社会工作介入社区矫正机制的研究

——基于天津实践经验的分析

段学芬 李丹

原文载于：《社会建设》2014年第2期。

摘 要：将社会工作理论与方法运用于社区矫正，这是社会治理的一大创新。天津市作为全国首批 6 个社区矫正试点省市之一，在试点工作取得一定成效的基础上，于 2008 年 8 月成立了社区矫正专职机构——天津市社区矫正中心，以加强对市内六区社区矫正工作的促进和完善。矫正中心派驻人员到市内六区司法所工作，对本市中心城区社区矫正工作进行推进，探索适合天津经济社会发展需要的社区矫正工作模式。但从试点情况看，社会工作参与社区矫正的困境未能破解，如职业发展上升通道不畅、矫正工作者专业水平不高，工资待遇低，队伍不稳定，法制不健全，运行机制不能适应现实需要等，影响了社区矫正的实际效果。可从拓宽社会工作介入路径、构建专业机构介入社区矫正新机制、推进实施矫正社工职业制度等方面，积极探索构建社会工作介入社区矫正的科学机制。

关键词：社会工作；社区矫正；科学机制

作者简介：段学芬，天津理工大学教授，天津昊泽社会工作发展服务中心主任，研究方向为应用社会学、社会工作机构运营与管理；李丹，天津理工大学法政学院研究生，研究方向为社会发展评估与预测。（天津，300384）

社区矫正是人类刑罚观念革新的产物。二战以来，社区矫正在欧美、日本和我国港台地区发展迅速，各国相继建立了健全的制度体系、完备的工作方法和有效的运行机制。其中，社会工作很早就介入社区矫正领域，运用专业理念、方法帮助犯罪者发生改变、回归社会。

我国的社区矫正于2002年8月在上海市率先开展。 同年7月， 北京市也开始对五类犯罪者实施社区矫正，随后天津、山东、江苏等省市也开始试点社区矫正。2012 年 1 月 10 日正式出台的《社区矫正实施办法》促使我国社区矫正工作迅速发展。

经过多年的实践与探索，社区矫正在我国取得了巨大进展，形成了各具特色的地方工作模式。在各地的模式中，都不同程度地将社会工作看作社区矫正的关键环节，并探索其介入社区矫正的有效机制。目前社区矫正的专门机构是司法行政机关，社会工作者是其中重要的参与力量。但从天津情况看，社会工作有效地协同和参与社区矫正工作还是零起步，其它省市也是困难重重。因此，面对种种问题，探索构建社会工作参与社区矫正的科学机制，已经是迫在眉睫了。

一、社会工作介入社区矫正实务的要义

（一）社区矫正的属性决定了社会工作介入的必然性

按照我国规定，社区矫正（Community-based Correction）是非监禁刑罚执行方式，它有两个层面涵义，其一是法学层面的，其二是社会学层面的。从法学层面来说，社区矫正是一种刑罚执行方式。我国的《刑法修正案（八）》中规定，社区矫正的对象主要包括被判处管制、被宣告缓刑、被裁定假释三大类犯罪者，社区矫正以非监禁的方式，依靠社区力量对他们进行有针对性的教育改造。但其本质仍是一种对触犯法律者的刑罚方式。[1]从社会学层面看，社区矫正旨在实现矫正对象恢复社会功能、顺利回归社会的目标，恢复性和回归性是社区矫正的典型特点，强调了对矫正对象的帮扶及其最终回归社会的预期。社会工作其康复功能、发展功能、预防功能和平等、尊重的价值理念运用于社区矫正，也更加符合社区矫治的初衷。

