城市化进程中我国民族地区社会保障现状及其改善

岳天明  毛桂芸

（西北师范大学  西北少数民族教育发展研究中心暨社会学系  兰州  730070）

[摘  要]  随着城市化进程的不断加快，我国现行社会保障体系中存在的问题更加凸显了出来，这些问题主要包括：覆盖面窄、立法滞后、集资渠道窄、资金缺口大且管理不规范等。本文通过对少数民族地区，特别是西北少数民族地区社会保障现状的描述及存在问题的剖析，探讨了在我国城市化进程加快的背景下，改善我国少数民族地区社会保障问题的途径。

[关键词]  城市化；少数民族地区；社会保障；改善

随着社会保障制度在我国的逐步建立和快速发展以及城市化进程的加快，少数民族地区的社会保障问题已成为学者们讨论的热点问题。在我国，少数民族地区总体上都属于不发达的贫困地区，而城市化进程的加快在一定程度上更加弱化了一部分少数民族地区群众的社会生活保障。因此，加快构筑和完善少数民族地区社会保障体系就成为保障民族地区群众的民生问题和促进全国政治经济稳定发展的必然要求，成为民族地区亟待解决的重要问题。

一、少数民族地区社会保障体系构建的必要性

迄今为止，各国学者和各有关国际组织给“社会保障”的定义不下于一、二十种，但从已有定义的倾向性来看，总体而言，可以认为社会保障是指国家为了维护经济发展和保持社会稳定，通过立法和行政措施，以国民收入的初次分配和再分配的形式，保证生活有困难的社会成员有权获得各种帮扶和赞助，以保证其基本生活需要得到满足的制度安排形式。从这一定义出发，在笔者看来，社会保障制度就其实质，是以追求经济和社会平衡发展为理念和最终目标的社会政策安排，以此而言，它和广义的“社会政策”一样具有隐藏于字面意义之下的原则和目标。[①]社会保障制度因其能够帮助公民度过生活困境而不仅是一个国家经济社会发展的“减震器”和“安全网”，而且也是国家对公民应尽的一种义务，有助于国家职能的实现，这也是一个国家政治合法性的权利资格来源。[②]

建国以来，我国少数民族地区的社会保障事业虽取得一定程度的发展，但与我国其他地区相比，少数民族地区的社会保障发展是最为缓慢的，这与我国的社会发展规划是分不开的。因为，一谈到少数民族地区给人的一般想象是地广人稀、资源丰富，只要勤恳劳作温饱是没有问题的。可事实是，这些地区均是全国最为贫困的地区，在费孝通看来，这也是历史造成的原因。^[③]西部是我国少数民族聚居密度最高、范围最广的地区，全国有80%的少数民族定居在西部，除汉族外，还有维吾尔族、回族、藏族、东乡族、保安族、蒙古族等近20个少数民族，但这些少数民族大多分布在边境地区，生活困难，人均收入很低。以西部农民收入为基数，改革开放前，东、中、西三大地带农民人均年收入大体依次为800、600、400元，目前约为6000、3000、1500元。三者的比例已从改革开放前的1：1.5：2扩大到现在的1：2：4（这只是官方统计数据，而专家估计东西部农民收入比大约为1：5或1：6）。^[④]而据常识推测，少数民族地区的农民收入就更低了。在甘肃20个民族县中被国家和省列为贫困县的就有12个，全省贫困人口中少数民族占一半多。可以认为，西部少数民族地区社会保障制度的建设不仅是缩小东西部贫富差距的关键，也是增强全国民族团结与民族地区社会稳定的关键。

随着我国市场经济的不断深入，少数民族地区也被拉入城市化进程之中，少数民族的土地也会随之不断减少，大量的耕地被政府征用作为公共建筑用地、工业及仓储用地等等。而这些刚由农民或牧民转化来的“居民”除了极有限的土地占用低标准补偿外，还没有享受到其他社会保障待遇。如此，他们处于生存的双重尴尬境况之中：他们既非实际意义上的“居民”——没有享受到城市居民生活保障待遇，也非实际意义上的“农民”——他们已经或将要失去土地，他们的生活保障状况将会不断降低，生活将会变得异常的艰辛。在西北少数民族地区，由于地区工业不发达，而占人口绝大多数的农民长期从事农牧业，很多人并没有进入非农领域工作的特长或经历，这些因素使得这些失地农民家庭经济收入减少，生活水平大幅度下降，对今后生活前景顾虑重重、无所适从，[⑤]也使少数民族地区原本很落后的社会保障制度问题凸显了出来。所以，建立健全少数民族地区的社会保障体系已成为当前一项特别紧迫的任务。

