“福利社会”释疑

景天魁

来源：北京日报 2013年10月14日

一谈到“福利”，特别是“福利社会”，人们往往有种种疑虑：以为所谓“福利社会”，就一定是高福利，就容易吊高群众的胃口，造成财政压力，影响经济增长。其实，讲不清楚才容易引起误解，不讲更容易引起猜测，甚至造成混乱。只有敢讲、讲明，说清楚我们想建设的是什么样的福利社会，具备什么条件才能建设这样的福利社会，怎样才能逐步建成中国的福利社会，它要求每个人承担什么义务，做出什么贡献，享受什么权利，讲明白了，才能消除误解。目标明确，大家团结一心，为之奋斗。这样，建设中国特色福利社会，就会成为凝聚人心、催人奋进的发展动力，这在从温饱到富裕的更高发展阶段是非常必要的。

　　在概念释义上，“福利社会”与“福利国家”有何区别

　　其实在西方，“福利国家”概念与“福利社会”概念在历史上和内涵上都是有区别的。福利国家概念的形成早于福利社会概念，甚至在一定意义上可以说，后者是作为前者的替代概念而提出的。“福利国家”是20世纪中叶西方一些发达国家建立起来的一种福利制度体系，它强调由国家承担完全责任来满足社会成员的福利需求，即使在经费由社会成员缴纳，由社会组织运作的情况下，政府也要全面承担福利资源分配和服务提供的责任。20世纪70年代后期以来，福利国家制度已经暴露出许多弊病，遭到了普遍的质疑。新自由主义反对由国家承担社会福利主体责任，认为这必然损害经济效率，主张在社会福利问题上应该充分发挥个人和市场的作用。然而，社会福利必要性的根据，恰恰在于面对人人难以回避的社会风险，个人能力总是有限的，市场作用总是有边界的。但新自由主义福利理论并没有回答在个人能力有限和“市场失灵”的情况下，由谁来替代政府承担福利主体的责任，因而它在理论上存在着严重的缺陷，在实践上引起了不良的效果。正是在对福利国家理论和新自由主义理论进行反思的基础上，20世纪末出现了“福利社会”概念。安东尼·吉登斯在阐释这一概念时更愿意使用“积极的福利社会”这一提法，本意是既不由政府完全承担福利支出，也不过分地推给个人和市场，而是强调由政府和其他机构以及个人合作承担福利责任。所谓“积极的”，不仅是指福利责任的合理分担，更是指把尽量加大在人力资本上的投资作为“基本原则”，这样的福利社会是“推行积极福利政策的社会”。

　　可见，尽管“福利社会”与“福利国家”有历史联系，但二者在概念上是替代关系。归结起来说，“福利社会”与“福利国家”的区别在于：第一，不是国家包办，而是充分发挥社会的自立、自主、自律作用，形成政府、社会组织、家庭和个人的合理均衡的责任结构；第二，政府机制与市场机制、社会保险与商业保险、政府组织与社会组织、法律强制与道德约束，在守住底线基础上追求平衡，不是追求福利最大化，也不是追求效率最大化，而是追求适度、协调与均衡；第三，采取积极的社会政策，优先发展教育，优先鼓励就业，增强福利制度的自生能力，实现福利增长与经济发展的均衡，促进福利体系内部与外部的协调与均衡。

　　至于把“福利社会”与“高福利”等同起来，更是一种误解。因为，迄今为止，建设福利国家和福利社会的欧美国家都是发达国家，它们的福利水平确实比较高，这样就让人以为建设福利社会就是要搞高福利。其实，提出建设福利社会是主张政府与社会和个人合理分担福利责任，恰恰是为了防止不切实际地抬高福利。诚然，随着经济的发展，福利水平当然要随之提高。但所谓“高福利”，首先不是一个水平的概念，而是一个结构的概念——福利支出占GDP的比例，如果这一比例是合理的，那么，福利水平高是与经济发展相适应的，因而就是合理的；反之，超出经济承受能力追求高福利水平，就是不合理的。在这里，是结构合理性决定水平适当性。

　　在政策制定上，“福利社会”是否就意味着提供“免费午餐”，形成“福利依赖”

　　在习惯上，确实往往把福利理解成“免费”、“白给”，但这只是在实行特殊福利(“小福利”)的时期容易形成的对“福利”的“印象”。现在进入普遍福利阶段了，福利要面向所有国民，福利的内容也是多样化的，所有的福利都免费，对所有人都免费，那就是不可能做到的了，也不符合普遍福利的性质。福利总要有个来源，总要有人缴费，那谁来缴费？政府、财政本身并不产生福利。所以，福利提供方式必然多样化，有免费、有减费、有缴费。比如社会保险，也属于普遍福利的范畴，它是由企业、单位和个人共同缴费的。公共教育，有的部分免费，有的部分缴费；公共服务是国家投资的，属于福利性质，但有的服务也需要缴费。总之，免费提供，只是特殊福利时代的福利提供方式。在普遍福利时代，是以权利与义务相统一为原则，人人(有劳动能力者)创造福利，人人(包括无劳动能力者)享受福利。归根结底，任何福利都是由劳动创造的。

