论社会工作与社会管理的交互机理

——从社会工作的本质属性谈起

方 舒

文章来源：《社会科学》2013年05期

摘要：各国实践表明，社会工作因其助人优势已广泛参与社会管理。我国当前处于社会转型加速期的现实，决定了加强和创新社会管理也必须有社会工作的协同和参与。而对二者关系进行全面的梳理，是推动社会工作发展和社会管理创新的基础性工作。本质上，社会工作是一项旨在为有需要人士提供福祉的专业性行动，社会管理是以优化社会秩序为核心的系统工程。二者不仅功能相关、目标一致，而且深入来说，社会工作既是实现社会管理目标的重要举措，也通过自身专业制度的建立与发展，成为创新社会管理体制机制的有力推手。

关键词：社会工作；本质属性；社会管理；相互联系

一、创新社会管理需要社会工作参与

工业革命以来，随着工业化、城市化和全球化浪潮的迅猛推进，人类社会的工业生产和经济发展取得了前所未有的进步。然而，商品生产与交易体系开启以来，伴随着越来越多的人口从农业汇聚于工商业，从乡村涌进城市，日益扩大的市场交易活动逐渐形成了一种脱胎于国家的新兴关系领域——市民社会。从此，国家与社会的关系始终成为人类文明进步绕不开的一个迷思，如何管理好市民社会成为一个世界各国都需回答的现实问题。

现代社会人口高度集中，社会分工精细，对社会秩序运行的稳定与协调要求甚高，而社会生活、市场竞争中出现的任何可能偏离这一要求的因素都会对良好社会秩序构成挑战。从世界范围看，凡是主动融入现代化的国家和地区都普遍重视社会管理，在实践中积极探索。也是从工业革命早期起，一种旨在为有需要的人士提供必要福祉的社会行动——社会工作逐渐形成并兴盛起来，它为应对工业化和城市化对个人、家庭、群体乃至社会带来的一系列挑战与后果而产生，通过提供助人服务、倡导公民参与和影响社会政策，能够在帮助弱势人群、维护社会公正以及协调利益、整合社会关系等方面发挥着不可替代的功能与作用，“是现代社会管理与公共服务的重要手段”。[①]二战后，随着“福利国家”在西方各国纷纷建立，社会工作作为一种科学专业和社会职业被最终确立，其参与社会管理的范围与水平也达到了全新高度。

中国共产党和中国政府长期以来高度重视社会建设、管理与服务，将社会管理看作中国特色社会主义事业总体布局中的重要组成部分。新中国成立以来，党和国家为建设和发展适应我国国情的社会管理制度进行了长期探索和实践，取得了重大成就。概括来说，在计划经济体制下，我国主要采取了国家负责——政府包揽——集体（企事业单位与人民公社）执行的社会管理模式。改革以来，随着社会流动的不断增强，社会变迁越来越快，计划经济体制下的传统社会管理体制与时代要求越来越不适应，党和政府在建立和完善社会主义市场经济体制的同时，也在积极采取变革措施，推动与之相适应的中国特色社会主义社会管理体系建设。一是有关社会建设和管理的法律法规建设取得了丰硕成果，修改、废止了一些不适应新形势要求的社会管理法规，制定了一大批新形势下的法律、法规。二是社会管理方式不断创新，多年来，党和政府一直在致力于推进执政方式创新、政府职能转变，并大力培育社会中介组织和城乡基层群众自治组织，使之承担了一定的社会自我管理和自我服务职能。三是社会事业发展成就显著，我国不断开拓社会管理与服务社会化，政府财政持续、大幅度地增加对社会事业的投入，社会慈善和捐助事业蓬勃发展，城乡社会保障体系日益完善，公共服务和社会福利设施数量普遍增加。

进入新世纪以来，中国致力于全面建成小康社会，也以前所未有的发展态势推进现代化，处于社会转型加速期，也处于重要的发展机遇期。当前，由体制转轨、社会变迁与流动引发的社会问题日益复杂、严峻。部分社会成员因背负沉重的转型代价而沦为弱势群体，亟需政府和社会帮助，而由于转轨中利益诉求多样化和价值追求多元化，以及制度体系不健全且相互间衔接不连贯等原因而出现的社会不公正，甚至群众权益受损和违法违规等现象时有发生，导致社会关系紧张、社会矛盾甚至利益冲突激化。比如，我国有规模庞大的农民工，大多数技能偏低，收入少而社会保障空缺，如何做好对这一群体的管理与服务是政府和社会的现实议题。同时，近年来，我国发生的**件也在呈现总体上升趋势，而其中大多数事件与土地征拆、劳资纠纷及权益受损等有关，折射出当下社会利益矛盾的尖锐性。一系列新情况与新问题的集中显现说明了，我国当前亟需进一步加强和创新社会管理的理念、体制、机制、方法与手段等。