（二）社会工作是社区矫正的关键环节

社区矫正的社会化要求决定了需要适应这种要求的社会化介入环节，社会工作是介入社区矫正的关键环节，与社区矫正的社会化要求非常契合。

1. 社会工作价值理念与社区矫正的契合性。 “人是可以改造的”，这是我国刑罚执行制度的基本理念。[2]社区矫正作为一种刑罚执行方式， 根本上也是遵从这一基本理念在我国发展起来的。 这一理念与社会工作 “人是可改变的” 以及 “人是具有潜能的” 等专业价值具有强烈的一致性。 在实践中， 社区矫正能汲取平等、 尊重、同理等社会工作价值，尊重矫正对象的人格与权利，正视他们的需求，从他们的立场出发开展工作。

2. 社会工作方法在社区矫正中的不可替代性。个案工作能够实现与社区服刑人员一对一互动，个性化地制定矫正方案和帮扶规划；小组工作使矫正对象在团体情境中与相似经历者相互支持、彼此促进、实现改变；社区工作方法旨在为矫正人员发掘社区和社会资源，构建个体再社会化的社会支持网络。

3. 社会工作实务程序为社区矫正提供专业技术支持。社会工作实务程序为社区矫正的开展提供专业技术支持，一般经历矫正关系建立、搜集和分析资料、矫正对象问题诊断、制定矫正方案、社区矫正介入、社区矫正结案评估与跟进几大步骤。另外，社区矫正可以吸取“动机式晤谈法”、“认知—行为治疗法”、“危机介入法”等社会工作实务技巧为矫正人员提供认知、情感和行为方面的咨询与治疗服务。

二、社会工作介入社区矫正的天津经验

( 一 ) 社区矫正工作取得的成就

天津市自 2003 年 12 月开始社区矫正试点工作，近年来在市委政法委的领导下，按照“两高两部”文件的要求，全市政法各部门、各区县和有关单位加强协调配合，对试点工作进行了有益的尝试和探索，积累了一定的经验和做法，取得了一定的成效。由试点工作单位最初 4 个区的 15 个街 ( 乡镇 ) 发展到现在区县、街 ( 乡镇 ) 的全覆盖，取得了一定成就。

1. 社区矫正工作领导体制和工作机制逐步建立和完善。近 10 年来，天津市社区矫正工作坚持在各级党委、政府统一领导下进行，区县、街 ( 乡镇 ) 成立了党委政法委统一领导、政法各部门以及民政、劳动和社保、 财政、 综治等部门参加的社区矫正工作领导小组和办公室， 制订工作方案，明确各部门工作职责。 居(村)委会都建立了社区矫正工作站，在公安派出所、司法所的具体指导下，由责任区民警、治保主任、志愿者、楼栋长及其家属组成“五位一体”的矫正小组，有针对性的开展教育矫正工作。

2.社区矫正工作衔接协调机制逐步确立。 天津市坚持以建章立制为抓手， 以规范衔接工作程序为突破口，在公、检、法、司、民政、劳动和社保、财政、综治等社区矫正职能部门之间建立相互协调配合的社区矫正衔接工作机制，经常性的召开例会、通报情况，交流信息，共同推进社区矫正试点工作的发展。

3. 社区矫正队伍建设和制度建设初见成效。天津市通过对司法所工作人员定期培训、招募社会工作者、志愿者等方式进一步充实社区矫正工作力量，并专门成立了天津市社区矫正中心，2014 年矫正中心公开招聘 12 名工作人员，使社区矫正队伍向专门化方向发展迈出一大步。同时，天津市先后制定出台 20 多项涉及社区矫正工作衔接、法律监督、工作流程以及社区矫正对象奖惩考核、教育矫正、监督管理、档案管理等内容和程序的规范性文件，从制度上确保社区矫正试点工作顺利开展。

4. 社区矫正的法律和社会效果初步显现。随着社区矫正试点工作的不断扩大，更多的社区群众看到社区矫正对罪犯良好的改造性，从而支持社区矫正工作。天津市还按照“依法、准确、稳妥”的原则，进一步加大了对外宣传力度。《天津日报》、《今晚报》、天津电视台、天津人民广播电台、《天津政法报》以及试点区县的有线电视台等新闻媒体对社区矫正试点工作进行全方位、多层面的报道，收到了很好的社会效果。

