社会事业发展与政府职能转变
葛延风

完善社会主义市场经济体制研究报告之十七

    国务院发展研究中心

    “完善社会主义市场经济体制”课题组

    课题负责人：谢伏瞻　刘世锦

    本报告执笔：葛延风

      改革开放以来，中国的社会事业进入了快速发展时期。同时，对社会事业体制及事业单位体制也进行了一系列改革探索。但发展及改革过程中也有不少问题：发展过程中缺乏规划，存在不合理的扩张；政府与市场的责任边界不清；放权过度、约束不足的问题普遍存在；行政管理体制存在较大缺陷，条块分割突出，不同层级政府间的责任缺乏合理划分，等等。

      今后，继续推进社会事业体制及事业单位体制改革的思路需进一步理清，其中，首要的问题是要明确政府职责。同时，要对社会事业的基本组织方式进行改革，按照职能特点对现有事业单位的改革分类推进，并搞好配套改革，在改革过程中加强统一组织与协调。

    一、社会事业体制和事业单位改革的成绩和问题

     改革开放以来，中国的社会事业进入了快速发展时期。

     在发展的同时，对社会事业体制及事业单位体制也进行了一系列改革探索。一是改革了事业单位的具体管理与运行方式，全面扩大了事业单位自主权。在筹资方式与政府财政支持方式方面，由过去单纯依靠政府财政拨款改为多渠道筹集资金。允许并鼓励各个单位结合自身业务活动或利用其所占有的资源进行创收。二是结合政府机构改革、企业制度改革以及中央和地方关系改革，部分调整了事业单位的行政管理体制。三是把部分过去由政府承担的事务交给市场，对相关事业单位实施企业化改革。四是在社会事业发展中引入民间和社会力量。诸如民办学校、民办医院、民办文艺团体、民办科研机构等组织相继出现，过去完全靠政府组织和发展社会事业的局面开始被打破。

    社会事业发展及改革取得成效的同时也有不少问题。

    （一）发展过程中缺乏规划，存在不合理扩张问题

    改革以来的快速发展有合理成分，也有不合理成分。相当一部分机构的设立并非是基于经济和社会发展的需要，而是为了解决政府机构改革过程中的“甩包袱”需要，或是为了特定部门或局部利益需要。人员规模的扩张也在很大程度上基于就业安置需要而非事业本身的需要。

    （二）政府与市场的责任边界不清

    一是仍存在明显的政府职能“越位”问题。仍有大量服务和产品与政府社会职能无关、本应作为营利性市场主体存在的经营性机构存在于事业单位之中。其中有旧体制遗留问题，但更多的是由这些年不合理扩张所致。社会事业盘子过大、政府财政负担过重，真正具有社会公益性的事业难以获得足够支持。同时，此类机构利用与营利性市场主体完全不同的地位和特殊条件参与经营活动，也造成了经济与社会秩序的混乱。

    二是某些领域的改革存在市场化“过度”问题。突出的表现是，对“企业化”转制或企业化管理的事业单位选择，很多并非是真正根据相关机构的实际职能是否具有公益性而定，而是更多地依据机构自身在市场上的生存能力。结果是，一些承担社会公益职能的机构被推向市场后，放弃甚至损害公益目标，最终使政府职能和国家目标受到严重影响。之所以出现“过度市场化”的改革倾向，一方面源于对政府和市场各自的功能特点认识不清，更现实的原因则来自于对减轻财政负担的追求。这一倾向在一些地方政府尤其是经济欠发达地区的地方政府尤为突出。

    （三）普遍存在放权过度、约束不足问题

    不同领域的社会事业有不同的发展逻辑与运行规律。并非对所有机构都可以放权，即使需要放权，也并非各种权力都可以下放。对有些机构、有些活动可以放权，但必须同时形成有效的约束。但这些年的改革中，有关问题并未得到合理解决。比如在创收问题上，诸如基础教育、卫生防疫等承担政府法定责任的机构乃至承担监督执法职能的机构也被允许创收，对于创收活动的内容、收入比例以及用途也几乎没有限制。其他领域自主权的扩大也存在放权过度和约束不足问题，一些机构的业务活动内容及活动方式过分自由。很多机构的目标和行为偏离社会事业发展的基本要求和规范，过分突出机构和小群体利益。由于放权过度、约束不足，社会事业领域已经出现了“乱”的局面。在不少事业单位中，“内部人控制”问题相当突出。

    （四）行政管理体制存在较大缺陷

    问题之一是仍然存在突出的条块分割问题。许多同一领域的社会事业仍然分属不同层级政府并分属不同部门，带来了突出的低水平重复以及难以配合、协作等弊端。另一问题是不同层级政府间的责任划分不合理。目前比较突出的是一些基础性社会事业，如义务教育、卫生防疫等，过分依靠地方政府，高层级政府的统一组织协调职能不足。由于地区间财政能力差距过大，致使很多社会事业发展不均衡，部分基础性社会事业甚至在一些地方出现萎缩，严重影响经济和社会的长期发展。

