章在关照西北民族地区农村社会发展现状的基础上，就农村社会发展的政策创新作了相应的分析。

[关键词] 科学发展观；西北农村；民族地区；社会发展；政策创新

“加快少数民族和民族地区的发展，是我国社会主义事业的本质要求在民族工作上的体现，也是党的民族政策的基本出发点和归宿。”[①]新中国成立以来，尤其是改革开放以来，我国少数民族地区在党的领导下取得了令人瞩目的发展，各民族的政治、经济、文化生活发生了翻天覆地的变化，不承认这一点是完全不客观的。但必须指出，以科学发展观为基本的视角来审视西北少数民族地区的社会发展，则其现状和形势还较为严峻，尚需进行有效的社会发展政策创新。

一、科学发展观的提出及其背景

一般说来，早期的“发展”特指生物有机体的生长过程和演变阶段。而西方学者浮华、综合和统观全局的想像力使他们获得了关于社会的全新的思维方式。[②]只有将社会历史生活及其变化纳入到发展研究的视野之中，才会有对于社会发展的关注。

发展是现代整个社会的永恒主题，每一个国家都概莫能外，但“发展不仅是一些相互关联的概念与思想，更是一整套实践与关系”，[③]强调发展的科学性是发展过程的必然要求。在我国，对于科学发展的理念的强调，“是在总结中国现代化建设经验、顺应时代潮流的基础上提出来的”。[④]

改革开放三十年来，一方面我国实现了经济的较快增长，但另一方面，我们也为此付出了相当的代价。从总体上看，多年来的发展使我国经济和社会面临着如下多方面的严峻挑战：（1）城乡差距扩大。我国在改革开放初期，农村发展快于城市，但自1985年以来，农民人均纯收入增长4.3%，而城市人均可支配收入年均增长8.7%，城乡差距迅速拉大；（2）地区发展差距扩大。2003年，东部地区人均GDP分别相当于中部和西部地区的1.91倍和2.38倍，同一级别的人员的收入差距有的为3－4倍；^[⑤]（3）经济与社会发展的不协调。面对“双重挤压困境”，[⑥]人们自然将“发展”首先简单地指向于“更多”，[⑦]最先想到的往往是激发经济发展的巨大动力，造成发展的人道性的缺失和社会发展的严重滞后；（4）自然资源的破坏和文化资源的流失。多年来，一方面，我国水土流失严重，草地退化、土地的沙化和碱化现象严峻，林木蓄积量急剧下降，大气污染严重，另一方面，人们在社会互动过程中对于“投入－产出”关系的情有独钟也使社会文化资源缺失严重；[⑧] 另外，社会阶级阶层结构的变化也随之产生一些新的社会矛盾，如贫富差距、劳资矛盾和干群矛盾等等，人口和就业压力也有可能使“人口机遇”变成人口包袱。

可以认为，就是在这样的国情与发展背景下，近些年来，中国在发展问题上进行着为世人所注目的探索。2003年10月，在党的十六届三中全会上提出了科学发展观，并把它的基本内涵概括为“坚持以人为本，树立全面、协调、可持续的发展观，”以促进经济、社会和人的全面发展，明确提出了坚持“统筹城乡发展、统筹区域发展、统筹经济社会发展、统筹人与自然和谐发展、统筹国内发展和对外开放”的新的发展方针，是蕴含着全面、协调、均衡、可持续和以人为本的全面发展的“科学发展观”，是具有中国特色的人类发展观。科学发展观的实质就是要实现经济、社会更快更好地发展，其根本要求是统筹和兼顾社会发展的各个方面，其本质和核心是坚持以人为本。十六届四中全会《中共中央关于加强党的执政能力建设的决定》中又首次提出了“构建社会主义和谐社会”的概念，并指出社会主义和谐社会的特征在于民主法治、公平正义、诚信友爱、充满活力、安定有序、人与自然和谐相处。十六届五中全会又指出要不断转变发展观念、创新发展模式、提高发展质量，加快和谐社会与社会主义新农村的建设，并将后者细化为“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”的目标，这里对于社会主义新农村建设目标的概括与过去提出的物质文明、精神文明相比，目标更具体，也更便于操作和度量，这是非常值得肯定的显著变化。

