民族福利建设中的制度风险及其规避

——以鄂伦春族为例

李文祥

内容提要　少数民族社会福利建设中存在着由于民族福利制度自身功能发生偏差而产生的制度风险，它以民族福利制度与民族经济社会制度及福利文化传统之间的制度冲突为发生基础。制度冲突尽管以有限理性与制度变革为生成根源，但其风险化关键在于是否在民族福利建设过程中维护了因制度冲突而受到损害的民族权益。因此，风险的规避在于根据确保民族权益的原则进行制度协调，改进民族福利制度。当前，尤其要以此原则将民族福利制度纳入社会保障体系进行市场化、平等化改进，以化解其现实风险。

关 键 词　 少数民族；社会福利；制度风险：制度协调

我国民族福利建设由来已久、成就斐然，尤其是以鄂伦春族为代表的黑龙江流域各少数民族，不仅目前享受着民族福利制度的保障，更拥有自清初以来完整的民族福利建设历史。然而，放眼民族福利建设历程，通常被关注的只是少数民族同胞社会生活所存在的各种需要保障的风险，殊不知旨在提供保障的民族福利制度自身也同样存在着有待规避的风险。逻辑是历史的轨迹，历史是逻辑的展开，只有契合历史的逻辑才是合理的阐释。我们现立足鄂伦春民族福利建设历程，力求在结合民族福利建设实践的基础上解析民族福利制度的自身风险。

一、风险的现实存在与发生基础

民族福利制度的风险是指尽管制度的内在结构完整、基本原则与实施方案匹配，但其自身被预期的功能仍发生偏差而出现不确定性。从民族福利制度被制定的那一刻起，来自其自身风险的不确定性就开始与民族福利制度相伴，并不时地由可能变成现实，这在鄂伦春族三个多世纪的民族福利建设历程中屡见不鲜。

民国初期，基于改善鄂伦春族生活状况和巩固边防的双重目标，黑龙江省政府在鄂伦春族中推行了“弃猎归农”政策。1915年（民国四年）在逊河、奇克设立集肯局，制定《生计放垦地章程》。“计划拨出二万垧荒段做鄂伦春人的生计地，责令于五年内垦齐。同时，还拨给一部分定居建筑费、垦荒费和牛马、犁具、车辆等等。”（1）然而，鄂伦春人对这一扶贫救助的弃猎归农政策却反应冷淡、和者甚寡。库玛尔路协领于1917年在公文中写道：鄂伦春人“有多固执，一闻建房开垦，几如害其性命，摇手掩耳，促即奔去。”（2）即便在推行之初响应政策的鄂伦春人，坚持定居务农者也寥寥无几。据1918年库玛尔路协领公文记载：在宏户图、依溪罕两屯，“其领借垦费各家，已竟未增开一垧”，“有竟将房门用木倒顶，全家入山行围”（3）。为了补救“弃猎归农”政策的失利，当局曾于1916年提出招户代垦的办法，即“代为招户开垦，发给准垦执照，按东户四六分劈，以三年为限。”（4）但到一九一九年，仅垦成熟地一百八二余垧。而到1928年，“此项地亩仍然弃置荒芜，其已开之一百八十垧，亦复撂成荒地。”（5）迫不得已，当局只好于1928年将垦又复荒的土地，由佐领代为经营。这样，旨在扶贫救助的弃猎归农政策最终偏向了鄂伦春地区大土地经营者的出现这一出乎意料的结局。

新中国成立以来，鄂伦春民族福利建设得到空前的发展，以促进民族平等、自主发展、共同繁荣为原则，在医疗、住房、教育、扶贫救助等诸多方面都享受民族福利。自1953年定居开始就由国家报销医药费，1978年十一届三中全会后又对患病住院的鄂伦春族群众每人每天给予2元（后增至4元）的生活补助；鄂伦春族村民的住房由国家统一建筑及维修，所有权归当地政府，使用权归鄂伦春族村民；市区中学、小学给予鄂伦春族学生择校权，每年的中考、高考都给鄂伦春族考生50分左右的加分，每年给予鄂伦春族学生学费补助；既有各级政府的救助，也有来自各界人士的社会帮扶，等等。①然而，改革开放以来，旨在增进鄂伦春族民众社会福利的民族福利制度也在功能上发生了偏差。

