农村低保标准及其配套政策研究

作者：童星　王增文

来源：天津社会科学 2010.2

　　摘　要：在现行农村低保制度的实施过程中，低保线划定的结构和标准单一，没有考虑贫困家庭种类的差异性，高估了土地的保障功能，低保覆盖面较小且保障水平较低，低保标准的微小变动都会引起“低保目标群体”规模的巨大变化。因此，财政不仅应当且有可能扩大农村低保支出的规模，充分利用并发挥民间资本和慈善组织的救助作用，而且应当将低保资源着重向中西部农村倾斜，将处于低保线上方附近的“边缘群体”纳入农村低保制度，完善和健全一系列相关的配套措施。

　　关键词：农村低保制度　低保目标群体　边缘群体　低保配套措施

　　一

　　经济学有三个著名理论： (1) 收入风险理论。收入风险开始是个人风险，当这种风险累积到一定程度时，个人收入风险就慢慢转化为影响社会稳定的社会风险。农村居民最低生活保障制度(以下简称农村低保制度) 就是防止个人收入风险转化为社会风险的一种制度安排。受目前全球金融危机和经济衰退的影响，农村贫困群体出现收入风险的几率增大，摆脱贫困的希望减小。

　　为了满足他们的基本生活需求，确保农村的经济发展和社会稳定，特别需要政府实施并完善农村低保制度。(2) 需求理论。福利经济学第二定理表明，市场经济可以实现反映社会意愿的任何一个帕累托最优配置。这就要求避免市场受到人为干预导致价格扭曲、改变实际决策行为从而造成效率损失等现象。在我国城乡二元化的经济和社会结构条件下，城乡发展差距持续扩大，社会需求被人为地分为城市和农村两大块，城市需求过度饱和与农村需求严重不足并存。农村低保制度的建立和发展，便于政府通过再分配的办法改善这种局面，刺激农村的有效需求。(3) 效用理论。福利经济学家庇古(A1 C1 Pi2gou) 认为，个人的收入效用呈边际递减，富人向穷人一定程度上的收入转移能提高社会的总效用水平，从而改善整个社会的福利状况。

　　2007 年我国实施低保制度城乡全覆盖以来，各地农村低保制度发展迅猛，操作日趋规范；低保覆盖人群逐步扩大，受惠农户逐步增多；救助标准不断提高，救助范围明显扩大；各级财政对农村低保的资金投入增长迅速。低保对象除按标准享有直接的资金保障外，还在教育、医疗、投保等方面享有相应的优惠。这充分体现了政府对农村弱势群体的关心。

　　但是，由于农村居民最低生活保障制度实施的时间并不长，依然存在着如下一些问题：

　　1. 现行农村低保制度划定的结构和标准单一，没有考虑农村贫困家庭种类的差异性，仅按照同一救助标准运行。农村低保制度的设计没能针对如老人、残疾人、单亲家庭等不同贫困群体特殊的实际需要，无视他们有别于农村一般贫困群体的个性，导致制度运行过程中不少实际困难难以解决。由于救助对象的需求满足度非常有限，救助对象陷入低水平生活的恶性循环而难以自拔，更遑论脱贫致富，这在很大程度上偏离了农村低保制度的预期目标。

　　2. 高估农村土地的保障功能，忽视农村贫困群体的物质需求。过去政府在低保方面对城市和农村贫困群体分别采取保城市、不保农村两种完全不同的态度，现在对城市低保和农村低保又分别采取城市高标准、农村低标准两种完全不同的制度安排，其重要原因就是农村居民有土地作为基本生活保障。

　　但土地的生活保障功能往往被过高估计，因为农业生产受自然条件、市场、社会、劳动者自身条件等多种因素的影响很大，加之我国农村居民人均耕地面积十分有限，土地的保障功能并不强。由于高估了土地的保障功能，农村低保制度得到的财政支持力度偏小，保障标准和保障水平因而也偏低，有相当部分收入略高于低保标准的贫困农户未能纳入保障范围。这就影响了农村低保制度的功能发挥。