　　至于是否形成“福利依赖”，那要看政策是否科学。如果政策不当，在特殊福利情况下也可能形成一定程度的福利依赖；如果政策得当，在普遍福利情况下也未必形成福利依赖。“福利社会”与“福利依赖”之间并没有必然联系。

　　在投入导向上，提出建设福利社会，会否引导过多财政资金投向民生，影响经济增长

　　首先，随着经济和社会的发展，财政资金增加投向民生的比例是一个必然趋势。在经济水平很低的阶段，为了集中力量发展经济，提出“先生产、后生活”是有必要的。经济水平提高了，从温饱阶段向富裕阶段迈进了，不仅民生需求会强劲增长，经济发展动力也越来越转向依靠消费，依靠民生需要的拉动。至于福利支出占财政支出的比重、占GDP的比重以多大为好，确实是一个需要认真研究的问题。认为这一比例越高越好，或者越低越好，都不是科学的回答。要找到恰当的比例，就要研究与福利支出和经济水平相关的各种关系，形成可以调节的有效机制。

　　除了福利支出与它的外在变量的关系之外，福利支出内在的变量关系、内在结构优化也是一个重要方面。这里的关键，首先是祛除福利支出是纯粹的消费这一错误观念。早在19世纪下半叶德国社会政策学派就论证了财政的民生投入具有生产性。为了增强民生投入的生产性，就要通过结构优化，将福利支出由消费转变为投资。怎样改变福利投入的结构，把福利消费转变成发展性投资？最重要也是最成功的经验，首先是投资于教育，还有就是投资于健康，用于积极促进就业，实行灵活的延迟退��政策，如此等等。总之，是确立“社会投资”的概念。“社会投资”有什么特点？在投资与收益的关系上，投资于甲，不一定能从甲那里得到回报，但可以从乙丙丁那里得到扩散性的回报；投资于当下，未必从当下得到回报，但可能从未来得到延续性回报。在投资与收益的效果上，投资于贫困家庭，可能防止贫困的代际传递；投资于弱者，可能增强社会的公平意识。这是社会投资概念与经济投资的重要区别——经济投资是直接获得经济效益，然后溢出为社会效益；社会投资是直接获得社会效益，然后转换为经济效益，这种经济效益可能更具有持久性、扩展性。

　　在时机选择上，现在提出建设福利社会，是否适时

　　我认为，现在提出建设福利社会是适时的，不然就会错过时机。发达国家开始建设福利国家制度时，经济水平并不算高，而且大都在城市化水平达到50%、人均收入接近或达到6000美元时加快了建设福利制度的步伐。它们并不是先发达了然后才搞福利，而是一边发展社会福利，同时取得较快的经济增长。它们的成功经验恰恰是证明了经济发达与福利增长之间具有同步性。

　　我国现在的城市化水平已经超过50%了，每年正以不低于一个百分点的速度快速提高；2012年中国GDP总量8.3万亿美元，人均GDP达到6105美元。在实践上，2007年以来，我们加快了覆盖城乡的社会保障和社会福利制度体系建设，而就在这段时间，我们不仅成功抵御了2008年以来国际金融危机的冲击，还迅速发展成为世界第二大经济体，我们自己的经验也证明了发展社会福利和实现经济增长之间并不是矛盾的。适时加快社会福利建设步伐，是符合社会发展的一般规律的。

　　当然，任何一个概念的提出，都可能有正效应，也可能有负效应。前面讨论了提出“福利社会”会有什么疑虑，反过来看，不提“福利社会”会不会也有不好的效果？在一定意义上可以说，我们国家不是福利社会提早了，而是提晚了。正因为提晚了，在一定程度上致使广大群众购买力低，产能过剩，社会矛盾相对突出，产业升级乏力。当前在转变经济发展方式过程中出现的很多困难，一定意义上说与福利社会建设搞晚了存在直接或间接的联系。这一教训提醒我们：就保障经济发展来说，不明确提出福利社会建设目标，就不足以扭转经济与社会的失衡、不足以有效缩小贫富差距、不足以有效增强国内消费能力，实现对内和对外的经济平衡；就加强社会管理来说，不明确提出福利社会建设目标，就无法明确社会管理的重点，就无法明确社会公平正义的意义，不利于积极主动地建设和谐社会；对广大群众来说，不明确提出福利社会建设目标，就不足以动员起新的奋斗热情，凝聚新的共识；对广大干部来说，不明确提出福利社会建设目标，就不足以转变片面追求GDP的倾向的政绩观。而提出建设福利社会的目标，社会广泛支持，穷人得到实惠，富人脸上有光，政策公平正义，国家就会获得安宁的基础。

　　总之，现在提出建设福利社会，非但没有超越现实发展阶段的要求，恰恰是为基本建成现代化的中国社会奠定必要的福利基础。我们国家已经进入实现全面小康的关键阶段，在这个新增长阶段，经济增长的主要动力来自人民生活水平的提高，消费能力的增强，来自优先发展教育、增强人民健康、发展社会服务的需要——这些正是“普遍福利”的内涵，因此，福利建设恰恰是新阶段经济增长的主要源泉，是社会和谐、进步的主要保证。

(作者为中国社会科学院社会学所原所长、研究员 景天魁)