论社会事业发展的模式选择

刘文政

党的十七大明确指出要加快发展社会事业,全面改善人民生活,因此,深入探讨社会事业发展模式,对于落实党的十七大的战略部署具有十分重要的意义。本文尝试在分析社会事业发展的政府管理模式与市场化模式不足的基础上,探讨社会事业发展的多元治理模式及其构建途径。

一、社会事业发展的政府管理模式面临的困境
    随着1956年社会主义三大改造的完成,以大规模计划为核心的政府管理体制在中国确立了绝对主导地位,政府行政权力和官僚制管理模式渗透到社会生活的各个领域,社会事业发展的政府管理模式正是在这种背景下形成的。在社会事业发展政府管理模式中,政府直接管理着以事业单位为载体的社会事业。这种模式在当时的背景下有其历史的合理性与积极意义,也在相当程度上促进了社会事业的发展,取得了有目共睹的成就。但是,政府单一主体对社会事业进行直接管理,与社会事业发展规律存在内在的紧张关系,面临诸多困境。
    1.政府计划导向与公众需求导向的内在矛盾
    在传统社会事业发展的政府管理模式下,政府以计划的形式统筹地方经济与社会事业发展,以指标的形式分部门、分层级设定各项事业发展指标,并且把指标的完成情况作为考核下属部门和下级政府政绩的重要参照。在这种模式下,社会事业的发展完全取决于政府计划。但是,从社会事业的性质来看,它属于公共产品和准公共产品的范畴。社会事业产品和服务的最终消费者是广大的社会公众。“个人是本身利益的最好的和唯一的裁判者”[1]⁷² ,社会公众对社会事业满足社会需要的程度以及需要进一步发展的方向拥有最权威的发言权。社会事业发展本质上要求以公众需要为导向。公众需求既是政府干预社会事业发展的理由与限度,也是社会事业发展的方向。因此,传统社会事业政府管理模式中社会事业发展的政府计划导向与社会事业发展本身所要求的公众需求导向在本质上是矛盾的。
    2.经费来源单一导致社会事业畸形发展
    在传统社会事业发展的政府管理模式下,政府承担着社会事业发展全部经费的提供责任。在任何一个国家中,财政资源都是一种稀缺的资源,在发展中国家中由于经济发展水平与发展需求的内在张力,财政资源更是一种稀缺资源。在计划经济体制下,政府事实上承担着全部经济社会发展的责任,而不仅仅是社会事业。在单一经费来源下,社会事业发展的程度在很大程度上取决于社会事业所分配的稀缺的财政资源的份额。作为一个发展中国家,发展经济是政府的首要目标,财政资源的分配以服从于经济发展这一战略目标为准则。政府必然把大量的财政资源用于发展经济,只有少部分是用于社会事业发展。就算是在少份额用于社会事业发展的财政资源中,也只有那些政府所偏好的、符合政府当前政治要求的、有短期效应的社会事业才能真正得到财政资源的支持。因此,在传统社会事业政府管理模式下,单一的经费来源不可避免地导致社会事业的畸形发展。
    3.“官僚制”的效率困境
    在传统社会事业发展的政府管理模式中,官僚制是绝大部分社会事业的组织形式。就官僚制本身而言,它是一个中性的概念,它与低效率并没有必然的联系。相反,在韦伯看来，“从纯技术的观点说,行政组织的纯粹官僚制形态能够达到最高程度的效率”[2]²²³，“相比于其他任何形式的组织,它具有精确性、稳定性、可靠性和纪律严明方面的优势”[2]⁹⁷³。但是自官僚制作为一种理想的管理模式提出以来就受到来自不同角度的批判,正如毕瑟姆所言，“我们都乐意于憎恶官僚制。官僚制同时表现出笨拙的无效率和咄咄逼人的权力这样两种相互矛盾的形象。一方面是无能、官僚主义和人浮于事,另一方面是操纵、拖延和拜占庭式的阴谋诡计。在某种程度上,几乎没有哪一种邪恶不可以算到它的账上。”[3]¹但是，“官僚制的‘病症’与其说是由于过度的层级制和遵循规则本身,还不如说是它与既有环境中特定的组织目标不适宜。”[3]¹⁵官僚制所追求的目标虽然也有公平、责任等价值取向,但这种公平和责任只是内化为政府内部组织的一种标准和机制,并没有将广大社会公众的价值诉求纳入视野。社会事业组织的目标是向公众提供公共产品与服务,它不同于政府内部管理,以组织政府的官僚制来组织社会事业,政事不分,是和社会事业的组织目标不适宜的。政府内部管理强调专业分工与层级控制,社会事业组织虽也强调专业分工,但更强调以公众需求为导向,因此,能带给政府内部管理高效率的官僚制,却往往会给社会事业组织带来低效率的困境,具体表现为,划一的公共产品与服务和较低的公众需求回应性等。

二、社会事业发展的市场化模式存在的双重误区
    20世纪80年代,中国开启了市场化改革的大门,把建立中国特色社会主义市场经济体制作为中国社会经济改革的基本目标。由计划经济体制向市场经济体制的转型构成了整个中国社会经济变革的宏观背景。正是这一背景下,继国有企业的市场化改革之后,许多政府把市场化作为社会事业发展的基本模式。不可否认,市场作为当今社会最基本的资源配置机制,具有强大的生命力,并且各地的社会事业市场化改革也取得了一定的成果。但是,我们必须看到,这种社会事业发展的市场化模式具有理论和实践上的双重误区
    1.理论上的误区——简单的政府机制-市场机制二分法
    社会事业发展的市场化模式强调社会事业发展中的政府失灵,主张用市场机制来弥补政府机制的不足,把政府与市场对立起来,把社会事业发展机制简单地分为政府机制与市场机制。显然,这种简单的政府机制- 市场机制二分法是有问题的,它缺乏全面性,人为地把社会志愿机制排除在社会事业发展机制之外。
    政府机制是一种一体化的命令结构,在这一结构中,所有人员都向一个执行长官负责,命令-服从结构是政府机制治理的基础。与政府机制不同,市场机制是一种分散的交易结构,在这一结构中,所有个体以获利为目的与他人发生交易,交易结构是市场机制治理的基础。从人性论的角度来说,政府机制是以一种强制性的利他人性为基础,而市场机制则是以一种自愿的利己人性为基础。从社会生活的实践来看,显然,在强制性的利他和自愿性的利己人性之外,还有一种志愿性的利他人性存在,如各种志愿性的组织就是以此为基础组织的。因此,仅仅以政府机制和市场机制的“二分法”来配置社会事业发展责任显然是有局限的,它忽视了志愿机制作为第三种制度安排的必要性与可行性。
    2.实践上的误区——社会事业过度市场化
    如果说简单的政府机制- 市场机制二分法是社会事业发展市场化模式本身在理论上的误区,那么社会事业过度市场化则是社会事业发展市场化模式在实践运作中的误区。社会事业所提供的产品和服务属于公共产品或准公共产品,具有很强的正外部效应,并且城市公用事业等社会事业还具有自然垄断性。公共性是社会事业的本质属性,在社会事业管理中,公平是首要的价值取向,效率标准必须服从公平标准。社会事业市场化改革只是在社会事业运作过程中,引入市场机制,以提高运营效率。在西方国家社会事业市场化改革中,所采取的市场策略有契约外包、特许经营、代用卷和内部市场等。值得强调的是,西方国家的社会事业市场化改革是有完善的政府支持政策与监管政策与之配套的。市场化策略以效率为取向,而配套措施则是对公平原则的维护。