社会政策时代：中国社会发展的选择

王思斌

来源：《中国社会科学报》

     3月5日，温家宝总理在十一届全国人大三次会议上作政府工作报告，谈及经济政策、收入分配、反腐、民生等诸多热点难点问题。其中，民生问题占大量篇幅，比如“着力改善民生，加快发展社会事业”。

     《中国社会科学》2004年第6期组织的以“科学发展观与社会政策”为题的一组笔谈中，笔者发表了《社会政策时代与政府社会政策能力建设》一文，指出“中国将迎来社会政策时代”，并在其他场合多次阐述过这种认识。

应时而生的“社会政策时代”

     时代是一个“社会—时间”概念，它指的是某种社会在一个较长时间内表现出来的重大特征。“社会政策时代”是指在一个国家或地区，以改善困难群体、弱势群体和广大民众的生活为目的的社会政策普遍形成，并且作为一种制度被有效实施的社会现象和社会发展阶段。

    “社会政策时代”应该具有如下一些基本特征：

    第一，社会公正的理念被普遍认可。任何社会政策的制定都以一定的社会公正的理念、福利思想为背景，这种思想常表现为人们对某些社会问题的关注和对解决这些问题具有较为一致的价值判断。这样，社会公正的理念、对困难群体的不利地位的关注在决策层和政府那里达成共识，于是，政府做出相应的制度安排。

    第二，出台覆盖面较宽的诸多社会政策。作为一种时代特征，社会政策时代意味着在一段时间内有较多社会福利政策出台。开始，政府可能在最关键的领域制定相关政策，对脆弱群体进行救助和支援，缓解社会中的张力。相继，其他社会福利政策会逐渐地或较快地被制定，涵盖那些被认为是有利于表现社会公正的领域，并表现出社会政策的群体效应。社会政策的较充分发展将影响到人们日常生活的诸多领域。

    第三，社会政策被制度化地有效实施。为了保障社会政策的有效实施，必须有相应的执行政策的组织体系。一般地，这种组织体系并不局限于政府部门，常常有民间组织的参与，实际是政府与民间的合作系统。此外，其运行及功能效果具有可监测性。

    “社会政策时代”是笔者根据中国经济社会发展的阶段性特点，并参考一些发达国家工业化、现代化的经验而提出的一个概念。改革开放以来，特别是20世纪90年代中期向社会主义市场经济体制加速转变以来，中国经济获得了持续快速增长，社会财富大量增加。同时也在转型过程中积累了大量社会问题，其中最明显的当属收入分配的两极分化，以及由此带来的社会基层民众的社会认同问题。

关心民生是重点

一方面是社会财富的大量涌现，另一方面是收入分配严重不公，失业、贫困、看病难、上学难等问题愈演愈烈。这两方面加在一起必然会促成政府或社会的某种作为。2003年，在坚持科学发展观、关心民生的大背景下，为了应对突出的社会问题，国务院在很短的时间内制定颁布了《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法》，一些关注困难群体、弱势群体（包括流浪乞讨者、进城务工农民、危重病患者、失依儿童与老人、城市退休人员及失业人员等群体）的人身权、生存权，更加体现人文关怀的政策已经出台或者正在制定之中。当时，全国人大也宣布在未来几年内加强社会立法，这就是说，中国将出现社会政策集中出台的现象。在这种情况下，有必要用一个概念来概括，即笔者在研究了德国、英国的社会保障、社会福利政策的发展进程之后，提出了既与它们相近，又与之不同的“社会政策时代”概念。

中国社会政策的发展正在呈现上述特征。2004年以后，免除农业税的政策（这是一项社会政策）提前在全国范围内实施；保护劳动者和弱势群体的《劳动合同法》、《残疾人保障法》、《妇女儿童权益保障法》得以制定或修订；中央决定建立覆盖城乡居民的社会保障体系，城市较早实施了最低社会保障制度，农村也实施了最低生活保障制度；新型农村合作医疗制度全面推开；农民工社会养老保险金的转移接续在经历多年争论后得以实现；中西部地区中小学生的“两免一补”政策支持了贫困学生的学习；农村社会养老保险制度已在试点；一些省市开始对老年人发放生活补贴；许多城市开始积极实施使广大居民受益的公共政策；等等。

社会政策时代是发展的产物

近几年来，中央和地方政府都相当重视社会建设，关注民生，制定出台了大量社会政策，它们在不同程度上得以实施。社会公正得以张扬，社会上正在形成关注并尊重困难群体的氛围，社会政策的执行情况得到了越来越多的社会监督。在未来10年和更长的时间内，这一趋势还会得到加强。

从中国的经验可以看出，社会政策时代实际上是社会发展到一定阶段的产物。这里重要的是经济、社会和政治条件。第一，在经济上要有较充分的条件，即经济较快发展、有较强的经济实力，政府的公共财政可以在较大程度上解决困难群体基本生活方面的问题；第二，在社会条件方面，社会上确实出现了一些比较严重的社会问题，包括公民在一定程度上提高自己的社会福利的要求；第三，在政治上，政府持守社会主义的意识形态，即以解决基层民众的基本生活问题作为自己的责任，而且它有能力动员公共财政资源和社会力量去解决这些问题。

中国正在迎来或进入社会政策时代，表明了中国经济的快速成长和经济实力的大大增强，中国政府愿意负起责任，并有能力去解决基本民生问题和普遍提高国民福利，这是社会发展、进步的表现。

稳步推进  未来可期

一个国家或地区进入社会政策时代并不是瞬时之事，而需要在一个较长的时期内去发展和实现社会政策，不断完善社会政策体系，提高民众的生活质量和社会福利水平。因此，社会政策时代的到来又是一个国家或地区从局部社会政策到比较全面的社会政策，直至形成社会政策体系的过程，也是从关注基本民生向全民福利发展的过程，是从较低水平的全民福利向较高水平的全民福利发展的过程。

中央政府已经提出到2020年基本建立覆盖城乡居民社会保障体系的目标，民政部门提出建立适度普惠型社会福利的想法，一些比较发达的省市正在积极发展普惠型社会政策（比如北京市的“大民政”），而且随着经济的持续发展，这些公共服务和社会福利还会向更大范围和更高水平发展。我们可以期待通过经济社会的持续协调发展，逐步建成与之相适应的社会福利体系，到21世纪中期，中国人民的社会福利将会发展到较高水平。

应该说明的是，“社会政策时代”的发展，较大范围、不断发展的社会福利的实现，必须以经济的稳定、持续发展为条件，必须以经济社会协调发展为条件。因此，从“社会政策时代”发展的角度来说，大力发展经济、促进经济社会协调发展是第一要义。

（作者单位：北京大学社会学系）