( 二 ) 社会工作介入社区矫正存在的主要问题

1. 工作机制不顺畅。司法行政机关在社区矫正工作中具有举足轻重的作用，但目前天津市具体负责社区矫正工作的司法所承担的日常工作过于繁杂，社区矫正只是其九项职能中的一项。 司法所一般只配备1～3名左右的工作人员，工作任务极其繁重，无力应对社区矫正专业性高、工作量大的特点。天津社区矫正中心派驻工作人员到司法所工作的过程中工作开展不力，因没有立法和经费保障，持等待、观望态度者居多，仅做案头工作和日常管理，也由于派出人员没有社工专业背景，根本谈不上社会工作介入，实际上也就没有真正意义上的社区矫治专业社工。

2. 社区矫正中心的职能作用发挥不够充分，社会工作参与社区矫正严重缺位。天津有一支截至目前全国唯一的社区矫正专职机构——天津市社区矫正中心，该中心已成为负责市内六区社区矫正工作的专职队伍。其工作模式为：矫正中心下设业务指导部，主任与一名内勤在区司法局基层科上班，其他工作人员直接下派到基层司法所工作，每所一人。矫正中心只负责下派工作人员人、财、物的管理，无法对社区矫正工作进行全方位的具体指导和管理。中心派驻人员在司法所工作，单兵作战，不得不听从于街、所安排，下派以来做了大量与社区矫正无关的工作。而目前的体制、机制无法保证下派人员专司社区矫正工作，造成社区矫正人力资源的浪费。

天津市社区矫治工作还没有专业社工的参与。社区矫正中心由原天津市司法警官学校干警整体转制而来。虽然这些人员有较高的文化素养和较丰富的法学教育经验，但他们普遍缺乏社会工作专业背景和专业知识，只能干社区矫正中一些日常管理工作。目前新批准成立的天津昊泽社会工作发展服务中心也是刚刚起步。实际上，社会工作在介入社区矫正的实务领域中长期缺位。

三、社会工作介入社区矫正的困境

（一）专业社会工作者在社区矫正中没有真正发挥作用

社区矫正试点工作已开展多年，但从天津市和其它试点城市工作实践中不难发现，理应在其中发挥关键性作用的专业社工至今作用仍很有限，具体表现在三个方面：专业社会工作者在社区矫正专职人员中的比例不高；现有社区矫正工作队伍内的社工专业水平不高；专职社工的日常工作却多为非专业性的文书工作所占据，与其专业背景严重脱节，阻碍了其作用的发挥。而且，许多专职工作者并不清楚，社会工作与社区矫正之间的内在联系，不知道社会工作的理念和方法能够给他们提供有效的工作方法和手段。这也从另一个侧面反映了社区矫正专职工作者并没有向专业社会工作方向发展。

自 2003 年开展社区矫正以来，“北京市从司法助理员和监狱、劳教等岗位抽调了近 300 名警察，保证每个司法所配备1名司法警察配合开展工作。 虽然组织了多层次的培训，但由于人员的基础素质、 学历水平、教育背景与发达国家相比差距很大， 短期内很难适应社区矫正的专业化要求。 与此同时， 北京市还按照1 ： 20 （其中包括 5 名社区服刑人员和 15 名刑释解教人员）比例为每个司法所配备社会工作者，北京的社区矫正社会工作职业化走在了全国的前列。”[1]但是，社会工作者的专业背景、职业资质都与实际需要差距很大。然而，当前在其他很多地方， 社区矫治工作队伍仍然是 “主要由司法所干部、抽调的监狱警察及社会志愿者组成”[2] 。