从社会学的意义上讲，所谓社会主义新农村就是有别于传统农村社会的、具有源源不断的发展动力和发展前景的新型农村面貌，它既是一个目标，更是一个过程，而所谓“社会和谐”，就是社会系统内部结构上的配合、功能上的配合以及结构和功能之间的配合达到相当的程度，这也是社会运行规范化的基本要求之一，[⑨]在这个意义上，构建和谐社会是科学发展观的必然延伸，换言之，科学发展观与和谐社会的构建是一脉相承的，如果说科学发展观是和谐社会构建的前提，那么，和谐社会的构建则是科学发展观的根基、结果和最终的落脚点。这是当代中国社会对于整个社会发展理论的符合国情的新探索和新发展。这是新一届中央领导集体在把握发展规律、探索发展意蕴、丰富发展内涵、创新发展理念、开拓发展思路、破解发展难题的基础上提出来的，是具有中国特色的人类发展观。

可以认为，中国在发展问题上的不断探索浓缩了世人的智慧，也非常鲜明地折射着时代的兴旨。科学发展观既是一种目标和理想，也是指导社会良性运行与和谐发展的基本要求。以此作为参照，就可以在关照西北民族地区农村社会发展现状的基础上就农村社会发展的政策创新作出分析。

二、西北民族地区农村社会发展的政策创新

“社会研究的发现要能有效地指导以后的实践，那就必须转化为新的或经过改进的政策。明确的社会政策必须指导——‘指导’的意思是既鼓励又限制——公共部门的方案，以求达到推动开发的目的。”[⑩] 美国学者墨菲曾经指出，社区生活的结构与社会发展的方向，和国家政府的行为和政策具有非常密切的关系。[11] 科学发展观对我国民族地区的发展具有重大的指导意义，我们必须通过民族政策的制定、调整和创新，来积极回应科学发展观，通过政策的传导效应把科学发展观的理论功效具体落实到西北民族地区农村社会发展的实践中。毕竟，“政策的概念只有我们（社会、群体或组织）相信自己有能力促成某些变化的时候，它才有意义。”[12]

（一）进一步加强区域援助计划，实现民族地区整体经济实力的增长和自我发展能力的提高，体现“以人为本”的原则

为防止西北少数民族地区的再贫困，就必须瞄准该地区的贫困人口群体，使他们成为经济发展的直接的受益者。因此，要激活政策的生命力，就必须加强民族发展政策的自身研究，注意政策的落实、反馈和调整，梳理既有民族发展政策，优化民族发展政策体系，不断实现民族发展政策导向的清晰性，做到政策的稳中有变，变中求新。“以人为本”的发展原则是民族地区在西部开发中的发展方略，它要求全方位关注各民族的生存与发展，帮助各民族改善生活，给予他们更多的生存与发展机会，加快消除各民族的贫困。这是从根本上解决西北少数民族地区贫困问题、社会发展问题和民族问题最有效的基本途径。

在这里，我们愿意重新强调对于民族发展的人道性的关怀，要重视少数民族的存在，所实施的扶持措施和干预要以当地人为中介，否则即便是用心良苦的区域援助行动也往往是无效的，无法命中目标[13]；要重视西北民族社会成员的经济发展现状和社会生活的相对低下，否则，一个和谐共生的民族社会的运行也就失去了搭建的基本平台。为此，应该充分认识民族社会和谐运行的重要性，要重视国家在和谐机制构建过程中的作用，要真正“通过健全市场机制、合作机制、互助机制、扶持机制，逐步扭转区域发展差距拉大的趋势，形成中西相互促进、优势互补、共同发展的新格局”[14]，要关注国家在和谐的社会政策制定、社会财富分配方面的作用，特别是要为少数民族中的相关弱势群体提供制度性保障，树立他们对自己未来生活和社会转型美好前景的信心，防止他们的被边缘化，尽可能地缓解社会分化的某些极端现象，这是非常重要的。

