内容提要  我国城乡收入差距有进一步扩大的趋势。究其原因，是我国的经济资源分配制度、交换制度、再分配制度等与缩小城乡收入差距的目标还不相适应。制度的逆向安排，成为我国城乡收入差距扩大的深层次原因。要缩小城乡收入差距，须打破这一逆向制度安排，重点发展有利于农村劳动力转移的中小企业，进一步提高农民的话语权。

 

　　关键词  制度，逆向安排，城乡收入差距，话语权

 

　　依据《中国统计年鉴》的数据计算，1978年我国城市居民家庭人均可支配收入与农村居民家庭人均纯收入之比为2.51，1983年降至1.82，此后，城乡居民收入之间的差距总体上呈现出持续扩大的趋势，1992年达到2.58，超过了1978年，2002年达到了3.10，突破了3倍，2003年达到了3.23倍。如果考虑到城乡居民数据中的不可比因素，以及平均数对实际收入差距的掩盖作用，目前我国城乡居民之间的实际收入差距，要大于上述数据显示的结果。

 

　　理论研究和发达国家的经验表明，在经济发展过程中尤其是在工业化初期，会出现城乡收入差距的扩大，并且城乡居民之间的收入差距也会随着经济的进一步发展和国家再分配政策的调节而得到控制。但在我国，这种状况表现得不太明显。

 

　　对于我国城乡收入差距较大的原因，学者们进行了多方面的探讨，政府也为缩小城乡之间的收入差距作出了巨大的努力。尤其是进入21世纪后，为提高农民收入，缩小城乡收入差距，政府采取了强有力的措施，农民也获得了实惠。但随着缩小城乡收入差距政策的不断推出，力度不断加大，政府旨在缩小城乡收入差距的政策并没有取得预期的效果，这表明，我国的城乡收入差距有可能还存在某些分配政策难以解决的深层次原因。这个深层原因就是影响城乡居民收入水平的相关制度安排。在解决城乡收入差距方面，发达国家一个成功的经验是通过一系列制度设计，使处于弱势地位的农村、农民在经济发展上得到支持，在交换中受到保护，在再分配中受到照顾。由于这些制度安排与缩小城乡收入差距的目标相一致，这一系列制度安排和其他的相关政策措施，在缩小城乡收入差距上发挥了显著作用。我国也有一系列与城乡居民收入相关的制度安排，但这些制度安排与缩小城乡收入差距的目标还不相适应，制度的逆向安排不仅导致我国城乡收入差距扩大，并且造成旨在缩小城乡收入差距的分配政策效果不明显。

 

　　一、影响城乡居民收入水平的制度安排

 

　　影响城乡居民收入水平的制度可以分为三个层次：经济资源分配制度、交换制度、再分配制度。

 

　　(一)影响城乡居民收入水平的经济资源分配制度、交换制度、再分配制度

 

　　从根本上说，城乡之间的收入差距是由城乡之间在经济增长、经济发展上的不一致造成的，而城乡的经济增长；经济发展与它们面临的基础设施条件、拥有的人力资源、可获得的发展资金等经济资源密切相关。从这种意义上说，经济资源分配制度是决定城乡居民收入水平的最基础制度，收入水平的差距，说到底是拥有的经济资源的差距，城乡在经济资源分配上的不平等是城乡收入差距的最根本原因。

 

　　经济资源分配制度主要包括基础设施的供给制度、公共产品如教育的供给制度、资金的供给制度等。这类制度安排的目的是实现城乡经济的协调稳定发展，使城乡具有均等的发展机会。在工业化和城市化过程中，农村、农业处于相对弱势地位，农村、农业在经济资源利用效率上与城市和工业存在差别是肯定的，在资源的争夺中，农村处于不利地位，如果在形式上平等地安排上述制度，农村和农业的发展速度将大大慢于城市和工业，导致城乡居民在初次分配领域收入差距的过分悬殊，增大再分配调节的难度。因而，为了使城乡居民能够尽量公平地分享工业化、城市化的成果，要求在进行上述制度设计时，实行某种偏向农村的制度安排，使城乡居民在分享经济增长成果的起点上保持相对公平，使农村、农民获得最起码的与城市、市民在经济发展上的竞争力。

 

　　城乡之间的交换关系也是影响城乡居民收入水平的重要制度安排。不同的人交换能力不同，不同的商品在市场上的地位不同，即使拥有相同的经济资源和生产能力，通过市场交换获得的收入也往往不同，因为，在市场交换中会发生财富的转移。在此把在交换领域产生的收入差距放在第二个层次。

 