    （五）改革过程缺乏统筹规划，制度建设滞后

    从改革实施方式上看，这些年的改革探索并不是由中央政府统一部署和规划的，而是基于社会事业条块分割的行政管理体制，主要依靠部门和地方政府为主实施。不同领域的改革进展很不平衡，改革方式、内容、目标等也不尽相同，甚至有很大差异。这种改革方式有其优点，可以调动部门和地方的积极性和创造性，但问题也很突出。既无法确保各个部门和地方的改革都能够按照合理的轨道进行，难以避免部门和地方突出局部利益而忽视整体利益的问题，也难以进行资源整合和布局调整，无法解决长期形成的社会事业布局不合理问题。由于改革方式、做法各异，也无法实施统一、规范的制度建设。

    二、进一步理清推进社会事业体制及事业单位体制改革的思路

    （一）首要问题是要明确政府职责

    社会事业不同于一般的物质生产活动。有些社会事业具有明显“外部性”，比如环境保护、卫生防疫、灾害控制、基础科学研究等，是营利性市场主体不愿干的；有些虽没有明显外部性，但直接涉及公众基本利益和国家长期发展，如基础教育等，是营利性市场主体干不了或干不好的。由其性质所决定，社会事业发展只能主要依靠政府力量，这是政府的基本责任。

    民间和社会力量在发展社会事业方面也能够发挥积极作用，但只能是政府作用的补充。民间力量有很多自身不足，无论是民间经济能力、组织能力通常都无法与政府相比，在社会事业的发展方向、内容选择等方面往往也带有较大随意性或特定偏好。从世界各国的情况看，即使在民间力量作用最突出的国家，民间力量也都没有而且也不可能成为发展社会事业的主要力量。在中国，更不可能替代政府。

    涉及到政府职责问题，还有进一步的问题需要明确：

    一是要明确合理的职责范围。有些事业，诸如基础教育、公共卫生以及基础和公益性科学研究等，在任何情况下都必须确保；有些则可在保证了基本需要之后再量力而行或逐步发展。所以，在社会事业发展的领域选择问题上，必须结合经济和社会发展要求，结合经济能力，突出重点，有所为，有所不为。过分追求减轻财政负担不合理，忽视国情和基本经济能力，追求社会事业的大而全也不合理。

    二是要形成不同层级政府间的合理职责分工。从国际经验看，对于那些涉及国家目标，且在发展中需要不同机构间充分配合与协调的社会事业，比如基础科学研究、具有较强社会公益性的重要技术研究、卫生防疫等等，通常由中央政府统一规划、直接管理并由中央财政直接投资。对于具有突出公益性，涉及政府基本职能，但可以由彼此独立的机构分别承担的社会事业，比如基础教育等，通常由中央政府统一规划，地方政府组织实施，所需经费或由地方政府承担、中央政府实施补助和转移支付，或主要由高层级政府财政支出。对于体现局部区域公众利益的社会事业，则主要由地方政府承担，中央政府给予宏观指导，并根据不同地区的实际情况给予必要援助。总的来说，这些基本做法都值得中国借鉴。

    （二）改革社会事业的基本组织方式

    一般来说，对具有很强公益性、有关产品和服务涉及国家长期利益或大多数公众基本利益的社会事业，在发达市场经济国家通常都采取政府直接组织方式。机构的设立以及业务活动内容由政府确定，人员为政府雇员甚至公务员，财政保证经费投入，机构行为也要接受政府的直接管理等等。对相当一部分社会事业实施政府直接组织方式，基本出发点是要保证政府意志的实施。

    对公益程度相对较弱或因其自身特点不宜由政府直接组织的社会事业，发达市场经济国家一般都采取政府间接组织方式。通常的做法是，将这些社会事业交给独立于政府的非营利机构承担，政府通过直接或间接资助方式以及相关规制手段鼓励、引导其发展。此外，还有些社会事业采取政府出资购买营利性市场主体服务的方式。实施政府间接组织方式的好处在于，既可以避免政府直接组织可能带来的效率低下问题，还能够动员民间和社会力量共同参与社会事业。

    在未来社会事业体制改革中，对不同社会事业依据其职能和特点差异实施分类组织和管理应是一个基本方向，即应当采取政府直接组织、间接组织乃至向营利性市场主体购买服务并举的方式。在这一过程中，也有几点需要明确：

    一是要合理划分政府直接举办与间接举办的事业边界。目前，不少人对发展非营利机构抱有浓厚兴趣，一些研究甚至提出社会事业发展应主要依靠非营利机构、现在的多数事业单位也应改为非营利机构的建议。需要明确的是，非营利机构作为非政府、非企业组织，有着政府机构和营利性市场主体所不具有的优点，如机制灵活等，但也有其非常突出的弱点。较之与营利性市场主体，非营利机构缺乏足够的经济激励，运行效率相对较低；较之与政府机构，其筹资能力明显不足，也没有有力的法定责任约束。总体上看，即使在非营利组织十分发达的国家，非营利组织在社会事业发展方面的作用也只是对政府作用的补充。从中国的情况看，由于缺乏非营利机构的组织与管理经验，非营利机构发展所必须的法律与制度框架还基本处于空白状态，民间经济力量亦显不足，非营利机构更不可能成为社会事业的承担主体。总之，发展非营利机构并把目前的部分事业单位改革为非营利机构必须把握好尺度，对非营利机构的发展及其作用不可期望过高，更不能本末倒置。