（二）专业社工机构在社区矫正中发展困难

经过多年试点， 各地司法行政机关创新社区矫正管理和服务平台，因地制宜成立了诸如 “阳光中途之家” 、“社区矫正中心”、 “阳光驿站”等工作机构已逾 600 个，集监督管理、教育矫正、帮困扶助等功能于一体。[3]上海最早成立了独立运作性质的民办非企业——新航社区服务总站，招聘社会工作者，下派到司法所从事矫正社会工作。然而，现行的从事矫正社会工作的专业机构却面临着不小的发展困境。

从两地实践看，困境主要来自两方面压力。一方面，受我国社会组织管理体制影响，社区矫正机构由多头管理容易造成职责不明，当前社区矫正基本形成了公安执法主体、司法执行主体和机构运作主体并存的格局，由于缺乏完备制度规定，相互间权责模糊在所难免。另一方面，机构运作中，行政干预色彩依然较强，政府并未把社团看成是独立运作的机构，制约了矫正社会工作机构的自主运作。

（三）矫正社会工作者职业制度缺位

自 2003 年以来，社区矫正各试点地区对社会工作介入社区矫正均进行了积极探索，制度设置也不尽相同。2008 年，全国社工师资格考试制度确立，对介入社区矫正的社会工作者的能力提出了系统要求，是我国社会工作职业化的一大进步。然而，社会工作介入社区矫正的职业制度至今仍未得到全面的规范和完善，教育与培训、工资待遇和评估激励等制度长期处于缺位状态。

北京和上海等地规定，“各级司法所和矫正机构社会招聘时，要求招聘对象必须具有相关教育背景，如社会工作、心理学和法律等，新入职的社区工作者必须接受时间不等的社区矫正岗前培训。”[6]但要想通过“速成法”培养出专业矫正社工可能性甚微。由于缺乏社会工作方面的专业训练，影响了矫正工作目标的实现。另外，目前社区矫正专职工作者没经过公务员考试，既不是公务人员，也没有经过社会工作师资格证的考试和持证上岗，也不是完全意义上的社会工作者。因而，社区矫正工作者工资待遇与福利普遍偏低以及司法工作本身的潜在危险性，都可能成为大批社工专业毕业生不愿从事社区矫正事业的重要原因。

另外，社会工作参与社区矫正的法制也不健全。2009 年两院、两部联合颁布的《关于社区矫正全国试点意见》和 2012 年出台的《社区矫正实施办法》中，都逐步强调了社会工作者和志愿者参与社区矫正的必要性和重要性，也对社会工作协同参与社区矫正作出规定，但条文笼统，而且缺乏可操作性。“社区矫正的一项重要的任务是执行刑罚，但社会工作作为现代社会一项重要的专业性助人事业，却不具有法律的权威性，这就削弱了社会工作对社区矫正的协同参与效果， 明显不能适应社区矫正工作快速发展的现实需要。 ”[7]

四、探索社会工作介入社区矫正的新机制

（一）拓宽社会工作介入社区矫正的路径

在我国香港地区，接受教育感化是一项系统性的社区矫正工作方式。根据香港地方法规，法庭可判令犯罪者受感化，期限为 1 ～ 3 年不等，感化主任是受政府聘请并受过专门训练的社会工作者，负有对受感化者劝告、帮助和辅导职责，在感化期内定期探访受感化者，提供督导和个别辅导。同时社会福利署招募市民义工，与受感化者密切联系，提供意见和帮助，协助感化主任的工作。[8]很多国家和地区均已形成了类似多元参与的机制。社会工作介入社区矫正模式虽然各异，但目的都是尽可能发挥社会工作的功能与作用，达成社区矫正的目标。

由于我国社区矫正试点工作已开展多年，各地也形成了不同的地方模式，所以，扩大社会工作对社区矫正的介入路径显得非常重要。

可以将北京社区矫正试点的做法继续扩大，在司法行政部门中设立社工岗位，积极进行社会招聘，主要针对具有社会工作专业教育背景的大学毕业生，扩大社区矫正工作者队伍中的社会工作者力量。

