多民族聚居地区农村社会管理的路径

                              张志远

（中国人民大学社会与人口学院，北京 100872）

文章来源于：《云南民族大学学报（哲学社会科学版）》2012年第3期。

[摘要]随着社会转型加速，多民族聚居地区农村社会发生深刻变迁，农村社会问题呈现频发性、多样性、复杂性等特点，使多民族聚居地区农村中的社区利益纠纷协调机制的结构性、社会管理的主体参与、社区硬性管理和软性管理的衔接、各民族发展差距不断扩大等问题，传统社会管理方式难以维继，完善农村社区利益协调机制、构建和谐多民族社区、建立完善农村社区管理多元化主体参与机制；实行社区硬性管理和软性管理的整合；优化资源，才能促进各民族的和谐发展。

[关键词]多民族聚居地区；农村；社会管理；路径

自新世纪以来，随着改革开放政策深入推进，我国经济社会取得举世瞩目发展成就，不可避免的是，一些深层次矛盾和问题也随之凸显，主要表现为：一是城乡之间、区域之间和经济与社会之间发展失衡的结构性问题。二是与社会成员戚戚相关的就业、医疗、养老、教育等需求与供给之间矛盾。同时，环境污染、物价上涨、食品安全也使人们在日常生活中倍感纠结，深受困扰。面对发展中林林种种的困难问题，在这推进经济社会转型发展的关键时刻，这些问题和矛盾若得到妥善解决，将会转化为一种机遇，成为加快经济发展方式转变和社会结构优化的强大动力；反之，则将会为我国经济社会又好又快发展造成难以估量的损失，甚至可能会陷入拉美国家那样中等收入陷阱[①]的发展困境。以上问题，传统社会管理思维模式和方式难以从根本上及时有效解决。为了顺应现阶段经济社会发展的要求，加强和创新社会管理成为必然选择。

一、创新社会管理对多民族聚居地区的特殊性

自2004年以来，中共中央把社会管理作为提升执政能力、构建社会主义和谐社会建设的一项重要内容。党的十六届四中全会指出，“加强社会建设和管理，推进社会管理体制创新。”社会管理首次出现在党的报告中，可见当前中央对社会管理的重视。党的十六届六中全会提出,“建设社会主义和谐社会,必须加强社会建设和完善社会管理体系,健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局。”党的十七大报告也指出，“加大对革命老区、民族地区、边疆地区、贫困地区发展的扶持力度。”这为多民族聚居后发地区发展带来重要机遇。同时，“加快和推进以民生为重点的社会建设。”加大惠及民族地区、边疆地区、贫困地区的教育、养老、医疗等领域社会政策的覆盖。社会管理也从原来对社会成员的管理转变为向社会成员提供惠及民生的社会福利。党的十七届五中全会指出，“按照健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局的要求，加强社会管理法律、体制、能力建设。”多元化主体参与制度化建设为内容的社会管理模式标志着我国社会管理进入了新的阶段。

2011年2月19日，胡锦涛总书记在中央党校省部级主要领导干部社会管理及其创新专题研讨班开班仪式上指出，“社会管理，说到底是对人的管理和服务，涉及广大人民群众切身利益，必须始终坚持以人为本、执政为民，切实贯彻党的全心全意为人民服务的根本宗旨，不断实现好、维护好、发展好最广大人民根本利益。”这为社会管理赋予了科学内涵，并要求扎扎实实提高社会管理科学化水平，且提出了建设中国特色社会管理体系的目标。《中华人民共和国国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》也指出，“坚持多方参与、共同治理、统筹兼顾、动态协调的原则，完善社会管理格局，创新社会管理机制，形成社会管理和服务合力。”这表明我国在“十二五”时期，在加强和推进以民生为重点的社会建设中将把管理和服务两者有机结合起来。