江泽民曾指出：“大力发展社会生产力是社会主义时期民族工作的根本任务，各民族要互相帮助实现共同进步和繁荣”。胡锦涛要求全党“要采取更加得力的政策措施，加快少数民族地区经济社会发展，逐步缩小发展差距，实现区域协调发展，最终实现全国各族人民共同富裕”。共同富裕是我们所有人的心愿，在我国经济快速发展的今天，在西部少数民族地区整体上还很落后的情况下，为了实现这个目标，着力应该解决好的问题之一便是贫困民族地区群众的民生问题，特别是在城市化进程中被边缘化的这些失地农民的生活保障问题，这才是最具客观和现实意义的问题。所以，西部少数民族地区社会保障体系的建设和完善，对解决民族地区人民的生存和发展、实现小康社会的目标具有切实的意义。

二、少数民族地区社会保障现状及其存在的主要问题

近些年来，随着少数民族地区经济快速发展，作为社会“稳定器”与“调节器”的社会保障制度建设也取得了较大的发展，在民族地区的城镇建立了国有企业下岗职工基本生活保障、失业保障和城市居民最低生活保障“三条保障线”制度；在少数民族地区的农村部分地区也实行了新型农村合作医疗以及农村社会救助等社会保障制度。但因历史、社会、经济及近年来城市化进程加快等各方面的影响，少数民族地区的社会保障依然存在很多问题。

（一）社会保障权利严重缺失，保障体系极不健全

  要说社会保障权利的严重缺失，在少数民族农村地区特别在城市化进程中的少数民族地区的郊区更为明显。我国的社会保障制度整体上长期以来形成了一种城乡分离的二元结构模式，城镇社会保障制度相对农村发展的速度较快、内容较齐全、实施也较完善，基本上覆盖了社会救济、社会优扶、社会保险、社会福利等方面，而在少数民族农村地区，社会保障仅仅在社会救济、救灾、优扶安置、五保赡养方面有所体现，这些社会保障的内容主要是基于农村和农业的特点而有针对性地制定的，但随着城市化进程的加快及一部分农民对土地的失去，与其相关的有些社会保障内容也就随之消失，有些保障的内容虽然存在但实际上失去了应有的意义，数量众多的农民基本上处于国家的社会保障之外。城市化进程的加快加速了少数民族地区农民对养老保险、失业保险及医疗保险等这些社会保障制度的迫切需要，但这些与少数民族息息相关的、具有实质性意义的社会保障内容在操作意义上而言几乎还是一片空白。这种社会保障权利长期缺失的根本原因是社会保障体系的不健全，缺乏能够保障农村全体社会成员基本生活需要的现实选择。这种现状与我国经济社会的快速发展及城市化进程的加快是格格不入的。在城市化进程中，大批的少数民族农民流入城市，而“新”的、与之相适应的社会保障体系又未形成和建立，这会给他们的生活增添不安全感甚至恐慌，也会给社会的发展增加不稳定因素。

（二）民族地区社会保障资金缺口较大，保障能力低

社会保障主要有两大系统，即资金保障系统和服务保障系统，而当前最为困扰少数民族地区社会保障发展的是资金保障系统。由于西部少数民族地区经济发展落后，地方财政汲取能力低，社会集资能力低，个人支付能力低，而政府的财政补贴又及极为有限，从而导致保障资金的缺口较大，筹集社会保障资源的途径也较少，地方政府基本上处于力不从心的境地。例如，据2003年统计的全国各省区的财政收入显示，西部12省区的财政收入为1651亿元，仅为中东部地区的8206亿元的20.1%。[⑥]近几年西部各省份的经济虽在发展，财政收入也在增长，但要提供支持农村社会保障需要的大量资金还有困难。所以，从某种程度上说，资金的较大缺口是少数民族地区社会保障能力低的最根本的原因，这种脆弱的财政状况也为其以后有效地解决城市化进程中失地农民的生活保障问题埋下了隐患。

（三）社会保障立法滞后

目前，我国整体上还没有形成专门调整社会保障关系的基本法律，有关社会保障的规定是由劳动、人事、卫生等部门有关职能制定的。国家专门社会保障法的缺失直接导致我国少数民族地区的立法失去了应有的参考与根据。再加上少数民族地区本身发展的落后性也导致其地方社会保障立法与东部相比具有明显的滞后性，社会保障工作在许多方面只能靠政策和行政手段推行。但由于受经济发展水平的制约，政策调控也比较乏力。[⑦]社会经济的快速发展以及各种新的矛盾的出现也要求新的法律及政策措施应运而生，少数民族地区落后的法制建设严重阻碍了少数民族地区社会保障制度的进程。

