论转型期社会治理理念创新及其向度

胡乃岩

来源：《黑龙江社会科学》2014年第5期

十八届三中全会决定把“社会治理创新”作为推进国家治理体系和治理能力现代化的重要内容，并把建设科学有效的社会治理体制，确保人民生活有序和谐作为目标。这要求我们党和政府在社会治理实践中深刻领会社会治理创新的精髓，突破社会治理理念的困境，并加以创新和发展。

　　一、社会治理理念：一种合作治理理念

　　治理理论是20世纪90年代西方兴起的一种政治理论。从“地方治理”和“公司治理”理论最后发展为社会治理理论。国外学者库曼曾指出：“一种倾向社会中心的治理模式逐渐在欧盟兴起，这是一种社会政治的治理改造工程，它是一种涉及政府与民间社会互动关系的行为面、过程面、结构面的动态结合。”社会治理过程是通过社会多元主体的自我管理和自我服务，最大限度地考虑来自各个社会主体的诉求和利益关系，进而促进社会和谐、平衡矛盾，增强社会发展活力的一种社会管理模式。

　　社会治理理念是在整个社会治理过程中，治理主体对于治理模式、治理方法和治理手段等方面的基本看法和思路，治理主体为了适应社会治理形势的变化，改变对过去某种事物的观点和判断方式，从而对以往的治理理念进行创新和提高，以便更好地指导整个社会治理活动的顺利进行，促进政府管理和社会自治效能的提升。社会治理理念创新是社会治理行为的先导，科学的、高效能的社会治理离不开先进的治理理念，如果治理理念不创新，那么，治理的思维创新、理论创新、体制创新和技术创新都无法实现。社会治理理念的主要内容包括：一是多元主体参与治理。在新型的社会治理理念当中，对于社会公共事务的管理已经不仅仅局限于政府，其中还包括社会团体、民间组织、公民参与等各类非政府机构，社会管理的主体是公共权力部门，社会自治则是依靠全体公民的自我管理。二是互动合作、协同一致的理念。在公民社会中，政府在决策阶段通过互信机制建立起与广大公民的荣辱与共的生命共同体。虽然政府依然是公共权力行使的主体，但在进行社会管理过程中，需要各个主体之间进行合作协商、持续互动，共同致力于公共目标的实现和公共问题的解决。社会治理理念是一种基于共同参与、共同出力、共同安排、共同主事的互动关系理念模式。三是权力相互依赖的理念。在处理公共机构和民间机构的关系上，政府已经不再是唯一的权力中心，在市民社会中，受到广泛认同的其他公共机构和民间组织都有可能成为这一领域的权威者，政府在这一层面上主要充当的是调控者的角色，为了更有利的解决公共问题，政府要谋求与社会组织之间的资源交换和相互依赖认同；四是去权威化的理念。社会治理理念要求国家强制机制、市场竞争机制、社会信任机制相互补充以解决单一机制失灵的问题，政府处于协调、调控的地位，逐渐从高高在上的统治走向社会治理，是一个逐步去权威化的过程。

社会管理过渡到社会治理虽然只是一字之差，但区别很大，其中昭示了中国社会治理模式的重大变革和治理理念的重大突破，折射出中国社会改革的重大进步。社会治理理念和社会管理理念主要有如下差别：一是两种理念所涵盖的范围不同。社会管理的范围过于宽泛，无所不包，界限不定，政府参与度过高，权力集中、机构庞大、效率不高；社会治理则聚焦于社会组织的参与，社会公共事务的解决，化解和消弭社会公共矛盾。二是管理理念强调垂直化管理，而治理理念则强调扁平化的传达，治理行为可以从上到下，也可以从下到上，且可以平行传动，鼓励社会组织多方面、多方位的民主参与。三是管理理念强调权威性，但权力的过度集中则容易导致决策的随意性和过于强硬，而治理理念强调的是通过法治思维和法律手段来解决社会矛盾、制定社会发展方略，并不是简单机械的命令执行、完全行政化的管控。这是一种为广大社会群体所认同的管理模式，其在管理过程中更具协调性和沟通性，可以提高执行效率和社会和谐程度，是一种“政善治，事善能”的善治理念。