我国多民族聚居地区是指经济社会发展长期滞后，少数民族集中的中西部欠发达地区、边境地区。长期以来，各民族在党的民族政策的指引下，通过长期交往、融合，形成了大杂居、小聚居的分布格局，中央按照各民族的分布建立起自治区、自治州、自治县的民族自治制度，作为民族区域制度的补充，在一些少数民族聚居的乡镇，建立民族乡，为各族群众实现当家作主提供了制度保障。多民族聚居地区传统的社会管理模式常常出现重管理轻服务、以事为本，这在高度集中的计划经济体制下发挥了一定的作用，然而，随着改革深入推进，一些由制度引发的深层次矛盾日益凸显、激化，而农村社会若未及时有效解决深层次矛盾，容易引发党群之间、干群之间的矛盾，对各民族长期形成的平等、团结、互助、和谐的新型民族关系造成不利的影响。

多民族聚居地区传统的社会管理模式的弊端也日益显现，难以顺应时代发展的要求和人民群众的期待。农村社会管理要顺应时代发展的要求和各族人民的期待，社会管理水平提升是重要实现路径。多民族聚居地区党委政府承担着实现科学发展、民族团结、社会稳定、边境安宁的重要任务，为了有效进行社会管理，提升应对复杂形势、解决矛盾的能力，多民族聚居地区农村社会管理的创新成为必然选择，农村社会管理创新具有重要的理论价值和现实意义。

二、多民族聚居地区农村存在的不足及表现

农村社会管理是指各级政府、农村社会自治组织、以及其他社会组织为维护农村的社会公正、社会秩序和社会稳定和实现可持续发展，依法管理公共事务、调整农村利益关系，化解农村社会矛盾，调节农村收入分配、保障农民合法权益，保护农村生态环境，开展农村教育和公共卫生等方面的综合性管理活���[1]。传统农村社会管理以政府为主体，权力集中，重管理轻服务，方式单一，容易引发干部与群众之间、党员与群众之间的矛盾，效果也不理想。笔者经过对多民族聚居地区农村多次调研认为，多民族聚居地区农村社会管理存在以下几方面不足：

1、农村社区利益纠纷协调机制的结构性问题。随着多民族聚居地区农村综合改革的推进，农村社会成员向外流动日益频繁，同时也有一些外来人口进入多民族聚居地区农村，这对多民族地区农村社会产生了深刻影响。主要表现为：一是外来移民与当地各民族之间关系。二是当地不同民族之间的关系。三是当地农民与企业之间关系。各地经济社会发展存在差异，有的工业化发展水平高，有的仍是传统农业州市，支柱性产业也存在差别。以西双版纳为例，是传统农业州，以橡胶、茶为主要经济产业，由于割胶、采茶等需要大批劳动力，周边州市的少数民族和汉族人口不断迁入，缓解当地劳动力短缺问题。这些外来人口有的形成单一村寨，有的分散居住在其他村寨，成为常住人口，有的为当地农民打工，有的承包当地农民的橡胶地、茶园，支付承包费。多民族地区农村冲突主要是利益维权引发的冲突。农村冲突发生的主体不再主要是乡村内部农户之间、村社之间的民间性质的资源利益纷争，而是转换为农民和基层政府之间的政治性冲突，表现为农民为了捍卫自身权益与基层政府之间的抗争[2]。在一些地方，由于农民法律意识不强，胶农利益、土地流转、山林产权等涉农利益交易中程序不规范而引发的各种纠纷屡见不鲜，有的甚至演变成**件，如孟连事件[②]。虽然各地区政府日益重视均进行利益纠纷解决，但由于诸多因素，多民族聚居地区农村利益纠纷协调机制还须进一步完善。

2、农村社会管理主体参与问题。众所周知，政府是社会公共产品提供的主体，但因社会组织发展水平滞后，政府承担了过多本应由社会组织提供的公共品和服务的职能，这不仅增加了政府负担，也难以取得应有成效。近年来，多民族聚居地区自然灾害频发，2008年5.12四川省汶川特大地震、2010年青海省玉树特大地震。2010年云南全省范围内特大干旱，甘肃省甘南藏族自治州舟曲县特大泥石流灾害，等等，给各族群众生产生活造成严重损失。灾区恢复重建中，国内外社会组织加入到灾区家园重建、恢复生产、心理救助，为灾区提供了不同形式的社会公共品，满足灾区群众的不同层次需要。遗憾的是，多民族聚居地区长期以来社会发展程度偏低，本土的社会组织少，且发展滞后，在这些自然灾害中尚未发挥应有的作用。为了提升政府社会管理的效率，多民族聚居地区农村以政府为唯一管理主体的局面要逐步实现改变。

