熊易寒 “问题化”的背后：对当前中国社会冲突的反思
2007-09-16 作者： 熊易寒
最近几年，中国的改革已经逐渐进入了深水区，具体表现在两个方面：一是社会冲突愈益激烈，2005年的大规模**件多达87,000起，是1993年的10倍之多；二是去年出现了关于改革成败和方向的论争，这实际上是现实中的社会冲突在意识形态领域的一种反映。改革进入深水区，这就意味着“摸着石头过河”的做法不再可行，而必须对当代中国社会的主要矛盾和根本问题有一个清晰的判断，理性认识当前中国的社会冲突也就显得尤为紧要。
有学者在研究中发现，“问题化”是集体上访过程中的一个重要现象。上访者反映的问题尽管客观存在，却不意味着进入了解决的日程，为了尽快和尽可能好地解决问题，他们总是要竭尽所能地强调问题的严重和情况的紧迫。如果政府知道了他们的问题却不当回事，那就通过“闹事”来制约政府的拖延和敷衍。“问题化”本质上就是上访者运用种种手段将自己的问题转化为政府或官员不得不重视的问题（如社会稳定、政府形象），迫使其着手解决，也可以说是民众对政府采取的强制性议程设置。
必须承认，在现行的制度安排下，“问题化”是上访者理性选择的结果。但这种方式不仅对于解决问题收效甚微，而且会导致社会问题的“扩大再生产”：原先只有一个相对较小的问题，现在为了解决这个问题而人为地制造了一个更大的问题，譬如静坐、堵塞交通甚至暴力对抗。“问题化”的初衷是为了促使问题得到解决，但造成的客观后果却是，政府面对的问题不仅增多了，而且更加复杂，政府自身也由仲裁者降格为当事人。在这种情势下，更容易激化官民冲突，使社会问题政治化。这种现象必须引起政学两界的足够重视：一则官民冲突会耗散国家的合法性资源，动摇政权的社会基础；二则政府本应是社会冲突的协调人，如果连政府自身也频繁地陷入社会冲突，还有谁可以收拾乱局？
无论是“问题化”，还是社会问题的“扩大再生产”都仅仅是现象，我们还需要进一步探索其内在的机制——为什么非要闹到不可收拾的时候才来收拾？既然这一现象如此普遍，那么，它必定是由于结构性的原因所致，而不能简单地归结为改革“过程”中的问题。
在很大程度上，这一局面是由当代中国的国家与社会关系所决定的：一方面，政府对社会问题和社会冲突的处理是非制度化的，也就是说，政府处理问题的原则不是普遍主义和程序化的，主要不是根据问题本身的性质、是非曲直，而是取决于民众的反应，有没有闹，闹得有多大。因为“闹”关系到政府的一个重要治理目标——社会稳定，从而把民众的问题转化为政府不得不解决的问题，但这是有一定政治风险的，政府有时会妥协，有时会打压（这个选择过程也是非制度化的）。如果没有闹或闹得不够大，就可以敷衍了事、熟视无睹；到了非介入不可的时候，也没有一个制度化、程序化的解决机制，只要能够“大事化小，小事化了”就好，而不论解决方案本身是否符合正义、公平、法治的原则。如此一来，既助长了官僚系统的机会主义（只要不影响稳定就先不去管它），也鼓励了民众的机会主义倾向（只要把事情闹大，问题就解决了）。这就使得政府与民众的互动变成了两个机会主义者的博弈，而这一博弈的均衡就是：民众将自身的诉求“问题化”，政府再着手解决。于是，“问题化”成为官僚系统治理能力不足的一种补偿机制，通过这种方式“过滤”社会问题，进行局部性而非普遍性的治理。这里面还有一个认识问题，就是政府对社会冲突乃至官民冲突不要过于敏感，不要认为一切冲突都是“反功能”的、有害的，适度的冲突还有助于社会系统的存续，因此社会冲突并不可怕，可怕的是缺乏有效协调和解决社会冲突的机制。
另一方面，民间社会（特别是底层社会）是非组织化的，缺乏有效的利益聚合，个人的利益诉求难以进入政府的议程。当前的中国社会表面上组织化程度很高，诸如工会、职代会、妇联、村委会、居委会、业委会、各类行业协会等等，但基本是按国家法团主义的模式来组织的，这些组织在常规政治下进行自上而下的动员可能是有效的，但很难将下情上达，利益聚合功能缺失，一旦发生冲突，更是难以汲取民众的信任，事实上又回到了无组织状态。一个显而易见的事实就是，公民的维权活动很少利用现成的合法组织，要么单枪匹马，要么另起炉灶，譬如在于建嵘调查过的H县，农民就自发组织了“减负上访代表队伍”，甚至要求成立“农民协会”（这也说明民间社会确实有组织化的需求）。由于缺乏利益聚合，政府所面对的就是无数原子化的个人，以及千千万万的单个利益诉求，交易成本自然攀高，政府的治理能力与治理目标不免要发生矛盾。