政府购买社会组织服务的实践逻辑与制度效应

黄晓春

原文发表于《国家行政学院学报》2017年第4期。

摘要：政府购买服务的制度安排已成为当前社会组织制度环境的重要构成。该制度实践受到目前行政体系改革中诸多深层问题的影响，并体现了不同政府部门面对改革难题时的实践策略。这种制度实践的隐蔽逻辑会产生复杂的制度效应，并对社会组织发展产生非预期的影响。本文在深入剖析其中因果机理的同时，提出了未来改革政府购买社会组织服务制度体系的一些战略思考。

一、引    言

党的十八届三中全会以来，国家日益重视改进社会治理方式、激发社会活力的系统制度创新。随着四类社会组织直接登记制度、购买服务制度、以及相应宏观指导意见的出台，传统的建立在门槛管理和双重管理体系基础上的社会组织制度环境发生了重大转变，一个高度依赖政府购买服务的新型社会组织制度环境渐显雏形。这是因为，直接登记制度下，越来越多社会组织已无“上级主管单位”，且随着社会组织功能领域快速拓展，传统的管理网络已难以对其行为进行有效监管与引导。此时，嵌入于购买服务制度中的引导机制开始成为政府管理社会组织的主要着力点政府公共服务外包中蕴含的制度逻辑也成为理解当前社会组织发展特征的主要线索。

国内已有不少研究对当前政府购买社会组织服务的制度展开深入分析，但总体仍存在一定局限：一是现有研究更注重从项目制的视角来观察政府购买服务的过程，却对这种特殊项目制所处的总体情境缺乏进一步的研判，尤其是对各级政府购买服务的条件、约束缺乏分析。二是忽略了政府购买社会组织服务与当前行政体制改革以及改革难题之间的深层联系，导致现有研究对政府购买服务机制的一些深层特征揭示不足。三是既有研究对于政府购买服务制度与基层民主、社区自治等其他领域改革的协同性缺乏细致梳理，致使我们对政府公共服务外包有效运行的基础条件以及缺乏这些条件会产生何种后果都缺乏深入认识。

近来的研究已注意到中国政府购买服务相较于西方公共服务外包市场所具有的独特运行特征。但仍未有研究从总体上对这一制度的实践逻辑和运行机制进行 “深描”。本文试图引入中国政府研究领域的前沿发现进一步揭示其特性。我们的基本观点是：受财政投入模式与行政改革中深层挑战的影响，中国各级政府购买社会组织服务的实践在很大程度上并非市场选择行为，而是政府改革的伴生物，其运行机制在许多方面都体现了行政体系应对改革难题的策略选择，因而不是一种自上而下总体理性设计之物。此外，由于社会治理和民生领域的改革“控制权”存在碎片化现象，当前政府购买服务的制度实践与其他相关领域的改革间存在一定的协同困境，这些结构特征都在一定程度上影响了社会组织的发展质量。

本文将分三个层次展开讨论：首先，在一个政府改革和激发社会活力的双重情境下揭示政府购买社会组织服务制度的深层特征；其次，指出这一制度实践正在以何种方式对当前中国社会组织发展产生复杂影响；最后，提出本文的进一步理论思考和政策建议。

二、政府购买社会组织服务的制度实践及其特征

当前中国所经历的治理转型是一个多线程改革的复合体，既包括了政府转变职能、依法依规履责，以及财政投入模式的改革，也包括了激发社会活力，塑造多元主体合作治理新格局的战略布局，而政府购买服务制度则如同一根主线将前述改革都勾连在一起。因此，要深入理解这一制度的实践形态，仅仅从“国家与社会”理论的维度切入，将其看作国家引导社会力量的制度安排是不够的；更要深刻理解行政体系内部改革引发的相应后果是如何影响甚至塑造该制度的。这种反思启发我们超越单纯的制度文本解读和抽象理论的想象，置身于当前行政体系改革与激发社会活力的双重情境，理解政府购买服务制度的复杂运行逻辑。