可喜的是，近年来，中国共产党和中国政府将科学发展和以人为本提升到执政理念的高度，通过加强社会建设、创新社会管理对社会新形势进行管理、为弱势人群乃至广大群众提供服务。党的十六届四中全会从加强党的执政能力、构建和谐社会的战略高度，首次提出了“加强社会建设和管理，推进社会管理体制创新”的全新历史要求。党的十六届六中全会通过的《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》中指出了，“加强社会管理是构建社会主义和谐社会的必然要求，提高社会管理水平，在服务中实施管理，在管理中体现服务”。2011年2月29日，胡锦涛在省部级主要领导干部社会管理及其创新专题研讨班开班式上发表重要讲话，再次强调要“扎扎实实提高社会管理科学化水平”。党的十八大报告站在新的历史起点，围绕构建中国特色社会主义社会管理体系，提出了全新的战略部署，即加快形成党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会管理体制。

十八大报告对中国特色社会管理体系整体布局的科学论述，为我国当前和今后加强社会建设、创新社会管理实现科学发展指明了前行方向，也对社会工作等社会性、专业性力量协同参与社会管理提出了全新要求。十八大报告同时强调，提高社会管理科学化水平，必须加强社会管理体制机制、能力和人才队伍等方面建设，引导社会组织健康有序发展，充分发挥群众参与社会管理的基础作用。社会工作是现代社会重要的助人专业和职业，其方法、人才、组织和制度等都能以不同方式“嵌入”社会管理创新过程，发挥积极的功能。然而首要的工作是，从社会工作与社会管理的基本内涵出发，全面梳理二者的逻辑关联和交互作用。

二、社会工作与社会管理的理论契合

（一）社会工作本质上是一项福利性社会行动

国际上，人们对社会工作的认识一般分为三类：[②]一种个人慈善事业；一种由政府或私人团体举办的以解决各种因经济困难所导致的问题为目的的各种有组织活动；一种由政府或私人团体所举办的专业服务。实际上，社会工作的三种界定是其自身发展不同阶段的特征，随着社会日益现代化，最后一类（即现代社会工作事业）正被越来越多的人所认可。[③]但由于中国社会工作发展较晚，此处对社会工作的理解并不限于第三类，而是充分结合我国当前现实。

美国社会工作者协会NASW将社会工作界定为一种助人活动，有学者将社会工作看作是一种助人过程，或者助人方法，随着社会工作专业化，也有学者将社会工作界定一种专业，[④]还有的学者认为社会工作是一种制度。这些界定从不同侧面强调了社会工作的实践取向、行动过程、专业方法、专业特质和制度体系，但又因为片面而有失偏颇。所以，这里更倾向于综合地对社会工作进行定义。

综合性定义中具有代表性的观点是，社会工作是一种艺术、一种科学，也是一种专业，其目的在于协助人们解决其个人、群体（尤其是家庭）、社区的问题，以及运用个案工作、群体工作、社区工作、行政和研究等方法，促使个人、群体和社区之间的关系达到满意的状态。[⑤]另外，李宗派、李增禄、徐震和林万亿等学者对社会工作的定义也是采用综合式的。[⑥]

境外学者对社会工作的界定无法满足中国社会工作研究与实践的需要，因此，从定义上看，国内学者对社会工作这一概念的认识较多地结合了本土的特征。其中，代表性观点有，社会工作是一种不以营利为目的的助人自助的专业性社会服务工作，也是一门独立的学科和专门的职业。它是为帮助人们满足那些仅凭个人努力无法满足的需求而采取的各种有组织的做法；它视受助者为积极能动的主体，而不只是被动消极的客体；它提供必要的条件和运用专业的方法使受助者发挥潜能以自己解决自己的问题；它是一门以现代科学所提供的知识为基础的应用性社会科学。[⑦]还有认为，社会工作是以利他主义为指导，以科学的知识为基础，运用科学的理论、方法和技能解决社会问题，协调社会关系，满足人们基本需求，促进社会稳定和发展的**人服务活动。[⑧]

此处借用李迎生对社会工作的定义，认为社会工作是遵循以人为本、助人自助、平等公正的专业价值观，在社会服务及社会管理等领域，综合运用专业知识、技能和方法，帮助有需要的个人、家庭、群体和社区，整合社会资源，协调社会关系，预防和解决社会问题，促进社会稳定和谐的专业和职业。[⑨]这是一种经典的对社会工作的综合性阐述。

从定义中可看出，其一，社会工作首要任务是对弱势人群提供帮助；其二，社会工作还面向社会群体和社区，对居民与公众提供福利服务；其三，社会工作需要通过争取资源、倡导政策和表达利益诉求等方式协调处理资源与利益分配；其四，社会工作不仅能解决问题、化解矛盾，而且还能有效应对社会突发事件及风险；其五，社会工作始终坚持助人自助、案主自决原则，强调公众参与管理与服务。可见，社会工作本身就是现代社会中参与社会服务和社会管理的重要事业，它具有救助社会弱者、服务基层群众、协调资源配置、处理突发事件和倡导公众参与五大类行动。本质上，社会工作是一种旨在为有需要人士提供福利的社会行动，对个人、群体和社区的帮助与服务是社会工作实践过程，同时也是社会福利输送过程。