二、社会治理理念创新的现实诉求

　　美国学者福山强调：“民主制度的运作要求民主的价值观必须被内化到公民的自我意识中去。鉴于此，有必要对社会治理理念创新的现实诉求做以分析。

　　首先，传统政治文化观念对社会治理理念的束缚。中国的封建社会历时两千多年之久，传统的政治思想相当系统、精密，在中华民族主体形象创造过程中，沉淀为具有中国特色的政治文化。其外在特征主要表现为以“经世致用”作为主要的价值取向，不注重理论的建构和研究，偏重政治实践历练，不骛于空想，不弛于虚声，杂糅于经验当中，其主要内容是对于人事原则和为政、从政、治国牧民的探讨，滞留于王道与霸道、德治与礼治的争论，未能形成系统、可操作的政治制度模式；虽然重视民本主义，但也不过是统治者对于被压迫生灵的居高临下的怜悯和恩赐。在中国的政治文化中，德是人的终极根据，是人的生命尺度和价值依据，“以德教民而以礼齐之”，通过自身的道德修养和身体力行的纲常观念教化民众；法治仅成为辅助的手段。这种政治的教化被涂抹上神圣的光彩而形成了泛政治化的传统，政治意识扎根于民众的一般意识当中，反权威的民主意识被完全压制和批判，以政治为尺度来评判善恶成为中国的一大文化现象。

　　从内在的特征来看，中华民族的文化生存结构是推崇个人对社会的无底限适应，通过个人严格的自我修养，达到身心的平衡，以臻物我两忘，顺应自然，缺乏向外扩张的开拓精神和自立自强的探索力量。个人被捆绑在仁爱、贡献的群体本位当中，在面对社会和家族的利益时，积极地消灭个性，主动依附于社会网络，缺乏自由主义的传统。在这种文化背景下，伦理道德作为人际关系的衡量范畴，转化为评价一切政治行为的价值尺度，封建伦理作为先验的法则来规制整个社会的表象，并成为普遍性的精神束缚，吞灭了个人和社会组织参与政治活动的可能。

　　从上述分析可以看出，传统的政治心理影响着整个社会治理行为的心理投射，并作为一种晴雨表来反映人们对社会治理现象的评价和认识，治理行为只有深刻捕捉到主体的政治心理，才能获得进一步认同、了解到主体的情绪和愿望，形成广泛的群众基础。

　　其次，新公共管理思想对社会治理理念的影响。通过对社会管理行为的不断摸索和创新，西方国家的新公共管理思想作为一种先进的治理思想传入中国，新公共管理思想是西方国家在实践中沉淀、结晶成为的一种管理思想，源于人们对社会治理的困惑和寻求答案的自觉，渗透着人们对社会治理的主观评价和选择。新公共管理思想是以理论形态出现的，与客观描述、因果分析、价值评判、具体操作四个过程和方面息息相关、相互作用。通过西方国家在发展的过程中，各种具体的实施方案和动力因素、理想方案之间相互碰撞和作用，加速了整个社会治理过程的成熟化和明晰。这样的思想在整个社会治理过程中居于首要指导思想，最早、最敏锐地洞悉社会治理过程中变革的影响，并导致社会治理的嬗变，通过长期的灌输和积淀，逐渐转化为社会治理的行为准则。

　　公共管理思想在改革过程中经常被发展中国家视作一种普世的规范模式加以接受，但我们往往忽略了这样的治理思想背后所隐藏的价值取向和特定的环境模式，新公共管理模式虽被认为是万用良药受到热烈的追捧，但其背后隐藏的是发达的经济技术、完善的市场机制、理性的官僚体制和成熟的公民社会，因此，也使这种管理模式产生了相对狭隘的基础性和实践中悖谬。虽然强调了管理主体角色的重要性，但为了增强主体的参与程度而过分地强调分权和竞争，从而导致不同主体之间缺乏合作的空间，公共管理呈碎��化；为了使公民享受“顾客式”的服务反而使另一部分人排斥在公共服务之外；技术官僚、利益团体、社会精英对政策制定的操控，也使大部分公民对政府的决策无缘参与。如果参与社会管理的合作主体之间无法实现良好的协调合作，那么社会治理的模式就无法实现资源和公共利益的最大化实现，治理也会陷入失灵状态。从中国的实践经验看，新公共管理思想对社会治理理念影响较大，但从目前中国市场经济体制的完善程度、官僚体制的发展程度和法治化的成熟度来看，如果盲目地将这种管理模式植入社会治理理念中，有可能形成“淮橘成枳”的尴尬状况。