借鉴天津设立社区矫正中心的做法，但要积极吸纳社会工作者，并且与社会工作专业机构合作，实行政府购买服务，这是从上海社区矫正实践中析出的经验。

积极招募志愿者、与专业机构合作。除了建立社区矫正中心，还应该以项目方式与专业机构形成长期合作机制，同时发动各类社会团体和志愿者参与其中， 形成矫正执法者、 矫正社工和社会义工多元参与机制。

（二）探索社工机构介入社区矫正的新机制

面对我国社区矫正试点中涌现的如北京的“阳光中途之家”、上海的“新航社区服务站”和江苏的“社区矫正管理教育服务中心”以及天津的“社区矫正中心”等经验，应大力宣传推广。政府应从宏观方向上具体而言，在司法行政系统业已设置专门社区矫正执行机构，实施各级社区矫正日常管理的基础上，政府应创新社会管理体制、扩大分权，积极培育社区矫正的社工机构。由于社会工作主要以直接提供服务为己任，现阶段应以基层社区矫正主管部门与社工机构的合作为重点，通过委托、购买或全额支持等形式，积极探索和完善以民间组织为主的社工机构介入社区矫正的运行机制。

（三）推进社区矫正社会工作职业制度化、法制化建设

目前，社区矫正试点工作经验证明，职业化、专业化的社区矫正社会工作职业制度建设，是决定社区矫正工作成败的关键。具体有以下几点：

1. 厘清职责，明确定位。目前，从我国试点城市情况看，社区矫正工作的普遍着眼点是对社区服刑人员的监督、管理，专职社区矫正工作者作为辅助工作人员，主要工作是协助执法人员从事社区矫正的监督和管理，如登记、信息平台和档案的管理，长此以往形成了社区矫正行政化、流程化严重。而“作为社区矫正社会工作者的角色是：增能者、资源链接者、服务者、教育者”[9]，工作者应该深入社区，运用社会工作专业知识和技巧，定点或长期跟踪社区服刑人员，矫正他们的不良行为，避免他们重新犯罪，帮助他们完成再社会化，顺利回归社会。因此，社区矫正的三支人才队伍应厘清职责、明确分工，各有侧重，即司法行政人员的工作重点是监督和管理，而专职矫正工作者以教育和帮助为主，在帮矫中管理好社区服刑人员，志愿者在社区提供辅助性的服务。由此，社区矫正专职工作者定位为真正意义上的“专���社会工作者”，为将来的向“司法社会工作”专业方向发展创造条件。

2. 建立矫正社工职业制度。目前以及今后，社区矫正作为一项制度正在建立起来。社区矫正在帮助社区服刑人员回归社会的进程中，与社会工作的理念、目标和过程有内在的统一性。目前，我国一方面社会需要大量的社会工作者，另一方面社会工作相关专业的毕业生就业率低，产生如此反差是因为缺少社会工作者就业的岗位。要改变这一现状，首先应改革我国的人事制度，开发和设置专门从事社区矫正的社会工作者的岗位。社会工作者要参加社会工作者资格证的考试，持证上岗，有编制，有职称，有专业技术职称晋升制度，使得社会工作者有职业发展的空间和动力。其次，不设机构设岗位。可以在司法局（所），只设岗位，不设机构，将社区矫正的专职工作者纳入到社会工作者的人才队伍中。民政部门可牵头与社会工作专业机构合作，以政府购买的方式，统一招聘、培训、管理和晋级，再以劳务派遣的方式，将专职工作者分配到司法所专门从事社区矫正工作。他们的工资、待遇有了保障，职业才有发展的空间。