    二是政府直接组织的社会事业必须进行体制创新。对于那些依据政府规定，直接向公众提供有形服务的机构，如各种执法、监督机构、社会福利机构、卫生防疫机构等等，政府必须通过行政和计划手段控制。对于教育、科研等事业，由于其自身的特殊性，则应在政府既不放松控制也不弱化支持的前提下，在具体业务活动方面给予其较大自主权，提高运行效率和服务质量。

    三是要尽快建立规范非营利机构发展和运行的制度体系。创造条件发展非营利组织，最关键的是要建立促进、规范非营利机构发展的制度平台。目前相关制度建设还基本为空白。比如，至今非营利机构在中国尚没有明确的法律地位，其他诸如产权与财务制度规定、治理结构规定、业务活动内容和方式规定等等也都是空白。必须加快制度建设。

    （三）按照职能特点对现有事业单位进行分类改革

    在上面两个问题能够得到解决的前提下，对现有事业单位，可根据其职能特点，决定归属。

    １．产品和服务可以市场化的应尽快市场化。目前，仍有不少“站错队”的机构。对此，基本的改革方向就是要交由市场进行组织，通过直接转制为企业或与企业合并重组，进入市场成为市场主体。这一过程应加速推进，前提是要合理甄别。

    ２．对具有公益性的事业单位，按照其职能特点和社会事业发展目标，分别确定为政府直接组织的公立机构或非营利机构。对那些公益性突出的社会事业，特别是基础教育、公共卫生、基础和公益性科学研究以及其他与政府职能直接相关的社会事业，仍需要政府直接组织。与此相对应，现有的承担相关责任的事业单位也应继续按照公立机构模式进行组织。在与政府的基本关系模式上，仍需由政府决定其成立或撤销，业务活动执行政府计划并接受主管部门监督管理；政府财政确保经费投入，并将其纳入公共财政预算；机构不得从事有收入的活动，如在特定情况下获得收入，也必须上缴财政，实施严格的收支分离。当然，在政府直接组织的机构中，基于性质和特点差异，在具体组织方式上也应有所区别。承担监督、执法职能或直接为政府决策与行政过程服务的机构，可以采取与一般政府部门类似的管理方式，有关人员也可参照公务员管理。其他一些单位，比如教育、科研等，则可在维持与政府基本关系模式的前提下，在具体业务活动组织、人员管理等方面采取更加灵活的方式，给机构以更大自主权，同时，以多种手段完善内部和外部约束机制。

    对于那些不必再由政府直接组织和管理的事业单位，可以考虑逐步改为非营利机构。前提是必须先建立规范非营利机构运行的各种法律法规体系。对于非营利机构的发展特别是部分事业单位向非营利机构的改革，短期内不可期望过高。即使一部分事业单位改为非营利机构，政府仍需在经济方面通过补贴、专项资金、合同购买等方式给予较大支持。事实上，即使在发达国家，政府财政支持仍是多数非营利机构的主要资金来源。

    ３．同步进行结构调整和资源整合。该合并的要合并，该拆分的要拆分。还有一些机构，虽然无法按照市场原则进行组织，但其本身也基本不具公益性或公益性很弱，该撤销的则要撤销。对某些事业单位内部的不同职能部分也需同步调整。一个机构、两种甚至多种体制并存的局面必须彻底杜绝。

    ４．同步进行管理体制调整。要对目前一些领域社会事业的部门分割体制进行改革。原则上，同一领域的社会事业应归属同一政府部门实施统一规划和管理，尤其对那些需要在发展中统一规划和协调的社会事业。

    （四）搞好配套改革

    社会事业体制及事业单位体制改革涉及诸多配套改革问题。从现实的情况看，需重视的配套改革主要是法律法规建设、财政体制改革以及现有事业单位员工的劳动就业和社会保障制度的配套改革。

    （五）民办机构应纳入统一社会事业体制

    目前民间和社会力量虽然已经开始介入社会事业，但从体制上一直采取与传统事业单位完全不同的管理模式。在未来改革中，应走向统一。首先应对现有民办机构进行甄别或允许其选择，要么按照营利机构（企业）重新注册，并按照企业制度运转；要么登记为非营利机构，按照非营利机构的规范和组织方式运转。无论是现有民办机构重新登记为非营利机构，还是现有事业单位改为非营利机构，均应实施统一的管理体制。

    （六）加强改革过程的统一组织与协调

    在改革方式上，未来对社会事业体制及事业单位体制的改革，应由中央政府统一组织，统筹规划，而不应再继续以地方和部门为主实施改革。要细致地确定分类改革的标准，对现有事业单位是否具有公益性以及其公益性强弱进行甄别和排序，合理确定其归属，这是改革能否获得成功的基础。