三、发展和完善少数民族地区社会保障的构想

（一）采取各种措施增加群众收入，建立覆盖面广、多层次多形式的社会保障制度

我们不可否认采取各种措施发展少数民族地区经济，增加少数民族的人口收入才是发展和完善少数民族地区社会保障的根本。但占我国民族地区人口绝大多数的农民收入口径窄，收入水平低，这使得养老保险、医疗保险、失业保险等社会保险措施难以推行，人们仅有的一点收入都用来应付眼前突发事件和实际困难，对于未来的不幸用老百姓自己的话说就是“只能边走边看了”。因此，要建立和健全少数民族地区社会保障体系，重在加快民族地区经济的发展，努力增加人口收入。在发展民族地区经济，增加群众收入的基础上完善贫困人口最低生活保障制度、医疗保险、养老保险及失业保险等各项社会保障制度，这是少数民族地区最迫切也最为关键的问题。

其一，建立民族地区贫困人口最低生活保障制度，确立最低生活保障线

所谓民族地区贫困人口最低生活保障，顾名思义就是为保障收入难以维持基本生活的少数民族地区贫困人口而建立的社会保障制度。建立民族地区贫困人口最低生活保障制度不仅是改革和完善民族地区社会救济的重大举措，而且也是尽快建立民族地区社会保障制度的关键所在。在此过程中，要正确界定保障对象，使急需救助的人能够及时得到救助，以免重复救助或缺乏救助；要科学确定保障线标准，有效保障民族地区贫困人口最低生活，使其能够正常生活，防止因救助过低而使社会保障变成“形象工程”或因救助过度而人们形成懒惰的倾向；要适时新增有关城市化过程中失地或少地农民的最低生活保障的专项内容，使这些“弱势中的弱势群体”首先能够得到救助。当然，这要根据本地区实际情况，从人均消费基本生活费支出、本地经济水平、地方财政和集体的承受力等各方面的综合因素出发，测算出一个适合可行的最低生活保障线标准参考系数。据此，再确定出一个适合当地实际情况的最低生活保障线。

其二，建立社会养老与家庭养老相结合的养老保障制度

随着家庭联产承包责任制在农村普遍推行，乡村集体经济大幅削弱，使建立在人民公社集体经济基础上的社区型养老模式逐渐变成家庭养老、自我养老。[⑧]从长远的观点看，传统的家庭养老现已面临着严峻的挑战。这是由于我国计划生育政策的推行使家庭快速趋向小型化，老人相对增多，子女的负担加重。加之经济的快速发展和城市化进程的加快使农村劳动力相对过剩，农村人口向城市流动迁移也在加快，直接导致农村的老年父母身边子女减少或无子女照顾，极大地影响到老人的生活照料。这种现状直接冲击传统的家庭养老模式。但如果完全实行社会养老，不管是从政府资金方面还是从家庭传统文化习俗及老人心理健康方面，都还是无法完全实现的。所以，目前解决民族地区养老的最佳途径是走一条社会养老与家庭养老相结合的模式。

其三，大力推进新型医疗合作制度建设

新型农村合作医疗制度，是目前减轻农民医疗负担，防止农民因病致贫、因病返贫的一种有效模式。建立农村合作医疗和农村医疗救助制度可以有效保障农民的基本医疗，并以此为起点，可以逐步建立和完善医疗制度，基本解决农民看病难、看病贵的问题，是广大农民通过互助共济、共同抵御风险的好办法，新型农村合作医疗制度是由政府组织、引导、支持，农民志愿参加，个人、集体和政府多方筹资，以大病统筹为主的农民医疗互助共济制度。但在我国西部地区，农村合作医疗事业还处在试点的阶段，参加合作医疗的人口覆盖率只有5%左右。[⑨]依此可知，在我国西部少数民族地区，参加农村合作医疗的人口覆盖率则更低，所以，建立和完善合作医疗保险，调动各方面的积极因素，在农民自愿的基础上，大力推行合作医疗保险制度也是目前建立健全民族地区社会保障体系的重要内容。

其四，建立农村居民失业保险制度

随着经济的发展及城市化进程的加快，农村居民的失业率逐渐呈上升趋势，特别是西北少数民族地区，因地区工业不发达，大部分农民长期以来只从事单一的农牧业，缺乏直接进入非农领域工作的经验和一技之长，且少数民族地区的农民文盲或半文盲率较高，这些因素造成了在城市化进程中一些失地的少数民族农民很难再就业。据甘肃统计局统计，甘肃省农村的失业率以达到26%。[⑩]由此估计，城市化进程中的西部少数民族地区的农民的失业率就更高了。所以，建立少数民族地区农村居民失业保险制度已是不容忽视的重要内容。

（二）完善社会保障资金管理制度

随着社会保障制度的逐步建立，社会保障资金的需求数量及保值增值的压力也会越来越大，传统的社会筹资方式以及资金监管方式也将面临着日益严峻的挑战，需要我们采取各种方式持续充实社会保障资金，加强资金管理，实现资金的不断保值增值。在社会保障建设中这是一个关系到民生的重要问题。“对少数民族地区，国家不仅要给政策，而且还要给以切实的帮助”。[11]围绕完善社会保障资金管理制度，以下几个方面的问题必须得以解决。