由于自身附加的民族福利以居住区域为基础，试图通过劳动力市场流动进一步改善自身福利的鄂伦春族民众，较其他农村居民遭遇了更大的限制。鄂伦春族村民或者选择闲居家中，享受民族福利政策所带来的附加福利，而尽量拒绝面向市场的劳动力流动，这就使意在促进自主发展的民族福利政策产生了带来依赖与惰性的危险，以及象西欧传统的福利国家制度一样制造了培养懒汉的可能，让鄂伦春族群众的努力偏离自主发展；或者选择外出流动，放弃民族福利政策所带来的附加福利，使保障鄂伦春族民众社会福利的民族福利制度丧失自身功能。同时，在这已经现实化的风险之外，民族福利制度还存在着尚未现实化的风险。民族福利制度是少数民族同胞在享受一般性的社会福利基础上额外拥有的福利，实际上是为了民族和谐而采取的法律上不平等、但事实上平等的过渡性政策。即如列宁所说，革命以后通过优惠政策帮助各落后的民族发展起来，最后达到民族间事实上的平等。而当后进民族的发展达到先进民族的程度，就应该实行全面的平等。但一旦取消民族福利待遇，必将造成鄂伦春族群众的心理落差，酿成影响民族关系和谐的制度风险。

制度的风险指向制度的结局或结果，但它涉及的是制度与环境的关系，实质上是制度对环境的不适应。任何制度都存在于一定的环境之中，都在与环境的互动中实现自身的目标，一旦环境中的某些因素使制度的结局或结果偏离预期，就会出现风险。更进一步讲，由于环境与制度互动的形式是制度，只要在同一场域存在与民族福利制度不协调的正式或非正式制度，风险就可能发生。而在民族福利制度场域内，既有作为正式的规范影响其效率的民族经济社会制度，又有作为非正式的惯习认同其价值的民族福利文化传统，的确存在制度冲突的可能。

清代鄂伦春民族福利制度中颇具特色的是贡貂赏赐制度，包括对黑龙江上游鄂伦春族的贡貂制和对黑龙江下游鄂伦春族的赏乌林制（乌林系满语，意为财布，也作乌绫）。前者由政府官员在收取所贡貂皮的同时赏赐铁器、粮食、布匹等物质，后者由政府官员在收取所贡貂皮的同时赏赐绸缎、布匹、衣物等用品。在鄂伦春人遭受自然灾害时，清朝政府还通过赈济等方式进行一般性的灾难救济。康熙五十七年(1718)“六月初九日夜，索伦地方山水突发，冲没人口、牲畜及房屋地亩。”（6）清朝政府于八月“动支一万两，遣学士、副都统、户部贤能司官各一员，速往前去，将被灾人口牲畜查明，酌其轻重散给，其需用米石，会同黑龙江将军共同解决。”（7）然而，尽管“弃猎归农”这一扶贫救助制度循此传统而来，但它以“定居务农”为具体形式，而与当时鄂伦春族的游猎经济及氏族制社会组织发生了冲突。民国时期，“尽管猎区缩小，兽源日减，但大、小兴安岭绵亘数千里，对于人数不多的鄂伦春人来说，仍有广阔的回旋余地，狩猎业仍有延续存在的自然基础。”（8）而社会组织是清以来四路十六佐制度的延续，只是废弃了其中的八旗制度，它以路、佐体制对父系氏族的家庭公社制度进行松散整合，依靠的仍然是氏族制权威，适应鄂伦春的游猎生活而与定居务农格格不入。因此，民国时期的“弃猎归农”制度尽管符合鄂伦春族福利文化传统，但却与其经济、社会制度发生了冲突。