（二）调整领导结构、“实化”领导内容、规范领导方式，尽可能地防止对于民族社会成员的“社会排斥”，积极引导他们的参与意识

理论上说来，基层民族公共机构“会在很大程度上左右社会互动作用的发展及其方向”，[15] 但这也是有条件的，它只能在领导结构合理化、领导内容有序化和领导方式规范化的前提下实现。

人类学的研究已经表明，如今，即便“远古社会与我们自己所处的社会之间关系日益紧密”。[16] 因此，应该充分认识民族社会政治管理的内容、方式与社会和谐运行之间的直接关联性，这也是贯彻、落实科学发展观的必然要求。面对现实，通过各种途径，遴选出真正具有“民族农村主位意识”的基层领导尤为紧迫，之后，要大力培育他们的“民族奉献情结”，要使他们能够面向民族主体，深入民族成员的日常生活层面，以关注和解决民族村民自身的实际需要为指归，要全力阅读和理解转型期西北少数民族地区政治社会发展的特征，使他们从内心自觉告别大话语背景下的民族政治工作，致力于对民族政治管理的乡土理解，能够让底层的民族社会成员自己说话并能全力倾听他们的声音，在化“生”为“熟”、化“排斥”为“吸纳”的基础上，从民族乡村政治运行的实态和生态出发积极思考改善民族地区治理体制的公共政策。我们之所以如此强调，是因为“政治存在于公众为了共同的目的而做出选择与决定的过程之中，存在于与上述目的息息相关的群体成员以不同的方式使用权力的过程之中。”[17]

阿马蒂亚·森指出，关系特征在政治剥夺方面会产生重要的影响。[18] 必须明确的是，作为一系列的事件与活动，发展也是一种独特的话语与意识形态的建构，它甚至有时还会在某些方面极具破坏性或者会剥夺人们的权利。[19]有鉴于此，在发展过程中，要通过不断地“赋权”使人们能够参与影响他们生活的重大决策，防止少数民族社会成员被排斥于某些社会关系之外，并防止因被排斥于某些社会关系之外而可能导致的其他的剥夺。古莱将参与理解为一种特殊种类的精神刺激，它能使被排除在外的非精英人士通过谈判获得新的物质刺激，从而有助于在宏观层次上把他们动员和组织起来，并在这些领域里发挥“决定性行动者的新作用”，[20] 果如此，则越来越多的民族社会成员就会融入民族社区发展的滚滚潮流当中，这无疑能极大地促进西北民族社会的整合与发展，也体现了科学发展观与构建和谐社会的基本要求。纵观各国社区发展运动的相同点，都在于“参与、分享”，这也是社会发展的基本精神之所在，[21] 而民族社区和民族社会的发展也概莫能外。

（三）在重视民族教育政策与体现民族教育公平的前提下，要进行文化消费的积极、合理、有序的引导

在大多数工业化国家，对改进教育技巧和技能培训的需求是显而易见的，特别是对于贫困群体来说更是如此。如今，教育投资已经成为政府的一项势在必行的任务，它也是社会成员提升生活质量的可能性的一个重要基础。对于少数民族地区来说，这，主要要通过国家对于民族教育政策的制定和实施来得以体现的。