其一，拓展集资渠道

目前，我国地方社会保障资金主要来源于征缴收入和财政补贴，其他的集资渠道还没有被充分的拓展开来。所以，广泛开展各种活动鼓励人们进行捐助，组织企、事业单位和各种社会团体进行捐赠是必要的。再者，开设各种安全、便利、可靠、透明的捐赠渠道便于人们捐赠。发动贫困地区的农民进行投保，虽参保经额不多，不会给参保的农民造成过大的经济负担，但这样一方面可以提高农民的参保积极性，另一方面也可以聚集一些闲散资金。

其二，建立专门的社会保障资金监管机构

我们应该立足民族地区的实际情况，借鉴发达地区社会保障资金运营的成功经验，创新社会保障资金的监管理念，改革监管体系，加强资金的保值增值。

首先，必须分步实现全国统筹。由中央到地方分级建立统一的社会资金的监督管理机构，由中央政府负责统一全国社会保障总的方针政策，具体事务分别由中央政府在各地的派出机构承担，地方政府则依据自身的财政状况提供一些必要的补充。这种专门化的监督机构有利于提高行政监管部门决策的科学性、民主化和透明度，而且可以大大调动用人单位和劳动者对社会保障资金监督的积极性及针对性，从而有效的管理社会保障资金，维护劳动者正当的权益。[12]

其次，在短期内监管机构还未建立起来之前，应该建立县(市)级社会保障预算管理体系。用县(市)级社会保障预算联结着同级政府财政预算，同时进行本辖区的综合调控，既可以综合平衡本辖区的综合财力，又可以规定和调控本辖区社会保障事业的发展。[13]同时，通过预算的编制、审批、执行、监督和决策制度对社会保障资金实行全过程监督。

最后，还需开征社会保障税。通过开征社会保障税不仅可以更加稳定、规范地筹措社会保障资金，还对建立强制、统一、规范、利于监督社会保障资金体系及为有利，这是建立和完善我国社会保障制度的重要保证。

（三）加快少数民族地区社会保障法制建设

从世界各国的情况来看，社会保障制度的建设都离不开相关法律的建设。相关的法律完备了，社会保障才可能健康稳定地发展。例如，1883年，德国制定了《疾病保险法》，1884年制定了《伤害保险法》，1889年又实施了“老年残废保险制度”，对因病因残丧失劳动力的老人给予保险；英国也在1911年颁布国家保险法，开办强制性失业保险、养老保险和疾病保险；在20世纪30年代中期，美国总统罗斯福针对当时的经济大危机带来的剧烈社会动荡，在1935年制定和颁布了《社会保险法》，为现代美国社会保障制度的确立奠定了基础。德、英、美各国社会保障法律的建立为当时完善这些国家的社会保障建设、缓和劳资矛盾、维护社会稳定、促进经济的发展起到不可估计的作用。而我国目前也正处在经济转轨时期，相对滞后的社会保障制度为经济的有效转轨带来了诸多不便，城市化进程的加快使有关于社会保障的问题更是层出不穷，况且我国的老龄化也日益严重，这个问题虽在民族地区还不太明显，但这是一个全国总的趋势，是避免不了的。这些事实促使我国必须进行社会保障法律建设。

在少数民族社会保障法律建设中，首先应该注重政府主导的理念。因为社会保障制度作为一项关注社会弱势群体，使国民全体都能得到社会发展成果的举措，其责任的最主要承担者应该是政府，政府在少数民族社会保障制度的创设过程中应占主导的位置。国家或政府有寻求稳定或参与发展的内在动因，政府承担社会风险的能力大于市场。同时，政府承担起社会保障职能最具有规模经济，可能降低分散保障过高的执行成本。[14]简言之，在我国社会经济快速发展、城市化进程加快，各种矛盾凸现的今天，政府不但要负责维护国内的治安及防止外国的侵略，而且要为公民提供各式各样的服务，增加国民的福祉，这是国家的职责之所在。况且在我国少数民族地区的地方财政还不足以进行社会保障法的建设的情况下主要只能靠国家来实现了。其次，要坚持法制的理念。美国著名法理学家博登海默指出：“在为建设一个丰富而另人满意的文明的努力奋斗过程中，法律制度起着重要而不可缺少的作用”。[15]在我国，“依法治国，建设社会主义法制国家”是党和国家确定的社会主义建设的一项宏伟目标，也是我国宪法规定的重要基本原则。在专门的社会保障法律缺席的情况下，仅靠政策的推动是无法达到令人满意的效果的。政策虽具有灵活性，但却缺乏强制性与公判性，所以建立适合我国少数民族经济发展水平与实际需要社会保障法律体制已是迫在眉睫。