从最一般的意义上来说，政府购买社会组织服务的制度安排涉及不同层级和属性的政府部门通过一定的决策机制来决定外包内容，搜寻社会组织承接服务，并对服务提供支持和评估的过程。在所有环节中，制度实践都体现了当前行政体制运行与改革的一些核心问题：

（一）行政体系的多维压力与购买决策的权宜性

在讨论政府部门购买服务决策机制之前，首先需要注意到的约束条件是这些决策大多是在行政体系内完成的。由于当前基层自治和民主协商领域的改革与多数政府部门购买服务制度之间并不存在紧密的对接机制，且部门预算制下的服务购买决策具有“低度透明”特征，因此行政部门有很大的自由裁量权决定需要购买哪些服务。需要指出的是，决策的体制内化并不一定意味着行政部门不清楚社会的实际需求，却意味着行政体系内的压力传导机制将成为影响购买决策的重要因素。

在目前的公共服务型政府改革进程中，有两种不同的压力机制可能导致政府部门截然不同的服务外包决策逻辑。第一种压力机制主要聚焦公共服务质量和公众满意度，即上级政府把提升公共服务水平作为关键压力点，逐级向下施压。这种压力机制会导致下级部门显著关注公共服务的公众满意度问题，尤其是当这种压力机制与横向竞争的锦标赛机制结合时，其产生的强激励效应会导致作为服务发包方的政府部门更关注公众的服务需求情况。在这种背景下，政府部门购买服务决策依据主要是社会需求的显著性程度。基层政府会努力搜寻公众需求信息，并有针对性地做出购买服务决策。近年来，各地基层政府在治理创新和公共服务模式创新的压力下推出了许多深受居民满意的购买服务项目就属这种情况。

第二种压力机制则隐蔽得多，主要和近年来行政改革新形势下基层政府重构自身灵活性和弹性的努力有关。最近的行政体制改革总体上强调政府运行要严格依法依规，缩减其自由裁量权，同时严格执行预算管理。基于渐进式改革的策略，这些严格要求通常先在基层政府层面贯彻，这就导致基层政府在财力、人员聘用等方面的灵活性和弹性空间不断缩减。而与此同时，上级政府以“行政发包”的方式向下部署治理任务的惯性却并未同步调整过来，导致基层政府在面对“层层发包”的繁重治理任务时面临因编制控制、严格预算管理等因素而导致的灵活性与弹性不足难题。这时，基层政府就会通过向社会组织购买服务的方式来应对行政体系内的各类治理任务，其实质是通过购买社会组织服务的方式“迂回”地增加政府雇佣人员、拓展财务灵活性。此时的购买决策主要依据行政体系内部自上而下的治理任务和压力而定。这种压力机制下，政府部门倾向于把社会组织当成政府外围机构，这也是近年来不少研究都发现承接服务的社会组织常由政府“内部人”控制的重要原因。

上述两种压力机制通常并存或周期性交替，导致行政部门的购买服务决策受到复杂因素的影响，因而难以形成长期、稳定的购买战略，多处于就事论事的权宜性现状。另一方面，这种决策模式的自我强化又进一步导致政府购买服务难以从深层次上与基层自治和公众参与的多元治理格局有效对接。这也是现实中许多购买服务项目“难以落地”乃至社会组织与社区、专业多元治理机构难以形成深度合作格局的重要肇因。

（二）属地竞争与分割的购买体系

诸如定价、服务质量持续改进等政府购买服务中核心问题的有效应对，都有赖于形成一定的服务者竞争机制——这就势必要建立一个总体性的公共服务外包市场，这也是许多研究预设的理想情境。但由于转型期我国行政体系运行的一些特殊机制，这种总体性外包市场建设困难重重，现实的政府外包体系更像一种属地分割的购买格局。

