社保逆向配置难题何解

——专访中国体改研究会会长宋晓梧

作者：杜珂 本刊记者

来源：《中国改革》2010年第7期　

摘要：尚处于改革初期阶段的社会保障制度改革，为什么某种程度上还拉大了收入差距？

　　本来，社会保障制度应当具有缩小贫富差距的功能，实际上却逆向配置，拉大了收入差距，对此，学界近些年一直针砭不已。2009年，中国曾试图从事业单位养老保险制度改革入手，逐步熨平机关事业单位和城镇职工之间的差距。但是，这种拉高就低的改革一直到今年仍然踯躅难行。

　　那么，真正的问题何在？中国经济体制改革研究会（简称中国体改研究会）会长宋晓梧力图找出答案。这位亲历了中国市场经济下社会保障制度从无到有历程的学者型官员，曾任国家体改委分配和社会保障司司长，体改办宏观体制司司长兼国务院职工医疗保险制度改革领导小组办公室主任，并担纲国家社科基金“十五”重大项目《我国收入分配体制研究》课题组组长以及国家社科基金“九五”重大项目《中国社会保障体制研究》课题组组长。他牵头的研究呈现了逆向配置的现实，剖析其制度症结，并提出改革建言。

　　差距扩大

　　《中国改革》：社会保障制度等再分配环节拉大收入差距的程度有多大，鲜见系统性的分析。你对此怎么看？

　　宋晓梧：对这一问题，我们从上个世纪末就开始研究了。2001年，当时我还任职国务院体改办宏观体制司司长时，我们就发现：据国家统计局1995年对2.5万户的调查，城镇居民从国家和单位得到的各种保障和福利收入有逆向转移倾向，富裕户比贫困户多得87％，其中，养老保险待遇高低两组相差4.2倍，医疗保险相差62％。再加上住房补助和其他福利，经过二次分配，我国居民收入差距，包括地区差距和国有经济内不合理的行业差距、部门差距反而进一步扩大了。针对此，我发表了《解析社会保障制度面临的严峻形势》的文章，呼吁及时调整保障制度改革的着力点，注意向低收入者倾斜，通过保障和福利的转移支付缩小一次分配差距，同时避免重蹈“大锅饭”或陷入“福利病”。

　　但是，近十年来，这一逆向配置的现象不仅没有得到扭转，反成扩大趋势。以养老和医疗这两个最重要的基本社会保险制度来说，不仅城镇居民之间的差距继续存在，城乡之间、地区之间，均存在着差距。

　　在人均离退休退职费上，机关高于事业单位，事业单位高于企业，机关和事业单位均高于全国平均水平，企业则低于全国平均水平。在具体数额上，机关与企业之间的人均离退休退职费差距由1990年的342元每年，攀升到2004年的8451元每年，事业单位与企业之间的人均离退休退职费差距由1990年的225元每年攀升到2004年的6830元每年。在地区之间，全国人均养老金水平最高的西藏为17818元，最低的江西则为6507元。至于城乡之间，农村村民基本上没有养老金，他们的养老以土地保障和家庭保障为主。

　　在基本医疗保险方面，人均卫生费用城乡之间的差距从1990年的120元上升到2004年的960.3元；地区之间的差距，以人均基本医疗保险支出来算，2005年时，全国最高的上海为2009.9元，最低的江西为407.6元。城镇居民之间，中央国家机关、大多数地方政府机关以及很多事业单位仍继续实行公费医疗，即使在已经参加基本医疗保险的政府机关和事业单位中，很多单位仍通过医疗补贴、医疗费用部分报销等形式来给予经济补偿，这在本质上与以前的公费医疗并无二致。参加基本医疗保险的企业职工，却只能按照基本医疗保险制度享受医疗保障待遇，没有其他任何形式的收入补偿。