　　农业的弱质性、农民的分散性等决定了在城乡交换关系中，农业、农民处于弱势地位。城乡居民因为在市场竞争中的地位不同，在“平等的”自由交换的城乡交换关系下，发生的通常是不利于农民的交换。要使农业、农民的利益不因为“平等的”市场交换而受到较大损害，就要求在进行城乡交换制度设计时，充分考虑到农业、农民在城乡竞争、城乡交换中所处的相对劣势地位，实行适度的保护农业和农民的价格制度安排，以避免因城乡之间的交换扩大城乡收入差距。

 

　　在经济资源分配制度和城乡交换关系上实行偏向农村的制度安排，是为了实现在初次分配中把城乡收入差距控制在一定范围内，为再分配政策的实施和效果的发挥创造条件。

 

　　通过生产和市场交换形成的城乡居民收入是初次分配的收入，初次分配导致的收入差别需要通过再分配制度调节，因此，在影响城乡收入水平的三个层次的制度中，再分配制度是最后的环节，再分配制度调节的方向、力度取决于初次分配的状况，通过再分配制度调节形成的收入差距是最终的差距。

 

　　调节城乡收入差距的再分配制度，其目的是纠正初次分配造成的不公平。面向社会全体人员的公共医疗卫生制度、对低收入者的社会保障制度、政府间的转移支付制度等都具有再分配的功能。实现社会公平是再分配制度的主要目标，只有向低收入人群、向低收入地区倾斜的再分配制度才符合再分配制度本身的要求。就城市和农村而言，农村是低收入地区，就农民和市民而言，农民是低收入人群，因而，合理的再分配制度一定是使农民得到“净补贴”的再分配制度。

 

　　(二)发达国家向农民倾斜的制度安排

 

　　实行适度向农村、农民倾斜的制度安排是实现社会公平的要求。已经实行工业化的国家，在上述制度安排时，基本体现了这一原则。

 

　　在经济资源分配制度的安排上，发达国家普遍实施了向农业、农村倾斜的政策。从1973年开始，挪威政府实施向农业部门倾斜的投资政策。1977-1985年，每年向农业投资维持在79亿-93亿克朗，而向其他产业的总投资仅20亿-40亿克朗。韩国是后发国家实施工业化成功的典范，在经济发展中也曾出现了工农、城乡发展严重失调问题。为解决这一问题，韩国政府在财政预算中大幅度增加了对农村开发费用的投资。1971-1978年财政预算中，农村开发费用增加7.8倍，中央和地方财政投资合计增加82倍，为增加农民收入创造良好的环境。

 

　　在城乡交换制度安排上，发达国家普遍通过建立价格支持制度和收入支付制度等稳定和提高农民收入。在价格支持方面，美国1933年的《农业调整法》提出了支持价格政策，1973年出台的目标价格以及 1996年依据《联邦农业完善与改革法》对价格和收入支持政策进行了调整。政策的重点始终是调控农产品价格，稳定和提高农民收入。欧盟的前身欧共体1962年制定并实施共同农业政策，直到1992年基于WTO农业协议才对共同农业政策进行改革。在30年的时间内，由目标价格、门槛价格和干预价格等手段构成了价格支持体系，一方面在欧盟内部确保了农民出售农产品能获得稳定的价格收入，另一方面也抵御了欧盟外部农产品的竞争压力。在WTO农业协议框架下，大多数发达国家又将对农民的支持和保护政策的重点转向了收入支付。欧盟1992年开始将对农业的价格支持调整为直接收入补贴，目标就是对因目标价格降低所减少的农民收入，通过直接补贴方式予以弥补。韩国自1998年起，主要通过亲环境农业直接支付、退休农民直接支付、稻田直接支付等3种形式对农民直接补贴。

 

　　各国在工业化过程中为增加农民收入，平抑城乡收入差距实施了倾向于农村的制度安排，对农业和农民予以高度重视。

 

　　二、逆向制度安排及其对城乡收入差距的影响

 

　　我国与城乡收入差距相关的制度安排大多形成于20世纪50年代，改革开放后，尤其是20世纪90年代以来，我国为了平抑城乡收入差距，对20世纪 50年代形成的制度安排作出了一定的调整，但这种制度安排的整体框架并没有从根本上被打破。与其他国家主要通过照顾弱者以平抑城乡收入差距的制度安排相比，我国制度安排对农村的倾斜不足，其结果是扩大了城乡收入差距。这种与缩小城乡收入差距的目标不相适应的制度安排可称为逆向制度安排。

 

　　(一)经济资源分配制度在城乡之间的逆向安排

 

　　在此从国家对城乡基础设施的投资规模、基础教育资源的分配和资金在城乡之间的流动等三个方面分析我国的经济资源在城乡之间的分配状况。

 