3. 严把资格准入、职业培训关口。除了全国社会工作者职业水平考试这种有效的职业资格认证制度外，社会工作者在受聘就职于社区矫正岗位时，还应该着重强调具备行为和心理矫正知识、专业实务操作技术，以及社会政策分析能力等。上海市规定，矫正工作者通过招聘正式上岗前，必须接受 120 课时的集中式业务培训，学习法律知识、社会工作理论与实务、矫正业务与流程等课程。另外，每人每年至少要进行 48 小时的继续教育培训，并鼓励和倡导专职工作者参加心理咨询师、社会工作者等资格证的培训和考试，“以考促学”，并与工资和职称挂钩，从而促进专职工作者更新知识，实现矫正工作的预期目标。这种做法值得推广。

4. 提高社工薪酬待遇。众所周知，薪酬待遇是调动工作者的积极性和能动性的重要机制。要建立专业的社区矫正人才队伍，需要稳定的资金作保障。首先，政府在公共服务财政预算中调整收支结构，设立社会工作发展专项经费，全面建立“政府购买服务”的体制，政府逐步地由直接地“养机构、养人、办事”变为向机构（社会工作专业机构、民间组织）购买服务。其次，政府要形成一套完整的社会筹资制度，积极拓展社会资本进入社区矫正的领域，应增加社区矫正的专项经费支持的额度，提高专职工作者的薪酬标准，基本达到所在城市平均工资水平或与社区的专职社会工作者的收入相当。建议矫正社会工作者岗位与专业技术岗位待遇相同。社会工作者岗位分为高级、中级、初级、员级四个等级（即高级社会工作师、社会工作师、助理社会工作师和社会工作员）。其中，高级社会工作师分三档，分别对应专业技术岗位五、六、七级；社会工作师分三档，分别对应专业技术岗位八、九、十级；助理社会工作师为二档，分别对应专业技术岗位十一、十二级；员级一档。晋升条件和年限各地可参照专业技术岗再结合社会工作岗位特点来制定相应的细则。

5. 以立法形式推动社工介入社区矫治法制化。从社区矫正来看，应加快《中华人民共和国社区矫正法》的制定工作。通过立法，“可以进一步明确和完善社区矫正的性质、社区矫正的对象、社区矫正的经费来源等问题”[10]。同时为了充分发挥社区矫正的功能，使社区矫正真正成为与监禁刑相辅相成、相互补充的行刑方式，必须完善社区矫正立法，增加社区服务刑，并规定由社会工作者对社区服务刑的规划、监督和评估职责。社会工作的发展也应尽快走向法制化轨道。比较发达的西方各国均已制定一系列比较完备的社会工作法律体系，现今中国，社会工作立法基本上尚属空白，对社会工作者的规范也是刚刚起步，社会工作介入社区矫正的法制化建设还任重而道远。

注释：

[1]李华、刘克志：《社区矫正案例与实务》，北京：中国人民公安大学出版社，2011，第 13 页。

[2]赵阳、李恩树：《依法规范实施社区矫正加强和创新特殊人群管理》，载司法部社区矫正管理局网站：

http://www.moj.gov.cn/sqjzbgs/content/2012-02/15/content_3887867.htm?node=30091。

[3]参见《司法部关于转发〈关于北京市抽调监狱劳教干警参加社区矫正和帮教安置工作情况的报告〉的通知》，2008-02-18。

[4]赵丽宏：《构建社会工作视角下的社区矫正模式》，《学术交流》，2009（5）。

[5]王斌：《北京阳光中途之家覆盖全市》，法制网：

http://www.legaldaily.com.cn/bm/content/2011-06/22/content_2755258.htm?node=20729。

[6]王增铎、杨诚：《中加矫正制度概览》，北京：法律出版社，2001，第 163 页。

[7]姜祖桢：《社区矫正理论与实务》，北京：法律出版社，2010，第 15-16 页。

[8]陈伟道：《香港对青少年罪犯的判罚与矫治社会工作特质》，《青少年犯罪研究》，2002（6）。

[9]李华、刘克志：《社区矫正案例与实务》，北京：中国人民公安大学出版社，2011，第 13 页。

[10]任焕：《中美社区矫正比较》，《法制与社会》，2009（1）。