　　《中国改革》：就政府和一些行政垄断行业职工福利待遇过高的问题。卫生部原副部长殷大奎头几年曾经披露过这么一些数据：政府投入的医疗费用，80%是为850万以党政干部为主的群体服务的。另据政府有关部门披露，全国党政部门有200万名干部长期请病假，其中40万名长期占据干部病房、干部招待所、度假村，一年开支约500亿元。即使是以基本医疗保险报销额封顶线最高的北京来说，北京市市民也顶多报销30万。两者差距之大，可见一斑。难怪，近些年公务员热度一直不退。

　　宋晓梧：这是必然造成的现象。由于机关事业单位职工在基本社会保障领域能够享受一系列的优惠待遇，远非企业职工所能企及，使得越来越多的劳动力倾向于选择机关事业单位就业。此外，由于北京、上海等城市能够在基本社会保障领域提供优惠于其他城市的待遇，比如，他们能够做到基本医疗保险最高封顶额为30万，其他城市只能达到6万——8万，这使得越来越多大学生倾向于到大城市就业。可以说，制度分割不仅导致企业和机关事业单位在基本社会保障上的待遇差距，而且，引发社会公众对基本社会保障制度的公平性和保障功能产生质疑，同时也构成制约劳动力自由流动的重大障碍。

　　更要引起重视的是，现行制度模式下增长速度快、幅度大的公务员养老费用已经给公共财政带来了沉重的负担。

　　制度根源

　　《中国改革》：看来，差距无处不在。那么，是什么原因造成的？

　　宋晓梧：原因是多方面的，不仅有制度性差异，也与经济社会发展水平高度相关，同时还有具体政策实施过程中其他因素的影响。

　　城乡差距主要在于基本社会保障的制度设计不同，地区差距主要在于“分灶吃饭”财政下地区经济社会发展水平的差异；企业和机关事业单位之间差距主要在于制度分割。

　　《中国改革》：就城乡差距来说，城乡二元格局使得社会保障体系的重心一直放在城镇地区，农村则一直处于边缘地带。这一点基本已成共识。问题是，这种二元格局是如何通过制度设计造成了城镇和乡村之间的差距？

　　宋晓梧：城乡差距主要在于社会保险制度的建构理念和制度模式的设计完全不同。各级政府分担城镇居民的社会保障制度转型的改革成本，而农村却实行自我负担原则。农村沿袭土地与家庭保障模式，农民的生老病死完全依赖自身及其家庭。

　　在制度模式上，城镇职工参加基本医疗保险，农民参加新型农村合作医疗制度。在筹资来源上，城镇职工基本医疗保险由用人单位和个人共同缴费，具有强制性；新型农村合作医疗制度由个人、集体和国家三方出资，属自愿行为。前者以工资额为基数按比例缴费，实行社会统筹和个人账户相结合的管理模式；后者则采用定额缴费方式，对基金实行统筹管理。前者以个人为单位，后者则主要以家庭为单位。在待遇提供上，城镇职工基本医疗保险设定了起付线和封顶线，按医疗费用所处的不同区间分别给予经济补偿；新型农村合作医疗制度则以大病统筹为主，重点帮助农民提高抵御大病经济风险的能力。当然，对不属于城镇职工基本医疗保险制度覆盖范围的中小学阶段的学生（包括职业高中、中专、技校学生）、少年儿童和其他非从业城镇居民，实行的基本医疗保险模式类似于农民的新型农村合作医疗制度，以家庭缴费为主，政府给予适当补助。

　　其实，城乡之间在基本医疗保障上一直实行二元模式。从制度沿革来看，城镇职工基本医疗保险制度的前身是公费医疗和劳保医疗，经历了由单位保障向单位与个人共同保障的转变；新型农村合作医疗制度则是在传统农村合作医疗制度走向瓦解后的重建。

　　《中国改革》：就城镇市民之间的差距来说，我们注意到，1998年《关于建立城镇职工基本医疗保险制度的决定》要求机关事业单位与企业一样，全部实行城镇职工基本医疗保险制度。