改革开放以来的鄂伦春族民族福利制度是计划体制下民族福利制度的延续与承袭，并不存在福利文化传统上的不适，与其不协调的还是鄂伦春族的经济、社会制度。改革的核心是建设社会主义市场经济，这对鄂伦春社会也不例外。市场体制与计划体制的根本区别是包括人力资源在内的各种资源的市场化配置，这些计划体制下形成并仍具有计划色彩的涉及医疗、住房、教育、扶贫救助等诸多方面民族福利制度，自然无法有效保障能够、也必须面对区域性、全国性劳动力市场的鄂伦春族群众，使其市场化流动陷入进退维谷的两难境地，影响到劳动力的市场化流动和鄂伦春族群众自主发展。但关于取消民族福利待遇将影响民族关系和谐的风险的客观基础恰恰与此相反，与其不协调的不再是本族的经济、社会制度，而是福利文化传统上的不适。市场作为天生的平等派呼唤全面的平等，民族福利制度的功成身退是市场化的经济、社会制度的最终要求。但新中国成立以来的民族福利制度不仅具有计划色彩，更以优惠为特征，至今半个多世纪的福利历程已将这种优惠转化为人们思维的定势和行动的惯习，积淀成以优惠为特征的福利文化传统，一经取消甚至削弱都将造成冲突、引发风险。

二、冲突的生成根源与风险化动因

但无论是民族福利制度与经济社会制度的冲突、还是其与民族福利文化的冲突，都只是制度风险的发生基础，并非风险产生的最初起点。制度是对现实生活的规范，现实的发展延绵不断，但制度一经产生就具有滞后性、领域性。由于面向整个现实生活的是一个制度体系，它无法以整个体系同时变化的方式对应现实生活的变迁，而只能以不同制度依次改革的方式展开，这就必然造成不同制度之间的矛盾。因而，制度冲突的客观根源在于随现实变化而出现的制度变革，民族福利制度与经济社会制度及民族福利文化的冲突，是少数民族经济社会发展所带来的制度变革的必然结果。

早在咸丰年间，清政府就为抗拒沙俄的日益进逼而废弃了乾隆的东北封禁令，并鼓励关内居民移民实边，鄂伦春人猎区周围的爱辉、逊克、嫩江、讷河、甘南等地荒段均已先后开放，与鄂伦春人相邻的达斡尔人、鄂温克人地区的农业生产也得到了相应的发展。而自1858年中俄签订割让大片��土的《瑷珲条约》以后，鄂伦春人失去了外兴安岭以南的广阔猎场。大、小兴安岭地区也由于铁路、公路的修筑，土地、矿场的垦采，致使山林中的野兽日减。在此背景下，鄂伦春人猎区的边缘自十九世纪末叶起已经出现了零散的农业，“弃猎归农”作为制度变革已是呼之欲出。这就恰恰引发了以弃猎归农为具体形式的较先进的扶贫救助制度，与较落后的鄂伦春族经济、社会制度的冲突。改革开放以来鄂伦春族的民族福利制度是新中国成立初期所创制度的延续，建构在计划体制时代，以城乡二元分立、人与生产单位结合等为特征，而当前鄂伦春族经济社会制度已经进行了市场化的改革，落后于经济社会制度发展步伐的民族福利制度与前者日益发生冲突。新中国成立至今，鄂伦春族民族福利制度由于半个多世纪的历程，已生成一种以优惠为特征的福利文化传统，取消民族福利待遇尽管是应现实发展而来的制度变革，也将引发鄂伦春族民族福利传统与它的制度冲突。

哈耶克在《致命的自负》中写道：“人类的理智在其秩序模式的形成机制上所能达到的认知水平是十分有限的。对于这种复杂现象，我们充其量只能掌握一些有关它的一般结构的‘抽象知识’，而这完全不足以使我们有能力‘建造’或是预见它们所采取的具体形式。”（9）这就解释了制度冲突生成的认识根源：民族福利制度来自人类的理性设计，但理性却是有限的。也即如吉登斯所说：“人的认知能力始终是有限的。行动流持续不断地产生出行动者意图之外的后果，这些意外后果又可能以某种反馈的方式，形成行动的未被认识到的条件。”（10）对于理性的有限性，新制度经济学概括了它的二点内涵：人类的环境既复杂又不确定，信息也不完全；人类认识环境的能力是有限的，不可能无所不知。（11）因而，基于“有限理性”设计出的所有制度，无论是规范内容，还是实施机制，都将可能与环境不相适应而与其他制度发生冲突，使自身功能发生偏差、引发制度风险，这并不因为构建的是保障风险的民族福利制度而有所区别。