　　最后，公民治理薄弱对社会治理理念的影响。美国学者博克斯提出：“今天的创新是一个创建以公民为中心的治理结构的复兴实验过程”，他指出：“公民应该在公共管理中扮演积极的主人角色”。广大公民可以通过对社会治理思想的价值判断，进行美好和善治的评价，形成社会治理价值观念、行为准则、评价活动相组合的系统体系。这种价值观念一旦被人们接受，就会反作用于政治活动的过程，其价值观念逐步沉淀，之后分解为各种具体的见解、观点、态度，从而影响人们的政治信念和政治态度，制约人们对政治生存活动样式和行为模式的选取。它反映着社会治理价值观念的客观本质，内蕴着人们对社会治理行为的审视和判断，人们会把这种价值观念作为价值行为的准则和标准，形成规范性或非规范性的习俗传统和律条规章。

从最低限度来看，中国的公民社会已经初具雏形。但从充分意义上讲，目前的公民社会还不够成熟，缺乏组织化、网络化、成熟化的公民社会，农村缺乏社会合作组织，参与人数稀少，城市社区的非政府组织官方性质浓郁，缺少自主性。在不断发展的市场经济条件下，利益交换和关系本位观念还在广大公民中存在，这也增加了信任成本，导致了公民之间合作效率的降低，加之公民参与制度的形式化问题，都阻碍了公民社会的成长和发展，进而妨碍了公民治理的脚步和进程。

三、社会治理理念创新的基本向度

　　通常来说，旧的执政理念和政治观念会对社会和政治的发展起阻碍作用，而创新的理念则会在预示社会和政治发展新趋向、新要求的同时，间接地促进社会改革的发展。美国学者荣迪内利在总结西方政府创新时将动因归纳为公众的希望、政府绩效之间的落差，以及政治领袖和政治精英对社会改革的行为驱动，这两方面都离不开创新理念的先导和植入，社会治理理念创新可以从如下向度加以分析。

　　首先，推行协同型、网络化政府的治理理念。协同治理来自于《后汉书·恒帝纪》的“内外协同”，主要是强调事物系统内各个部分之间要保持合作性、协调性，旨在突出资源的最合理配置和效率的最高层次发挥，意味着主体之间的井然有序、配合默契的状态。协同型社会治理要求在进行公共事务管理时，政府和其他治理主体之间要协同一致，相互扶持促进，最终使治理功能达到最高效率和最完美的执行水平，使治理功能获得最大程度的认同，其中包含如下内容：一是政府从实际的操作干预者转变为管理权威者，创造有利环境赋权于民，而其他治理主体发挥自组织性，常态下主体之间配合默契、互有分工，非常态下治理主体则彰显应变能力，积极为解决问题提供建议和参与治理。二是政府在不断寻找实现目标的最有效手段的同时，强调三边式的治理方略，即政府、市场、公民社会都能有序地承担不同角色，有时相互配合、有时相互牵制，但大部分情况是相互独立的，每个主体都有各自的比较优势。政府负责保证集体行动的有序性，防止各自为政、杂乱无章，并通过整合资源、占有专业知识的优势来保证治理发展的大方向。市场和公民社会体现整个社会的发展需求，三方共同面对公共议题，相互磨合、扬长避短，解决单个系统完成治理行为的“死角”，形成社会治理的最优状态，达成社会治理行为的切实有效。三是政府在社会治理过程中要逐渐形成网络式治理，通过公民社会的成熟和参与，逐渐使政府机构和社会组织、公民个人的能力资源和专业知识得以网络化的聚合，在解决问题时共同应对，迅速出击，避免政府行为的武断和个人行为的片面，从内部破除传统官僚机制的封闭性和反映的迟缓度，代之以网络相连的新型政府机构运行模式，真正达到从划船者向掌舵人的方向转变。