　　3. 实施范围较窄，覆盖面较小，保障水平较低。现在有些农村地区的低保还是延续着一些传统的农村社会救助项目。很大一部分农村贫困群体得不到救助，尤其是一些因突发情况造成生活困难的贫困群体，如由于某些乡镇企业倒闭，出现生活困难的“田野工人”；由于家庭成员患病、子女高学费等导致生活贫困的村民。他们当中的绝大部分没有被纳入农村低保的范围内。有些贫困农户甚至还不知晓农村低保制度的存在，因而也就不会提出相应申请。

　　二

　　农村低保制度的执行程序通常是先确定低保线，再对处于低保线以下的贫困人口实施救助。这就忽视了处于低保线上方附近甚至“压线”的困难群体。由于现行的低保线是按最低生活标准划定的，类似于绝对贫困线，因而这部分被忽视的人群同样会面临生存危机。这些“非低保对象”的农村居民，只要收入稍有减少，或者因家庭成员患病、子女入学等在其他方面的开支稍有增加，就极有可能跌下“低保线”而进入农村贫困群体的行列。所以，人均收入处于低保线上方附近的农村居民发生贫困的风险相当高，而现行农村低保制度及其配套措施并没有惠及这部分贫困群体。

　　农村低收入群体规模对低保线的敏感性还体现在低保标准的任何微小变动都会引起“低保目标群体”规模的巨大变化，即低保线附近的低收入群体数量十分庞大。因此农村扶贫与救助的任务不可小视。从2007 年农村低保制度实施以来的情况看，由于农村相对贫困群体对绝对贫困线的高度敏感性，出现了两种较为普遍的现象： (1) 低保对象管理的动态性不强，“易进不易出”等“福利依赖”现象严重。(2) 仍存在选择性贫困现象。选择性贫困人群在我国农村人口中占有很大的比例，他们的当期收入完全有能力维持其基本生活消费，但由于面临子女教育、大病医疗等问题，导致其边际消费倾向普遍偏低。

　　针对目前我国农村低保制度运行中存在的上述问题，笔者提出如下一些建议：

　　1. 财政应当且有可能扩大农村低保支出的规

　　模。从国家财政收入总量来看，我国财政收入占GDP 的比重接近20 % ，并且多年来财政收入的增长幅度一直快于GDP 的增长幅度，这使得中央政府宏观调控能力大大增强，在客观上为政府履行财政职能、增加农村低保资金支出提供了良好的可持续性条件。而且，财政支出结构的优化，也使政府能够用于农村社会救助方面的财政支出更加充足。目前，中国政府用于社会保障支出的资金占财政总支出的比重只有10 %。据统计，这一指标在中等发达国家一般为25 %左右，发达国家一般为40 %。相比之下，中国财政用于社会保障支出的资金相当少，其中用于社会救助的支出就更少了。所以，在农村低保制度实施中，鉴于保障资金与保障需求相冲突的状况，可以在农村低保对象中分离出完全失去劳动能力和失去部分劳动能力的群体，确认其为优先保障对象，将农村低保资源的提供向该群体倾斜。依公平原则，农村低保制度应优先满足农村最贫困群体的最低层次的生活需求。与此同时，保证国家财政用于农村低保支出的资金增幅高于财政收入的增幅，从而可持续地扩大农村低保制度的覆盖面，提升其保障水平。

　　2. 农村低保资源应着重向中西部农村地区倾斜。目前，沿海发达地区各省(市) 农村低保线基本上都超出了国家规定的贫困标准，而在相当部分的中西部省(市、自治区) ，农村低保线都远未达到国家规定的贫困标准。有鉴于此，中央财政对农村低保资金的转移支付应重点放在中西部省(市、自治区) ，以保障这些地区绝对贫困人员的生存权，进而拉动中西部农村地区的消费，在更大程度上改善整个经济社会运行状况；对经济发达省份则可以不予补助或少量给予补助。