当前，属地的“块”上政府是购买服务的主要力量，但属地政府在购买服务时并不单纯考虑公共服务的投入—产出比，还会考虑其他重要因素。当政府购买服务主要基于公共服务的绩效压力时，由于属地政府之间存在普遍的横向竞争，且这种竞争具有一定的“零和博弈”性质，而培育辖区内的社会组织解决社会问题要比引入辖区外社会组织更具公共服务创新意涵，因此属地政府更倾向于选择辖区内的社会组织来承接项目。其后果是，属地边界成为购买服务中一种重要的隐性“分割”机制，这进一步导致更大范围内的服务承包者竞争机制难以实现。当每个属地政府都“孵化”出规模、功能领域相近的社会组织后，属地保护的逻辑会在更深层次嵌入公共服务外包体系。

另一方面，在前述基层政府重塑灵活性与弹性的压力机制下，政府部门购买服务时会努力与社会组织间建立特殊主义的信任和依赖关系。唯有如此，承接服务的社会组织才会不拘泥于具体的服务契约，以行政治理目标为导向，承接延伸和不确定的其他治理任务，最终帮助发包方政府部门解决弹性和灵活性问题。这种特殊主义的关系更容易与属地内的社会组织形成，因此这种压力机制会进一步强化属地分割的公共服务外包体系。

总体而言，这种分割的公共服务外包体系之成型，并不单纯是宏观制度缺失的后果，其后有着行政体系运行的复杂内部动因。这种情形下，学界以西方新公共管理理论为据的服务外包制度设计都会遇到深层挑战。

（三）信息的碎片化与多维度评估难题

政府购买服务项目如何进行有效评估？现有研究基本循着新公共管理和新公共服务理论的思路，提出从多维度展开评估，如：既考虑服务绩效又考虑社会组织与居民、社区之间的责任关系；既考虑有效性，又考虑合法性（包括公共性、社会化等维度）。这些视角都切中了政府购买服务项目评估中的关键问题，但在现实中却很难操作。其原因在于现有行政体系内“条块分割”的制度现状导致前述多维评估所依赖的信息结构处于高度碎片化的状态，几乎没有哪个“发包”的行政部门可以较为便利地收集这些信息。

举例来说，当“条”上机构试图对发包项目执行过程中的社会效应、社会组织与社区间的和谐度等维度展开评测时，由于这些部门无法轻易地获得社区管理部门的合作，便利地通过基层自治、多元民主协商的制度网络开展评测，因此这些机构实际上很难获得相应信息，大多只是简单地对项目的财务和绩效进行评估。另一方面，“块”上机构虽然能比较便利地获得前述信息，但如何从专业化和可持续发展的角度展开评估却面临一定的挑战，相反，许多长期“发包”的条上职能部门已发展出了成熟的专业评估方式，甚至已经成立了相应的评估组织或平台—— 但“块”上政府机构也很难便利地得到“条”上的支持，只能简单地就表层问题展开评估。概言之，由于多维评估所依赖的信息受行政体系内分割机制的屏障，每个部门要推动深度、高效的评估都需要付出很大的组织成本。这也是为何当前政府购买服务的评估普遍停留在较为单一维度的深层原因。

当政府购买服务评估普遍采用简单的财务审计和绩效考核方法时，这实际不利于引导和推动社会组织“深耕”社区以及促进社区公共性的营造。这种评估机制客观上鼓励了短期绩效主义的发展观。

综上所述，本文基于行政体系改革中的深层问题，从“实然”层面剖析了政府购买社会组织服务制度的隐蔽运作特征。这种制度实践将在多个方面对社会组织发展产生重要影响。

三、制度效应与深层问题

随着各级政府购买社会组织服务的资金规模不断扩大，这一制度对于当前社会组织的发展已经产生了极为重要的影响：一方面，该制度为许多成长初期的社会组织提供了重要的资源支持；另一方面其又通过财政杠杆引导大批社会组织围绕公共服务、公共管理等社会建设核心领域开展活动。客观而言，政府购买服务制度已经成为当前中国社会组织发展所依托的重要制度基础。但如前所述，这一制度形态的隐蔽运行逻辑又会引发一些非预期的社会组织发展问题，亟待引起理论界和政策部门的高度重视，主要表现为以下方面：