（二）社会管理以优化社会秩序为目标

社会管理是与社会主义相伴而生的一个概念。在马克思主义经典作家看来，只有在社会主义条件下，即在实行了生产资料公有制和计划经济之后，社会才能在整体上进行计划与管理，以克服资本主义制度无法避免的生产危机和社会无序。[⑩]所以，对社会管理进行界定多是前苏联和东欧国家的学者。比如，前苏联社会学家B·T·阿法纳西耶夫就认为，所谓社会管理（指自觉的管理）指的是：对整个社会或其个别环节(生产、社会政治生活和精神生生活、经济部门、企业等等)的作用，其目的在于：使它们的质的特殊性得到保持，使它们能够正常地发挥功能、完善和发展，从而顺利地达到预期的目的。[11]而保加利亚社会学家M·马尔科夫指出：社会管理的概念具有两种涵义：其一是对社会系统和社会过程的有目的的影响，而不是对技术系统和技术过程的合理的影响；其二，它所规定的是管理主体对整个社会的影响，而不同于对社会系统的某些部分例如对经济的影响。[12]前苏联和东欧国家学者的相似定义还有不少，如А•М•奥马罗夫、с•и•波波夫和в•й•休休卡洛夫等人的定义也具有一定的代表性。[13]但这些定义都是将社会管理与社会主义国家经济、社会生活的计划性联系起来，强调社会管理的计划性与目的性。

在中国，随着改革事业的开启，学者们不再局限于前苏联和东欧学者对社会管理内涵的界定，而往往从更为学理、更为广阔的视野对社会管理进行定义。这些年来，国内学者对社会管理定义的表述，概括来说即为“对社会（系统）的管理”。比如，一种观点就认为，在社会主义条件下，社会管理是共产党领导的国家机关和各种社会组织为建设社会主义而实施的有组织的活动，这种活动以通晓社会发展的客观规律为基础，以广大人民的利益为宗旨，通过对群众活动和社会运行施加积极的影响和调节控制，切实保障人们协调一致地劳动和生活，使整个社会主义社会呈现稳定而有序的状态，并为转变为共产主义社会作准备。[14]而当前较被认同的一种观点也认为，社会管理主要是政府和社会组织为促进社会系统协调运转，对社会系统的组成部分、社会生活的不同领域以及社会发展的各个环节进行组织、协调、监督和控制的过程，[15]这是对上述理解的一种延伸。类似的观点还有，认为社会管理是管理主体为了实现一定的社会发展目标，保持社会系统的正常运行秩序，通过一定的社会组织，在国家层次上对社会的整体性活动进行规划、组织、指挥、协调、控制和监督的社会行为；[16]认为社会管理就是规范和协调社会关系、社会行为和社会组织以维护社会秩序的活动。[17]可以看出，这些观点虽照顾了“社会”的方方面面，如系统结构、生活领域和发展环节等，但仍不失宏观，主要是并未看到世界各国社会管理实践的日益丰富，并未从社会个体层面体现微观因素，过度强调了“系统”与“结构”因素。

据此，也有学者认为，社会系统是一个包含多样的复杂整体，必须分层次地加以区别对待，所以依据社会管理对象范围的不同，可以划分出广义社会管理和狭义社会管理。广义社会管理指对整个社会系统的管理，即对整个生产活动、社会生活、社会关系的调控；狭义社会管理指对社会某个特定子系统的管理，即对社会生活、社会服务等方面的管理。[18]这一定义以分层化视角界定社会管理，较好地区分了“社会”作为大系统和小系统的不同前提下，社会管理的不同内涵。

综上，这里将社会管理定义为，政府、社会组织和公众运用各种资源和手段，对社会生活、社会事务、社会组织进行规范、协调与服务的一系列活动及其过程，以规范社会成员的社会行为、管理与服务社会各类群体、协调社会利益关系、预防和应对风险及组织与整合社会各系统等为主要内容，实现解决社会问题、化解社会矛盾、维护社会稳定、促进社会公正、激发社会活力、增强社会凝聚力和提高社会生活质量等目标。

这一定义很好地将社会管理的内涵从管理延伸至服务，从宏观系统延伸至微观层面，从以政治为出发点转变为以生活与福利为出发点。结合中国现实情况，这一定义明确了现代社会管理的主体是政府、社会组织和公众三类，主要目标是维护和优化社会秩序。可以说，当前我国加强和创新社会管理的真正内涵是，以社会管理的理念、体制、机制、方法等的改革与创新推进中国社会秩序向着更为良性的方向转变，其主要范畴包括加强社会保护、改善民生福祉、促进社会公正、提升公共安全和社会自组织化五类（请参见图1）。