虽然民族教育政策从表面上来看是从属于教育政策的，但是民族教育政策又具有单纯的教育政策所难以具备和涉及的重要意义，它的意义在如今构建持续发展、稳定和谐的转型社会中会得到极大的表征。民族教育政策不仅对民族社会成员的教育机会和教育权利产生影响，进而直接影响到个人的选择性行为，而且对于整个社会也具有导向和协调作用。所有这些作用的发挥，都与社会运行的各个方面具有千丝万缕的联系。[22] 如果从动态的角度做一分析，就会发现，任何一种文化消费的现状都是文化转型过程中的必然产物，和文化转型相伴而生的是人对自己生存意义的重新思考和设定，是新的人格形象的形成和新的道德图景的绘制。文化转型向度上的多样性要求我们对文化消费的现状必须给予合理的引导，这对于西北少数民族地区有计划的社会变迁、顺应西部大开发的潮流和实现西北少数民族地区的和谐发展具有尤为重要的意义。

针对西北少数民族地区的文化消费现状，做到以下几点尤为重要：

首先，要重视对农闲的合理利用和有效管理，激发他们的文化消费热情。从消费社会学的角度看，休闲是消费欲望的诱导，同时也是消费情趣的诱导，休闲也渗透着对生活情趣的培养。[23] 农业生产有较长的农闲时节，西北少数民族地区农村文化消费的状况主要通过人们在农闲时段中的消费映射出来，因此必须解决“农民在农闲时节干什么”的问题。笔者认为，为使西北民族成员有效的利用农闲，就要使他们闲有所学、学有所用、用有所乐、以乐促学，形成以“学”为起点的良性循环互动机制，这对于缓解西北少数民族地区的文化消费之不足具有十分重要的意义。在这里，关键在于“如何学”和“学什么”，为此，一方面要重视对农闲的合理利用，另一方面要重视民族地区的“地方性知识”，要通过有效的管理和正当的学习途径使他们获得于农业生产有用的技术和信息，以此强化继续学习的乐趣，变被动为主动，激发和刺激他们的求知欲望和合理文化消费的热情。要树立榜样、宣传典型，通过说理、点化并借助于新闻媒体等多种途径，宣传、倡导积极文化消费的观念，培养良好的文化消费习惯，在全社会形成文化是发展的核心，文化繁荣和民族文化精神生活水平的提高是发展的最高目标的共识，引导少数民族社会成员自觉地以不断提高文化素质、满足精神享受、实现自我全面发展、追求较高的生活品质为目的，自觉进行文化消费活动，培养良好的文化消费习惯。

2006年8月中、下旬，笔者在东乡县锁南镇毛毛村调查时，村支书马光辉告诉笔者，在毛毛村，人们的文化生活非常单调，农闲时，许多青年人外出打工，剩下的人除了下下象棋以外，就再也没有什么文化活动了，而且这是一种带有普遍性的现象。在调查过程中，笔者非常明显地感觉到当地人对于文化生活的渴望。2006年8月初，临夏举办了建州五十周年庆祝活动，在这次庆祝活动中，举办方邀请了在兰各大专院校的篮球队在东乡县体育场进行友谊赛，这次活动吸引了许多人前去观看，马支书和他的二儿子说起此事时脸上露出了非常喜悦的表情。据他们说，此次篮球比赛期间，毛毛村几乎所有的人都前去观看，距县城好远的东乡人都蜂拥而至，感受着多年未有的激动。他们连连说：“太好看了，兰州的大学生的篮球赛太好看了，多少年都没有看过这样的比赛。”[24] 笔者由此想到的是，文化体育活动在民族地区真是太缺乏，这也在一个方面反映出了少数民族社会成员对于社会文化生活的渴望，而民族社会政策尤其是民族文化政策应该高度重视这种渴望。“毛泽东时代有人民体育、人民教育、大众文化和大众医疗的说法，如果国家在实施新农村建设战略的过程中，注重农村人民体育和大众文化的建设，虽然不能改变消费主义文化对农民福利的负面影响，也至少可以抵消一部分这种负面影响，从而减少农民的福利的损失，增加农民整体的福利水平。其结果是，在中国现代化建设过程中，一方面农民物质生活水平在缓慢增加，一方面，社会联系、文化生活、依然存在。农民虽然消费的物质财富不多，却因有较多的文化活动而福利水平较高。”[25]