3、社会管理中硬性管理与软性管理衔接问题。在社会管理中，硬性管理指的是运用法律手段进行强制性管理，软性管理指的是运用传统文化、民族文化等对社会成员行为进行约束，两者均为维护良好社会秩序。在社会管理中，多民族聚居地区行政改革的推进和政府职能的转化，把法律与民族聚居地区的习惯、习俗等结合起来，因此，在维护宪法权威的前提下，法律手段要实现与当地的传统文化规范进行合理必要的衔接，以便于各民族接受和认同，从而实现维护多民族聚居地区良好的社会秩序的目的。一方面，要维护宪法和法律的权威，对各种纠纷要按照法定程序进行解决。依法治国是党领导人民治理国家的基本方略。目前，我国已建立起社会主义法律体系[③]，为经济社会发展提供重要的制度保障。对于多民族聚居地区而言，我国已制定了《中华人民共和国民族区域自治法》，省（区）、自治州正在制度上仍处于自治条例阶段，尚未成为真正意义上的地区性民族自治法，今后应进一步完善和制定省、州级的《少数民族地区自治法》。另一方面，要充分利用多民族聚居地区各民族传统文化习俗达到维护社会秩序目的。各民族习惯、习俗是各民族经历漫长的历史变迁形成的，是约定俗成的，也容易被民族内部成员接受，如傣族谚语：有林才有水，有水才有田，有田才有粮，有粮才有人。这使得以傣族为主体民族的地区生态资源得到很好的保护。可见，民族文化习俗对民族地区具有重要意义。多民族聚居地区长期以来注重法律法规的硬性管理，而忽略了在民族文化基础上形成的软性管理。

4、各民族发展差距日趋扩大化问题。我国各民族长期形成了大杂居、小聚居的分布格局。各民族居住的地理位置、生产方式和生活方式也存在差异，有的民族居住山头，如彝族；有的民族聚居在水边，如傣族；有的民族擅长从事农业生产；有的则是经商，等等。一般而言，那些居住在水边的民族生产水平较高，生活也较为富裕，而居住山头的少数民族农业生产水平相对较低，特别要指出的是，我国有一些 “直过民族” 和 “直过区”，存在发展后劲乏力等问题。多民族聚居地区民族之间发展差距若日趋拉大，会影响各民族之间关系，对良好的民族团结局面造成不利影响。自1980年代中期以来，中央、省级政府在政策、人力、财力、科技等边疆少数民族地区进行大力扶持，然而，由于种种原因，民族之间发展差距将长期存在。所以，农村社会管理要进一步缩减民族之间发展差距，实现“共同团结奋斗、共同繁荣发展”的目标。

三、多民族聚居地区农村创新社会管理的措施

自2006年起，我国社会主义新农村建设围绕“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”的方针，努力实现农业农村经济社会科学发展、和谐发展。农村社会管理创新是以科学发展观为指导，坚持发展是第一要义，以人为本，协调、可持续发展。农村社会管理更加注重人文关怀，把人的需求、人的全面发展作为价值追求。多民族聚居地区农村社会管理的创新既要立足实际，又要正视社会管理不足的问题，不断构建社会管理主体多元化、完善利益纠纷解决机制、发挥传统文化功能、提高服务水平，着力实现多民族聚居地区农村各民族共同团结奋斗、共同繁荣发展为目标。加强和创新社会管理，应从以下几方面入手：