（一）目前的制度实践容易导致社会组织与社区自治、多元治理结构相脱节

激发社会组织活力的改革战略是要推动社会组织深度融入社区公共空间，以居民需求和社会性价值为导向有序发展。这客观上就需要社会组织发展与当前社区自治、多元共治的制度网络有机对接，使社会力量的发展紧密贴近基层公共性。但目前政府购买社会组织服务的方式却在许多关键节点上无法为上述对接提供支持：首先，行政部门购买服务决策的体制内化，尤其是以行政治理目标为导向的购买逻辑导致社会组织承接服务常常缺乏基层自治与共治网络的支持。在这种背景下，社会组织的发展与社区自治能力的培育之间就处于一种相互分割的状态。其次，社会组织在承接服务的过程中，其与社区治理多方主体间的关系缺乏一种有效的制度性确认。虽然国家有关职能部门一再强调“三社联动”，但治理实践中，基层并未形成相应的制度安排，这导致社会组织、居委会、其他治理主体大多各行其是，难以形成协同治理格局。最后，政府购买服务的评估方式大多在行政体系内完成，且更注重财务和绩效层次的指标。这意味着社区、公众、多元利益方代表在社会组织“落地”提供服务环节都处于一种无关紧要的制度性位置，这进一步导致了社会组织与社区社会性要素之间的脱节。这些脱节导致社会组织的 “社会”属性难以进一步申发。

（二）现有资金投入模式导致社会组织在专业化、规模化等发展方向上面临瓶颈

属地分割、投入模式碎片化的政府购买服务现状在很大程度上会影响社会组织的高质量发展：一方面，由于政府购买服务缺乏高水平的整合与协调机制，不同层级、不同部门的购买服务信息难以形成一种“透明”的统一发布机制，因此社会组织难以基于公共服务外包体系的总体研判形成稳定的发展预期，常采用“项目导向”的发展战略，这导致社会组织难以在某些专业领域长期经营与发展。另一方面，由于政府购买服务主要反映行政体系内部的治理需求，具有较高的权宜性特征，这导致社会组织难以形成长期发展战略，更侧重于围绕项目发包领域实施短期资源汲取战术。此外，属地分割的投入与扶持模式还导致大量社会组织以基层政府的属地为组织发展的边界，始终保持在较小规模，难以在更大范围内开展活动——与此同时，有限的财政资金也被不断反复投入，在一种较低使用效率的意义上资助大批功能相近的社会组织重复建设。这也是在政府购买服务制度已有多年探索的许多改革前沿城市，社会组织数量虽增长较快，但多数组织总体保持较小规模的重要原因。

（三）这一制度实践强化了社会组织事本主义的自主性结构

既有研究已注意到社会组织的自主性不是一个抽象的问题，而是由多个维度组成的一种复合结构。概括来看，这种结构既包括了事本主义的，以应对具体问题为导向的工具主义层次自主性；也包括了社会组织追求社会主体性精神的价值维度自主性。这两者的有机结合，使得社会组织在彰显社会领域公平正义价值的同时也具备解决复杂社会问题的实践能力。但目前的购买服务制度实践由于总体在行政体系内运行，更多地把社会组织看成解决问题之“手”，而很少充分发挥社会组织识别社会问题、表达社会群体利益诉求的深层次作用，因此其强化了社会组织以具体项目为依托的事本主义自主性，但无助于其在更高水平上发展社会本位的自主性属性。这种潜在的制度后果影响了社会活力的深层激发。