既是制度变革的必需，也源自无法改变的有限理性，制度冲突的存在显然无法阻挡，基于其上的制度风险似乎随之无法规避。其实不然，制度冲突只是制度风险的可能性基础，由制度冲突转化为制度风险还需外在因素的促动，这就是民族福利制度在具体的建设过程中是否维护了因制度冲突而受到伤害的民族权益。如果维护了因制度冲突而受到伤害的民族权益，民族福利制度就将在冲突中坚持下来，不再转化为制度风险；但若无法维护因制度冲突而受到伤害的民族权益，民族福利制度就将在冲突中遭到抛弃，无法履行预期功能而转化为制度风险。

自十九世纪末叶起，在鄂伦春人猎区的边缘已经出现了一些的农业。民国时期针对鄂伦春族以“弃猎归农”为内容的扶贫救助制度，实际上是符合鄂伦春人民族利益的可行措施。一八八三年，黑龙江将军文绪在其奏文中就说：“该牲丁附近黑龙江城，多通汉语，亦颇有因捕猎日艰，讲习农事者。”（12）它尽管与鄂伦春族的经济、社会制度发生了冲突，但实际上是曙光咋现的先进制度与日益夕下的落后制度的冲突，如果能够取得广大鄂伦春民众的支持，这种来自落后制度的阻力是不会障碍“弃猎归农”的脚步的。取得支持的关键是能够维护广大鄂伦春民众的权益，但这在弃猎归农制度的建设中却没能做到。

尽管在定居点的选择上，民国政府也曾考虑到农猎结合，认为“即如教其耕种，非近山依林，兼之游猎不可，”（13）主张“农时令其耕种，暇时仍听其自由打围。”（14）“但这些只不过是官僚机构的纸上具文，难以切实付诸实施。以库玛尔路为例，所拨的生计地均在爱辉县境，呼玛县境内的鄂伦春人距其所得的生计地却遥隔千余里。试想在这种情况下，又怎么能叫他们去垦荒，并固着在土地上呢?”（15）加之民国时期的“弃猎归农”政策基于改善鄂伦春族生活状况和巩固边防的双重目标，实质上是合扶贫开发与巩固边防为一的两种制度。二者在当时的历史情形下尽管可能相互补充，却也存在着矛盾的一面。为了尽早实现对鄂伦春人的控制和利用，当局便不顾实际、急于求成，力图在短期内全部实现弃猎归农。可突然定居务农，从事并不熟悉的农业生产，必然使生活反而变得较游猎生活更为艰辛。而“统治阶级为推行“弃猎归农政策所拨给的牛马，多老小不等，瘠瘦不堪，犁具亦多残破不能使用，至于资助的经费，则多被经办的官吏中饱私囊。”（16）这些都使鄂伦春人的民族权益在制度冲突中受到伤害，旨在扶贫救助的“弃猎归农’政策不得不在冲突中败下阵来、遭受风险。