　　宋晓梧：我们当年搞医疗保险改革的时候，就有人大常委会委员提出来，厂长的退休金还没有在医院打杂的爱人的退休金高，你们这个制度是怎么设计的？为了力求避免这个问题，当时就将机关企事业单位的所有人员纳入一个统一的制度来考虑。1998年《关于建立城镇职工基本医疗保险制度的决定》就规定，城镇职工基本医疗保险制度的覆盖范围为城镇所有用人单位及其职工，包括各类企业、机关事业单位、社会团体和民办非企业单位，并逐步扩大到混合所有制企业和非公有制经济组织从业人员以及灵活就业人员。

　　根据这个制度设计，基本医疗保险基金实行社会统筹和个人账户相结合，职工个人交纳的基本医疗保险费全部计入个人账户，用人单位交纳的基本医疗保险费分为两部分：一部分用于建立统筹基金，一部分划入个人账户，划入个人账户的比例一般为用人单位缴费的30%左右。统筹基金和个人账户分别对应各自的支付范围，并对统筹基金设定起付标准和最高支付限额。起付标准以下的医疗费用从个人账户中支付或由个人支付，起付标准以上、最高支付限额以下的医疗费用主要从统筹基金中支付，个人也要负担一定比例。

　　制度是这样设计了，然而，至今，中央国家机关、大多数地方政府机关以及很多事业单位仍继续实行公费医疗，即使在已经参加基本医疗保险的政府机关和事业单位中，很多单位仍通过医疗补贴、医疗费用部分报销等形式来给予经济补偿，这在本质上与以前的公费医疗并无二致。这就是特权在作怪。

　　在医疗保险层面是设计了统一的制度，可机关事业单位就是不执行，而在养老保险层面，连统一的制度都没有设计，实行的还是城镇企业职工与机关事业单位人员分割的制度。这样，城镇各类企业职工、实行企业化管理的事业单位职工、个体工商户和灵活就业人员，实行社会保险制度。机关事业单位实行福利性质的养老金制度。前者需要企业和个人共同缴费，后者则是机关事业单位及其工作人员均无需缴费；前者要分别建立社会统筹账户和个人账户，后者既不实行社会统筹也不建立个人账户；前者的养老金待遇与社会平均工资水平、个人退休前工资水平以及个人账户积累额相关，后者则与本人退休前的工资收入挂钩。

　　具体来说，工作年满20年的机关退休人员的退休金、基础工资和工龄工资按照本人原标准全额计发，职务工资和级别工资按本人原标准的一定比例计发，其中，35年及以上、30年至35年、20年至30年的计发比例分别为88%、82%和75%；工作年限在10至20年的机关退休人员的基础工资和工龄工资全额计发，职务工资和级别工资按60%计发；工作年限不满10年的机关退休人员的基础工资和工龄工资全额计发，职务工资和级别工资按40%计发。工作年满20年的事业单位退休人员的退休金按本人职务工资和津贴之和的一定比例计发，其中，35年及以上、30至35年、20至30年的计发比例分别为90%、85%和80%；工作年限在10年至20年的事业单位退休人员的退职生活费按本人原工资的70%计发；工作年限不满10年的事业单位退休人员的退职生活费按本人原工资的50%计发。

　　在养老金待遇调整上，企业职工主要根据物价水平、社会平均工资等因素来综合调整，调整幅度较小；机关事业单位职工则与在职职工的工资收入水平实行联动，调整幅度较大。以安徽省为例，其机关和事业单位退休人员在2000？2002年五次调整退休金，人均共增加了620元，而企业的退休人员同期只增加了70元，增幅相差9倍。

　　《中国改革》：就地区之间的差距来说，不同地区由于不同经济发展水平，其民众享有的基本社会保险也是不同的。在一定程度上，这是一种客观原因造成的差距吧？

　　宋晓梧：其实，在这个层面上的差距，首先不是地区经济发展水平不同造成的，而是中国“分灶吃饭”的财政体制以及社会保障交由地方具体实施的制度导致的。这样的制度背景决定了各统筹区社会保险的保障任务主要由地方财政负责兜底。这使得基本社会保险制度的完善、覆盖面以及民众享受到的待遇水平很大程度上受到当地经济发展水平的影响。经济越发达地区的民众，其所享受到的待遇水平就高于经济不发达地区的民众。