1、完善利益协调机制构建和谐多民族农村社区

农业农村发展繁荣关系到经济社会发展的全局。多民族聚居地区少数民族众多、分布广，农业人口比重大，利益纠纷多为涉农利益纠纷。近年来，多民族聚居地区因纠纷上访事件出现大幅上升趋势。不论矛盾冲突以何种形式出现，都与利益协调机制渠道不畅，效率不高有一定的关系。社会管理的主体是政府，政府应进一步提升社会管理的水平和能力，这种能力来自于领导干部群众工作的实践，从群众中间来到群众中去，做到问政于民、问需于民、问政于民，着力解决群众最关心、最直接、最现实的利益问题。俗话说，基础不牢，地动山摇。广大农村是社会管理的重点。为了畅通农民利益诉求渠道，及时了解群众关心的事情，有效缓解问题。2009年4月，中央出台《关于领导干部定期接待群众来访的意见》规定，市（地、州、盟）、县（市、区、旗）、乡镇（街道）各级党委和政府领导干部接待群众来访的时间和要求[3]。政府已重视群众的合理利益诉求，通过领导干部定期接待群众来访制度，建立了���众反映合理利益诉求的制度设置，着力实现问题和矛盾不上交，基层得到妥善解决。

构建利益协调机制，畅通利益协调渠道，化解各种因利益纠纷引发的矛盾和冲突已成当前亟需解决的问题。多民族聚居地区利益协调机制的主要做法有：一是加强法制宣传。政府每年都进行普法宣传，不断创新法制宣传的方式方法，用老百姓的语言及他们喜闻乐见的方式，让老百姓充分认识到法律的重要职能，并作为维护自身合法权益的有力武器，提高老百姓学习法律的积极性，增强他们学法、用法意识。二是充分利用基层协调机制。我国各级政府已经建立起信访制度、千名干部大走访制度等的利益表达机制，信访局也成为政府的职能部门，信访局具有重要的利益调解功能。各级党委政府应密切关注各族群众的利益诉求并完善利益纠纷调解的渠道和手段，及时满足各族群众合理的利益诉求。基层利益协调机制要立足传统农村实际，从解决纠纷方式入手，既注重结果，也重视过程，努力实现多方共赢。

2、农村社会管理多元化主体参与机制

首先，进一步发挥社会组织在多民族聚居地区社会管理中的作用。一般而言，社会组织是建立在一定的经济发展基础之上，但也不并不是说经济发展了社会组织就一定发达。社会组织在管理和服务中具有组织引领、协调整合、示范带动和排忧解难功能，充分发挥其反应利益诉求、规范社会行为、化解社会矛盾、扩大公众参与、提供公共服务、增强社会活力、促进社会发展的功能[4]。不同类型的社会组织为社会成员参与社会管理提供了重要平台。长期以来，多民族聚居地区经济社会发展缓慢，社会组织化程度较低，介于政府和市场以外的第三部门发展滞后。政府要积极倡导并提供各种优惠政策，大力扶植社会组织在扶贫、医疗、教育、养老、救灾等方面的作用和功能，提高农村各民族群众获得公共品的机会和水平。多民族聚居地区农村社会管理创新应发挥政府、市场、社会组织、社区、家庭为一体的多重社会管理主体模式，为社会成员提供多层次的社会公共品服务。通过积极培育发展各种类型的社会组织，为政府与市场之间的第三部门发展提供条件，从而推进多民族聚居地区以民生为重点的社会建设，让多民族聚居地区群众充分享受发展的成果。

其次，发挥社会成员的主体性，为多民族聚居地区营造活力。人类发展理念的核心经历了从以物为本到以官为本，从以官为本到以事为本，从以事为本到以人为本，从无到有、从低级向高级、从简单到复杂的演变。这个过程也是人从会说话的工具、依附关系、自由人，人的主体性不断提升的过程。人在这个过程中经历了被迫、消极怠工到实现创造。也是人不断实现自身全面发展的过程。2003年，党中央提出深入贯彻落实科学发展观，科学发展观的核心是以人为本，以人为本就是以最广大人民群众为本，人民群众是历史的主人，要充分发挥人民群众的积极性和创造性。多民族聚居地区农村社会成员积极性和创造性的发挥是建立在经济社会发展的基础上，以公平、公正、共享为原则，农民群众收入持续增长，生活水平逐步提高，健康水平日益改善。在农村，从村民参与治理活动的积极程度可以非常明显地区分出治理事务的属性，只要是村民自己的事情，参与的积极性就高，反之就比较低[5]。农村社会管理的创新是在机会均等的前提下为农民发展创造良好环境和平台，发挥农民的主体性，充分保障社会成员的各种权利，也要求履行相应的义务，风险共担、成果共享。而发挥农民主体性有利于深化农村综合改革，加快农业产业结构转换升级，实现持续、健康发展。有利于增进各民族之间交流，巩固平等、团结、互助、和谐的新型民族关系。有利于调动一切有利因素，释放农业发展的潜能，推进经济社会的繁荣发展，有利于构建多民族聚居地区农村和谐社会。