其次，要积极引导消费结构向高层次发展。我们在民族地区的调查发现，虽然生活条件的不宽裕也不能完全消除各种消费范围内的攀比倾向，这实际上是消费的“表现”功能的体现，[26] 消费者总是要借助于消费行为的符号元素的选择和组合来表达或传递某种主观意图或客观信息，要把消费行为和消费者的主观意愿分割开来毕竟是不可能的，[27] 但和消费相伴而生的符号活动、交流活动和表现活动又是可以规定和引导的。消费选择是对于生活方式的选择，[28]顺此可以指出，民族文化消费选择就是对于民族社会的生活样态的选择。我们必须看到：一方面消费结构并不是一成不变的，另一方面消费结构同时也是可以引导的，结合这里的研究主题，可以认为，这种可引导性由于西北少数民族地区文化消费的不成熟而更显重要和迫切。具体说来，一些经济性的调节手段可以有选择的运用，比方说价格手段、税收手段和财政政策等等，同时一些非经济性的手段也应该辅之以实施。另外，要利用西北少数民族地区社会道德性约束的相对刚性和个体的相对同质性倾向，通过有效示范将不必要的物质消费逐步引导到文化消费的领域中来，通过弘扬积极文化，将那些格调低俗、具有负面影响的文化从人们消费视域中清除出去，在物质需要得到满足后，使用于满足发展需要的比重和满足精神文化需要的份额逐渐增大，以渐次实现文化消费层次的升级。

费孝通先生生前非常强调更高层次的文化走向的重要问题。他指出，在具备了物质条件的基础上，需要“把文化的导向改变一下，需要把对物质发展的导向改变成对精神境界发展的导向”。[29] 毕竟，“人类需要在很大程度上来自文化价值观。”[30]

当然，在高度认识到文化引导的必要性的前提下，同时也要认识到这种引导的方法和艰巨性。因为，如果借鉴布迪厄的观点，则文化就是非常持久的禀性系统，它总是以某种影响着人们“进行感知、感觉、行动和思考的倾向，这种倾向是每个个人由于其生存的客观条件和社会经历而通常以无意识的方式内在化并纳入自身的”。[31] 

再次，要加强对消费市场尤其是西北少数民族地区农村文化消费市场的必要管理，有步骤地通过文化硬件设施的建设和投资，营造健康、浓郁的文化氛围。在施坚雅看来，基层市场社区是文化的载体，“如果可以说农民生活在一个自给自足的社会中，那么这个社会不是村庄而是基层市场社区”。[32] 所以，对于基层市场文化消费的引导、管理和建设就具有尤为重要的意义。正如温铁军在总结他所主持的乡村建设经验时所认为的，“‘文化建设，收效最高’”。[33] 站在西北民族农民主体的立场上来理解新农村建设，其核心就在于重建他们的生产方式和生活方式，进而为他们的生活意义提供说法，通过消费市场尤其是文化消费市场的管理和健康、浓郁的文化氛围的营造提高他们对于生活方式的满意度，逐渐为他们的生活带来良好的情趣和美好的寄托，强化其生活的主体意识，唤起他们对于未来的希望，在已有的基础上不断增加社会资本和社区资本。

西北少数民族地区大都相对偏远，正式的官方组织要么不便于建立，要么其力量难能有效发挥，这在某种程度上削弱了对于农村文化消费市场的管理，助长了多种文化消费现象的蔓延。惟其如此，加强对民族地区文化市场的管理和调节，保证民族地区农村文化消费市场运行的规范有序性和内容的高雅纯洁性更具有重要的意义。“集镇是整个农村地区的娱乐中心”，[34]“基层市场社区与农民的娱乐活动息息相关”，它 “通过娱乐机会减轻了农村生活的无聊”，[35] 所以，对民族地区农村文化消费的管理应该从农村集镇的管理作为突破口。另外，文化消费必要的硬件载体在客观上为民族社会的各级政府提出了要求，那就是在重视和健全文化建设的基础上，非常重视对少数民族地区文化硬件设施的建设与投资，要保证必要的、基础性的文化供给，满足民族社会成员不断增长的精神文化需求，逐渐消除文化供求上的地域性不均衡和层次性不平衡。只有这样，才能使农村社会成员在清正浓厚和催人上进的文化氛围中得到陶冶。