　　中国是单一制国家，应当比联邦制国家更能提供均等化的基本社会保险。均等化不是绝对数量上的相同，而是能够享受到均等的待遇，即公平的待遇。

　　历史溯源

　　《中国改革》：为什么中国的社会保障制度设计成这种碎片化的状态？

　　宋晓梧：这有历史的原因。中国现在的社会保障制度改革自上个世纪80年代城市改革开始起步，是作为国有企业配套改革措施推行的。其后20多年，国有企业改革中心论一直左右我国的改革路径，对于应当面向全体国民的社会保障体系建设产生了一些负面影响，再加上社会保障改革的理论准备严重不足，这种状态的出现就更难幸免了。不论是在1985年著名的“巴山轮”会议文件中，还是在80年代末社科院、国务院发展研究中心等8家单位提出的8种总体改革方案中，或者是在总结改革10周年的理论文献综述中，都很难找到社会保障制度这一词汇，更不用说深入系统的论述了。

　　结果，政府以及各方面的注意力主要集中在国有企���职工身上，对城镇其他人员顾及不够，造成城市中不同人群基本医疗保障待遇不平等。同时，农村的医疗问题长时期难以得到各级政府的高度重视。

　　其实，这种碎片化的制度设计自上世纪50年代就已经存在了。当时，机关事业单位、企业、农村实行的就是不同的制度模式，以医疗保险为例，机关事业单位实行公费医疗，企业实行劳保医疗，农村则实行合作医疗。只是由于由国家出资、单位管理为特色的劳保和公费医疗不适应职工从“单位人”到“社会人”的转变，由集体提留支持的农村合作医疗不适应家庭承包制的实施，根据中国渐进式改革不同阶段的改革任务要求，而分别进行了不同的改革设计。一直到今天，机关事业单位依然延续计划经济时代的养老模式，改革尚未破题。

　　最难是破特权

　　《中国改革》：中共十六届三中全会之后，社会保险体系建设突破了长期以来作为国有企业改革配套措施的局限，进入以政府基本公共服务均等化为主线的全面建设新阶段。那么，如何实现社会保障均等化？

　　宋晓梧：建立均等化的社会保障体系，并不意味着社会不同群体都必须享有整齐划一的制度，可以而且也应当针对城乡经济社会发展的具体情况分别制定相应的制度。国际经验说明，城乡社会保障的制度差异和水平差异，是随着工业化过程和城市化进程逐步消除的。目前，我国还不具备统一城乡社会保障制度的条件，但是，应当把农村社会保障提到重要议事日程上来，与城镇社会保障统筹规划，并在基本社会保障服务方面向农村倾斜。一些经济比较发达的地区，可以率先探索城乡社会保障制度的衔接。

　　在我看来，眼下可行的改革步骤是，首先是要推动城市企业和机关事业单位职工的养老保险以及医疗保险的制度衔接，第二是要推动区域协调，第三是消除特权。就这三个层面来说，制度衔接、区域协调都相对容易一些，最难的是消除党政特权。

　　《中国改革》：2009年，中国曾经推动事业单位养老保险改革，旨在使事业单位人员养老金大幅下降至企业水平，以平衡事业单位人员和企业间的差距。但是，这种“拉高就低”且撇开机关单位的改革在民众质疑声中至今依然踯躅难行。

　　宋晓梧：这个改革的根本方向就有问题。国有企业事业单位和国家机关有着千丝万缕的联系，高层领导间流动还是很大的。这样改，势必造成流动障碍。这就是典型的特权作怪。为什么独独机关这一块动不得？

　　国家机关公务员和事业单位的养老保险制度改革必须统一推进，不能再一块块分开考虑，十年前，机关事业单位和企业之间的差距不过一倍，目前达到了三四倍，是拉高就低，还是拉低就高？现在进退两难，但越拖越难！

　　要消除特权对社会保障均等化的阻力，加大反特权力度，一是要充分发扬党内民主；二是从透明公开做起。