（四）这种购买模式会显著强化发包部门的监管压力

如果现有发包体系不能有效地动员社会力量和社区多元主体参与到对社会组织管理和监督过程中去，行政部门就将独自承担所有的监管责任和相应治理成本。其后果是，这种公共服务外包模式很有可能难以为继。近年来许多研究都注意到了一些购买服务力度较大的西方发达国家出现“倒合同外包”的现象，这部分地和行政部门监管成本日益攀升有关。随着我国当前政府购买服务制度涉及社会组织的数量不断增多，其主要依赖体制内监管与评估的购买模式也将面临越来越大的压力。

上述制度后果意味着如果我们仅仅注重提高政府购买服务的投入规模等简单政策问题，却忽略了从深层次优化现有政府购买服务的制度实践机制，就会遇到许多非预期的社会组织发展问题，也很难实现政府治理和社会自我调节的深度融合。

四、结    语

本文聚焦社会组织领域影响最为广泛的政府购买服务制度实践现状，尤其是基于行政体系改革和转型的现实情境，勾勒了这一制度实践的深层特征，由此指出其对当前社会组织发展可能产生的多维影响。立足于这一机制分析视角，本文不会简单地认为只要加强规范化制度设计以及形成顶层设计就可以推动购买服务制度朝着理想方向演进。我们更倾向于把政府购买社会组织服务看作当前政府行政体系改革和转型的重要构成部分，强调在一种多线程改革匹配的情境下优化其实践机制。基于此，本文试图从以下维度提出一些改革的战略思路。

（一）强化政府购买服务过程中的社会参与机制

从而实现社会组织发展与社会自主性萌生有序对接，确保社会组织成为社会诉求和公平正义社会价值的承载者。从政策设计上主要强调三点：一是基层政府购买服务与社区自治、社区民主协商、多元共治制度网络间紧密联系，使公众讨论和社会意见成为政府购买服务的前置条件，进而推动社会组织紧密嵌入社区治理体系。二是加大“条”上职能部门购买服务过程中的公众参与力度，强化听证会等公众意见表达在购买服务中的作用，并探索有效的自下而上需求汲取模式。通过这些制度创新，约束行政部门以自身治理目标为导向的项目设计逻辑，推动社会组织围绕公众需求而开展活动。三是使多元评估和社区意见在项目评估中成为硬约束条件，强化需求者导向的服务评估制度建设，从而在深层次上推动“三社联动”。

（二）强调上、下级行政改革的协同性

本文的分析指出，如果基层政府运行不断朝着规范化和严格预算管理的方向发展，但上级政府任意向下“发包”行政事务的态势却不做出相应调整，那么基层政府就会面临弹性和灵活性不足的难题。在给定的条件约束下，基层政府就会通过购买社会组织服务来曲线解决诸如编制不足、经费缺乏灵活性等问题。这一发现意味着若要从深层次优化政府购买社会组织服务的制度安排，就必须推动上、下级政府改革的同步与协调化，尤其是：建立可操作和具有实际约束力的上级政府职能部门将职责范围内的行政事务委托基层政府承担的准入制度，以立法形式规定上级职能部门未经审核批准，不得将职责范围内的行政事务委托街、镇政府承担。形成完善的行政事务流转经费与资源保障制度，使基层政府不会因为灵活性不足而通过购买社会组织服务来解决行政体系内部问题。

（三）努力建设信息统一发布的透明公共服务外包制度平台

针对当前项目来源多头、不透明，政府部门与社会组织间信息不对称的现状，形成一口发布的信息平台，统一发布不同政府职能部门的购买服务信息，使社会组织能基于此了解公共服务外包市场的结构与变化趋势，进而形成自身的稳定发展预期。这种统一的公共服务外包平台也有助于社会组织之间通过合理竞争不断强化专业能力建设。在条件具备的情况下，鼓励职能部门围绕社会需求大且专业化要求高的医疗、教育、养老等领域发布长期购买服务战略与指南，帮助社会组织形成长期的发展战略与规划，消除短期工具主义的发展观。

以上改革战略需要一种系统的推进和保障体系作为支撑。在目前部门分割的情势下，进一步强化党建在政府购买服务制度网络中的整合与协调作用也许是一种重要改革思路。

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