　　其次，构建与中国传统相结合的现代治理制度理念。中国公共管理学发展的30多年间，一些学者比较推崇西方国家公共治理的理论和实践，对于西方国家相应的文化背景、历史沿革和社会发展逻辑则未给予相应的重视，因此，容易落入“最优治理实践”的陷阱，而忽略了中国现实的制度基础及历史传统。对中国行政历史发展脉络的研究和梳理缺乏足够的认知，断章取义、全盘否定的做法亦妨碍了我们理性地进行治理理念的创新和变革。笔者认为，对于西方先进的治理理念应该吸收转化为适合中国国情的治理方略，对中国传统的治理理念也应该辩证吸收。而对西方的先进理念，如电子政务沟通和外包式管理这些先进的做法可以予以借鉴。

　　最后，创建利益整合型的公民社会理念。马克思和恩格斯对于市民社会有极高的评价，他们认为：“绝不是国家制约和决定市民社会，而是市民社会制约和决定国家。”面对复杂和多元化的社会结构，一个具有成熟的、理性的、开放的并且具备利益高效整合功能的公民社会，是社会治理理念创新必不可少的要素，也是社会治理的核心理念。公民社会的优势在社会治理方面是政府和市场都不具备的，可以提高公共产品供给的效率和质量，塑造公民成员的合作、自治精神，规约政府行为，提高资源配置效率，所以公民社会也被称为“第三种治理机制”。公民社会的构建要从以下方面入手：一是要培养公民意识，提升公民能力。让广大公民从“臣民意识”走向深具民主文化气息的“公民意识”，不断拔出国民文化中的劣根性，培养当代公民应有的权利义务观念和主体意识，可以从学校教育和社会舆论入手，把知识传播和人格教育结合起来，提供正确的舆论导向和价值观念。使公民在形成公民意识之后，运用公民权利，通过政治生态的不断改善，使广大公民在公共管理、公共决策和参政议政中，不断提升各方面的能力，在各种自治的环境中扩大公民能力提升的途径和范围，后逐步形成系统、完善的公民文化，培养具有现代意识的公民。二是社会组织的自治性建设，公民社会的创建一般有两种模式：一种是依靠政府自上而下的理性推动和民间组织自下而上的自主演进相结合的社团主义模式，此模式强调社会力量与政府之间的合作与补充；另一种模式是由民间力量自发演变形成的自由主义模式，这种模式由于其自发性和隐秘性，最终往往导致社会组织与政府之间的二元对立，为保护部分公民的利益而与政府形成对抗机制，因此，这种模式是不可取的，苏联和东欧解体的失败教训是最好的例证。中国在公民社会构建过程中，应采取第一种模式，形成公民社会与政府之间共生共荣、互相支撑的社团主义模式，政府为公民和社会团体的发展提供更加广阔的发展空间，激发社会组织的创新能力和自组织能力。同时，政府和社会组织都应逐渐纳入到相互制约、平衡发展的法治化轨道上来，由政府来增加公民治理的社会资本存量，提升公民治理各方面的能力，完善社会治理的格局，避免社会治理过程中，社会裂痕的扩大和激化，理顺社会治理中的缺位、越位和错位问题，逐渐建立社会组织之间的利益共同体关系，奠定好社会治理过程中真正的社会基础，保持社会和谐发展。

总之，创新必定会面临一定的障碍和阻滞，创新者自己也可能会陷入逻辑谬误和文化的陷阱之中，他们使用的创新范式在实施和研究的过程中有可能因为片面性和偏见而被陷入困境。创新的目标是让更多的社会群体参与到社会治理中去，并最终改善民众的生活质量，使政府能够积极地回应公众的需求，避免一言堂，所以，社会治理的理念创新要考虑社会福利、社会秩序和社会公平。创新必须提高公众的生活水平，使政府更加民主、开放和法治化，社会管理的创新目标也就在于此。正如《史记》中所说：“为治不在多言，顾力行何如耳”，创新的理念不仅在于理念有多先进，更多的是在于社会治理实践中的改进。

参考文献:

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［2］［英］基思·福克斯． 政治社会学［M］． 北京: 华夏出版社， 2008: 85 － 86．

［3］［美］理查德·博克斯． 公民治理: 引领21 世纪的美国社区［M］． 孙柏瑛，等，译． 北京: 中国人民大学出版社， 2005: 10．

［4］马克思恩格斯全集: 第21 卷［M］． 北京: 人民出版社， 1965: 247．

　　(作者单位：浙江大学马克思主义学院）