改革开放以来，鄂伦春民族福利制度计划色彩依旧，早就难以维护日益面向市场的鄂伦春人的民族利益。它与本族经济、社会制度的冲突，实际上是有待改革的落后制度与改革后的先进制度的冲突，如果能够从维护广大鄂伦春民众的权益出发，根据其市场化流动时的实际情况改革现行福利制度中与市场体制不适应的部分，同样能够化解民族福利制度的自身风险。但当前的情况却是权益维护的制度改革缺失：在新生鄂伦春族乡，乡政府一方面成立了“劳动力转移办公室”，积极促进劳动力的转移；另一方面对于那些较长时间转移的鄂伦春族村民，乡政府因其劳动力转移而取消了相应的少数民族福利待遇。①同时，流动到城市的鄂伦春族群众作为农民工，也未能同城市散居少数民族一样为城镇社会福利体系所覆盖。城镇目前只是仅仅以农民工的标准对其进行相关的保障，而未能以功能替代的方式抵消民族福利制度的自身风险。而目前民族福利制度尚未现实化的影响民族关系和谐的风险，涉及的是民族福利制度作为事实上的平等而与各民族法律上平等的原则相矛盾，实质上是维护了“优惠”意义上的权益，而忽视了“法律上平等”意义上的权益。如果在后进民族的发展尚未达到先进民族之前也能够同时对“法律上平等”意义上的权益预以维护，必将改变这种以优惠为特征的福利定势和惯习，遏制其风险化趋势。

三、基于民族权益的制度协调

风险的存在要求风险的规避，而改革开放以来鄂伦春民族福利制度所遭遇的风险，作为当前民族福利制度风险的典型体现，更使规避风险成为现实的迫切。制度风险的基础在于客观存在的制度冲突，但制度冲突风险化的关键在于是否在民族福利制度建设中维护了因

①此资料来自2007年吉林大学赴黑河市开展的鄂伦春族社会历史调查。

制度冲突而受到伤害的民族权益。因此，规避制度风险的根本就在于以民族权益维护为原则进行制度协调。当民族福利制度处于落后或缺失状态时，要根据民族权益来改进民族福利制度，以消弭冲突、化解避风险；当民族福利制度处于先进状态时，要根据维护因制度冲突而受到伤害的民族权益的需要，强化民族福利制度以把握冲突、拒斥风险。

逻辑如此，历史亦然。清初将黑龙江上下游鄂伦春族纳入统治之际，尚无任何民族福利制度。当时鄂伦春人游猎为生，社会组织形式是在原有的氏族制度基础上加进国家管理的路佐制①与边民姓长制②。而贡貂赏赐制度即是清政府根据其游猎方式的生产、生活，每年定期、定点通过赏赐的方式予以生产、生活资料救助，并将其与既有的鄂伦春贡纳貂皮制度合一的一种福利制度。在黑龙江上游，由被称为“谙达”的政府官员每年春季按约定时间地点执行贡貂赏赐；对黑龙江下游及滨海地区鄂伦春族人，清朝政府规定，“岁贡者宴一次，三年一贡者宴三次，皆赐衣冠什器，名曰赏乌绫。”（17）不仅如此，所赏赐的金属器皿及粮食、绸缎、布匹是当时鄂伦春人稀缺的日用品，并且贡貂赏赐制度花费巨大，“约得貂皮一张，须费银十余两。”（18）与此对鄂伦春民众权益的最大限度维护相呼应，贡貂赏赐制度也的确发挥了救助鄂伦春民众、增进民族团结的预期功能，不仅鄂伦春经济社会得以迅速发展，东北边疆也成为清政府稳固的后方。

民国时期，与扶贫政策并存的还有公立鄂伦春国民中小学的教育福利制度。“民国四年（1915年）7月1日，库玛尔路宏户图第一鄂伦春小学开学。有官费生30人，草正房5大间，全年经费大洋3348元。”（19）二十年代后期，鄂伦春地区初、高级小学达到8所，在校生达226人，教育福利制度获得了成功。应该说，这种教育福利制度也以定居为前提，但定居的是可以脱离生产的学童，并不妨害其游猎生产、生活，而且提升了鄂伦春同胞的文化素质，增进了其民族权益。

新中国初期，鄂伦春族的民族福利制度建设同样以定居为前提，同样与鄂伦春族的游猎生产和氏族组织相冲突，但不同的是福利制度建设以完全保障鄂伦春同胞基本生活为原则。在日常生活方面，从1948年起，“针对鄂伦春族生活困难的实际，党和政府采取供给的方式帮助解决困难。”（20）在生产方面，从1948年起，免费供应鄂伦春族狩猎所用弹药。在教育方面，