应该指出，我国改革开放之前的统一性的被打破和新社会的被铸造，建构了宽容的社会氛围，使社会成员现实的或预期的行为空间和思想空间大大扩展，形成了社会层次的渐次分化。齐美尔的形式社会学表明，社会群体的分化会产生超越原有空间、经济和精神等方面限制的需要和倾向，该过程会日益增长个体化及各个要素之间的摩擦，不断增加的离心倾向又成为通向其他群体的桥梁。[36] 仔细考察西北民族地区现有的非积极性的文化消费现象，它们几乎都能够将具有不同文化层次和文化品位的人们揪结在一起，非常典型地表现了人类原始思维的特点，那就是主观和客观的不易区分性与感性和理性的相互渗透性，[37] 这种保持了许多相当原始精神状态的“集体无意识”，通过江湖郎中、手相先生、风水先生、占卜者、魔法师和其他形式的崇拜等表现了出来，这实质上是实证思维在另一个向度的延伸。它从反面说明：在转型社会中，我国群体生活空间的弹性和有凝聚力的、能动的社会道德认识基础的缺乏。[38] 惟其如此，对于文化消费这一问题来说，不断地进行引导的任务艰巨，意义重大。

（四）高度重视民族生态环境系统，要认识到对环境的最大威胁来自于“发展”本身

若从结构意义而非现实存在意义上去理解，则生态系统就是一个类似于文化的概念，只有在结构意义上才能包容生物的多样性，如此，偶发“事件”能引起严重问题的可能性才会越小。[39]

虽然发展可以作为经济、社会、教育或者社会现象来研究，但它最终的目标是生存，是向所有人类和社会提供一个更富有人性的生存机会。[40]科学发展观要求民族地区的发展应该是社会安全、生活殷实、生态良好的全面、和谐与可持续的发展，这就要求西北少数民族地区在发展过程中始终要以保护生态环境为首要的出发点，要尽可能地追求人们对于自然的成功的适应。[41] 当保卫大自然与消灭不发达有同样紧迫的任务时，就应该在保护中求发展、在发展中求保护，把发展和保护统一到可持续的道路上来，要确立环境智慧和生态，确立保护大自然免受人类破坏的最高价值观，否则就不能有健全的发展伦理。[42] 为此，必须“参与环境政策的制订”，[43] 要加强西北少数民族地区农村社会发展的环境保护立法，要从少数民族地区环保法制建设还较为滞后的现状出发，构筑相对完整的、独立的环境保护法律体系，切实推动西北少数民族地区环保事业的发展，全面、具体地落实环保法律、法规；要确立环境公平意识和环境正义意识，民族地区的生态环境问题在很大程度上并不是民族地区社会成员本身造成的，但他们却成了这种环境问题的直接受害者，有鉴于此，应该正视民族社会成员和普通社会成员在环境权益上的不平等现象，当民族社会成员由于对环境资源的使用权受到各种限制而其他非民族社会成员无偿得到让渡了的部分使用权时，应该建立一种环境资源使用权的让渡机制，变无偿的权利让渡机制为有偿的经济利益的补偿机制。

总之，西北少数民族地区处在极强的生态环境脆弱区，要在符合科学发展观要求的前提下，从改善和创新环境政策体系入手，建立与社会主义市场经济相适应的环保政策体制和机制，最大限度地提高所有社会民众的环保意识和参与程度，为西北少数民族农村地区的生态改善和社会发展创设更好的制度平台和环境保障。