　　3. 将处于低保线附近的“边缘群体”纳入农村低保制度。随着农村低保制度及配套项目的建立和低保标准的逐年提高，部分处于低保线附近的“边缘群体”会被逐步纳入农村低保体系之中。由于目前农村低保制度救助存在的局限性，虽然沿海经济发展水平较高的一些省市针对这部分群体制定了相关的救助政策，但目前仍然没有形成一套能够覆盖该群体的完善的救助方案。为此需要建立覆盖面更广泛的低保制度及配套项目。应当针对不同家庭规模和类别等状况提供不同层次的救助方式，并把家庭人均收入略高于低保标准、但幅度不超过某个比例的农村贫困群体也纳入低保制度的救助范围。

　　4. 完善和健全农村低保配套项目。虽然农村低保“边缘群体”的基本生计问题可以得到解决，但高昂的大病医疗费和子女教育支出等费用成为农村低保“边缘群体”致贫和返贫的根源。针对这一现象，中央财政应积极协调各级财政部门，通过转移支付的方式，降低农村低保“边缘群体”的医疗和教育成本；扩大医疗和教育救助面，向那些未享受低保也未参加新型农村合作医疗制度的农村低保“边缘群体”，免费提供大病医疗救助和子女教育救助；加大对教育的投入力度，从而保证农村低保“边缘群体”的子女不会因教育费用问题而辍学。在目前的经济背景下，应引入更多的民间资本和国外资本，形成医疗和教育的多元化投资机制。

　　5. 在农村低保对象及“边缘群体”中，努力促进有劳动能力或者部分劳动能力者参加有劳动报酬或经营收入的社会经济活动。对于农村低保对象及“边缘群体”来说，完全依赖农村低保救助金不可能脱贫。政府应积极为他们创造一切可能的就业机会，可以为其中的申请者免费办理临时摊位经营许可证，允许他们经营修鞋、贩卖副食品等小生意并免征营业税。帮助他们通过自身能力的增强来提高收入水平，同时也会为社会创造更多的财富。

　　6. 积极开展社会捐赠活动，使民间资本能够得到充分的利用。民间资本和民间捐赠可以作为农村低保及配套项目资金的一个补充来源，民间慈善组织也可以在很大程度上发挥重大的扶贫作用。政府可以根据实际状况讨论并制定在协调民间资本方面的联合行动措施。政府不能完全解决的很多问题，如大病医疗费用、非义务教育费用等支出，可转请慈善组织通过社会捐赠筹集的民间资本来解决，帮助农村低保对象及“边缘群体”度过暂时性的困难。

　　目前，从我国的社会经济结构来看，贫困问题主要是发生在农村，农村的贫困人口约占全国贫困人口的90 %左右。因此，认真研究当前我国农村贫困群体的生计问题具有重要意义。2001 年以来，中国政府明确提出农村扶贫工作的重点是解决农村贫困群体温饱问题。目前农村中处于低保线以下的贫困群体的主体主要是老、弱、病、残等弱势群体。所以，政府在实施农村低保制度时应尽量考虑这一点，首先要解决农村弱势群体的生计问题，保障他们的温饱，从而建立一条绝对贫困标准线；然后在此基础上，综合考虑农民的脱贫意愿、防御风险能力等因素，建立一条相对贫困标准线。农村贫困标准必须首先满足农村贫困群体的生存问题，并随物价指数的波动而不断变化。

　　农村相对贫困标准是下一阶段我国扶贫工作重点要考虑的问题，即那些年人均纯收入仅够满足生存所需的农户，如何从简单再生产向扩大再生产转化的问题，政府应该对他们给予积极的支持和引导。通过建立相对贫困线，农村低保制度能更准确地瞄准这部分低收入群体，从而把继续做好农村贫困群体的救助工作与促进贫困地区经济社会的可持续发展结合起来。