从这个意义上讲，官僚系统的拖延、敷衍并不完全是因为科层制发育不良、治理能力低下，而是因为其所面对的是一个“不可能完成的任务”——治理的主体过于单一，治理的客体又过于分散。解决这一困境的办法之一就是利益组织化，充分尊重公民的结社自由，允许公民在自愿的基础上成立自己的社会组织，这些社会组织不仅是治理客体的有机集合体，也是新的治理主体。它们一方面代表特定的利益群体，具有同包括政府在内的其他利益群体进行集体谈判的能力，向政府表达其合法的利益诉求，并依法接受政府的管理；另一方面又是民间自治机构，对其成员有管理和约束的责任。如此一来，就可以同时解决治理客体分散和治理主体单一的问题。由于社会组织的存在，人们就不必事事找政府，相对弱势的社会群体（如农民工、失地农民、动迁户）也具有了同强势集团进行博弈的资本，政府就可以从纷繁复杂、缺乏整合的单个诉求中解脱出来，有更多的精力来协调不同利益群体之间的矛盾，以制度化的方式解决各“类”问题。
但社会组织与政府究竟是什么关系？如果强调社会组织的独立性和自主性，会不会对政府的权威和管辖权构成挑战？而如果强调政府的管理，会不会使这些组织沦为政府的附属机构？这是相当一部分人的顾虑所在。
长期以来，党和国家对社会组织的控制是以“外部组织内部化”的方式达成的，即通过设立党组、党委、支部或采用挂靠的方式实现对外部组织的控制（如企业、群众团体），或干脆将其纳入广义上的国家政权体系（如工、青、妇），把组织间关系（合作关系）改造成组织内关系（上下级关系）。“外部组织内部化”在一定程度上可以降低了由讨价还价、沟通、协调、抵触所带来的交易成本，强化了党和国家的控制能力；但也为此付出了巨大的代价，外部组织所具有的优势丧失殆尽：首先，弱化了社会组织的社会基础，一方面是社会组织难以为民众代言，另一方面是民众视社会组织为“二政府”，对其立场和能力缺乏信任；其次，弱化了社会组织的政治功能，社会组织原本可以充当政府与民众的中间人，当二者发生误会或冲突时，可以从中斡旋、调解，现在则因为“一边倒”的身份而难有作为。
因此，利益组织化要求政府与社会组织建立新型的合作关系，不再从内部加以控制，而是实行法治框架下的外部控制。内部控制会使组织失去民众的信任，重新回到无组织状态，甚至刺激民众自发成立组织（譬如深圳某小区就出现了官方和民间两个业主委员会同时筹备的闹剧），而这在现行的制度安排下是非法的，势必会引起政府的干预，进而激化双方的矛盾。而法治框架下的外部控制则可以较好地解决这个问题：一方面，社会组织的自主性受到法律的保护，政府对社会组织的管理必须以法律为依据，不得干预其内部运作；另一方面，法律为社会组织的行为设置了外部边界，社会组织的利益表达必须在法定的框架之内，一旦越轨，就要依法追究其责任。经验告诉我们，组织化程度越低的集体行动，越是容易演化为暴力冲突，因为连个可以谈判的对手都没有；越是有组织，对立双方越是容易达成妥协，避免悲剧的发生，也才有可能形成建设性、可持续的成果。政府对社会组织的管理应该“外紧内松”，只要你不逾界，具体怎么做就是你的自由。
不用过度担心社会组织会削弱政府的权威，理由有二：其一，社会组织代表的是特殊利益，政府代表的是公共利益，二者各有其“地盘”，加之公共利益是从诸多的特殊利益中抽象出来的，因而利益组织化也有助于公共利益的形成，而惟有真正代表公共利益的政府，才能超然于社会冲突之外，居中调节，“把冲突保持在‘秩序’的范围之内”；其二，政府行使公权力，对价值进行权威性分配，而社会组织仅仅具有利益聚合和利益表达的功能，它只能对政府的利益分配施加一定影响。
利益组织化既有其必要性，又有其必然性，我国现阶段业已出现的地方性维权组织、商会、“准农民协会”就是明证。从长远来看，社会利益的组织化表达是不可避免的。与其遏制这些“利益组织化”的萌芽，不如因势利导，从利益组织化入手，通过调整国家与社会的关系来改变当代中国社会的政治生态，寻求社会冲突的解决之道。
诚然，利益组织化不是万能的：一来利益组织化并不能消除社会冲突，而仅仅是改变了社会冲突的表现形式，使其更容易纳入制度化的轨道；二来并不是所有的利益都可以组织化，只有那些具有普遍性或群体性的问题才可以通过组织化加以吸纳。但利益组织化至少可以使纷繁复杂的社会冲突得以简化，从而为制度化地解决社会冲突铺平道路（简化是制度化的前提）。正如赵鼎新先生所言：“政府对目前正在兴起的集体行动的制度化能力才是决定中国发展的关键。”
（本文原载《社会学家茶座》第19辑，2007年4月）