3、社会管理中软性管理和硬性管理优化整合

随着经济社会发展，多民族聚居地区社会成员法律意识逐年提升，各族群众把法律作为维护自身权益的有力武器，法律的强制性特征是一种硬性的社会管理。然而，由于自然条件、文化传统的原因，纠纷通过法律途径解决自身也存在时间长、费用高、法律资源不合理使用等问题，各族群众更倾向于自历史发展中形成的民族文化作为解决社会成员之间纠纷的重要渠道，如村规民约、民族禁忌，等等。多民族聚居地区新型社会管理，一方面维护宪法和法律的权威，实行硬性管理。另一方面也要应用村规民约、民族禁忌等软性管理，发挥传统文化在维护社会秩序中的作用。贺雪峰认为，熟人社会的治理有两个重要特点：一方面以情动人。“动之以情，晓之以理”。另一方面以村民身边发生过的事例来说服教育村民[6]。如果说法律是对社会成员进行强制性约束的一种制度，那么传统社会中形成的村规民约则是软控制，它立足于长期以来形成的约定俗成的价值规范、风俗、习惯等，遵从与否区别在于是否会受到社区内舆论的谴责，是一种弹性的社会管理机制。农村社会管理创新要应把软性管理和硬性管理相结合，提升社会管理水平，推进农村科学发展、协调发展。

4、资源优化整合促进各民族的协调发展

自改革开放以来，我国把农业作为国民经济的基础性产业，推进农村各项改革，实行农村家庭联产承包责任制、统分结合的双层经营体制，农村经济社会实现长足发展。在扶持民族地区发展方面，中央、云南省政府在多民族聚居地区、偏远少数民族地区实施了“千村扶贫开发行动计划”、“兴边富民工程”、温饱村和安居工程、易地开发扶贫和劳务输出、小额信贷扶贫、加强贫困地区基础设施建设、大力推进贫困地区经济结构战略性调整、加大科技扶贫开发力度、加强贫困地区基础教育和职业教育、推进文化卫生计划生育扶贫、动员全社会扶贫济困等等[7]。多民族聚居地区农村经济社会取得举世瞩目的发展成就，从物资短缺过渡到物资财富大幅增长，人民生活水平得到整体提升。然而，不容忽视的是，在一些地方农村社会管理中仍出现资源分散、效率偏低，各种资源难以实现优化整合，致使成效大打折扣。而不同民族之间发展差距日趋拉大也不利于维护民族团结、共同发展的目标。多民族聚居地区社会管理创新农村是重点，也是难点。重点是关系到民族团结、社会稳定、边境安宁，乃至发展全局。难点是经济社会发展滞后，且不同民族之间发展水平也存在差异，需要加大人力、技术、资金的投入，“决不让一个兄弟民族掉队”，实现各民族共同繁荣发展。

多民族聚居地区农村社会管理应因地制宜，深化对农村社会管理创新认识，提高做群众工作的本领，充分发挥各民族传统文化功能，以各民族群众喜闻乐见方式，把解决多民族地区利益纠纷放在首位，大力发展民间社会组织，使其成为政府和市场之间的重要补充，满足各族群众对公共品不同层次的需求。总而言之，多民族聚居地区农村社会管理要从农业农村发展的规律出发，提升多元主体、利益纠纷、主体性、资源整合等方面的管理能力，才能加快农业农村发展，增进各民族团结互助，实现共同团结奋斗，共同繁荣发展。

参考文献：