　　我国基本建设投资与固定资产投资在城乡之间差距较大。长期以来，农业财政支出占国家财政总支出的比例远低于农业在国内生产总值中的比例，前者仅仅是后者的1／2~1／3，与农业在国民经济中的地位与作用不相称。p1根据《中国农业统计年鉴》和《中国统计年鉴》的数据，作为一个农业人口占绝大多数的国家，我国农业支出占国家财政支出的比重在多数年份不足10%，并且存在下降趋势。在改革开放前和改革开放初期，国家财政用于农业的支出占财政支出的比重呈不规则变化，最高的年份为13.4% (1978年)，最低的年份仅为5.1%(1952年)。20世纪80年代中期以来，国家财政用于农业的支出占财政支出的比重相对稳定，最高的年份为10.7%(1998年)，最低的年份为7.1%(2003年)。令人担忧的是，国家财政用于农业的支出占财政支出、的比重不仅持续偏低，且进入21世纪后，又出现了下降的趋势。 1985-2004年间，国家财政用于农业的支出占财政支出的比重低于8%的年份共有5年，包括2000-2003年连续4年。

 

　　国家财政在基本建设投资与固定资产投资上存在的城乡差别，不仅造成了城乡居民在生活环境、享受的公共服务等生活水平上的差别，也使城乡居民拥有完全不同的发展机会和发展环境。在工业化的进程中，农村和农业无论是自我积累、自我发展能力，还是吸引和消化外来资金能力，以及适应外部环境变化的能力，都远不如城市和工业。正因如此，全球绝大多数国家均实行了向农村、农业、农民倾斜的政策。但我国在全社会共同创造的经济资源使用上，城市居民却比农村居民拥有更多的机会和使用权。

 

　　教育是最重要的人力投资，也是农民能够获取较高收入的基本保障。我国基础教育的资源分配制度有两个特点，即多元化的投资体制和“地方负责、分级管理”的体制。这一制度安排有助于多方筹集资金、激发地方政府投资教育的积极性，改善教育供给不足的状况。但这一制度安排在我国财政体制存在横向不平衡和纵向不平衡的情况下，也暴露了一些问题，如由于预算内拨款的数量取决于当地的经济发展水平，导致农村县区生均预算内教育事业性经费支出远低于城市市区。2003年，直辖市市区、城市市区、农村县区的小学、初中、高中的生均预算内教育事业性经费分别为 3844.22元、3785.85元、4736051元；1337.08元、1527.91元、1874.76元；1040.97元、1100.52元、1335.63元。越是县、乡两级财力薄弱、基础教育预算内经费供给匮乏的农村地区，通过其他渠道筹集资金的难度越大，最终导致中小学的教育经费被转嫁到农村居民身上，使一些农村孩子因学费而辍学。

 

　　在工业化和城市化的过程中，存在着资金从农村流向城市、从农业流向非农产业的趋势，资金的这种流动趋向于扩大城乡居民的收入差距。为了缩小城乡收入差距，就要求金融制度的安排应有助于防止农村资金的外流。但我国的金融制度没有充分考虑农业、农村在吸引资金方面的先天不足，金融制度安排不仅没有起到限制农村资金外流的作用，反而对农村资金的外流起了助推作用。1988年以来，农业银行、建设银行、工商银行以及中国银行共撤并3.1万个县及以下机构，上收了贷款权限。同时，商业银行信贷业务重点转向城市，对农村的放贷也限于大型基础设施，国债配套资金和生态建设等大型项目，对农户的农业生产和中小企业的金融服务处于萎缩状态，造成农村资金通过商业银行外流较为严重。邮政储蓄利用网点多、深入乡村的特点，大量吸收农村储蓄并转存人民银行，导致农村资金大量外流。尽管从2003年 8月开始，邮政储蓄对新增存款开始自主运作，但由于资金全部上收总局，在缺少有效激励的情况下，很难流回到农村地区。在商业化改革中，农村信用社出现了非农化特征，许多资金流向城市。这种金融制度安排，导致普遍“贫血”的农村地区的资金大量向城市“倒流”。有关资料显示，改革开放以来，农村资金通过金融渠道外流的资金总额有8000亿元。资金的这种流动趋势导致对资金更为渴求的农业、农村成为了资金的净流出行业和地区，扩大了工农之间、城乡之间的收入差距。

 

　　(二)城乡交换制度的逆向安排

 

　　城乡交换制度的逆向安排体现在价格制度的设计上。在城乡交换中，通过一系列制度安排限制农产品价格、农村土地价格和农村劳动力价格，通过价格“剪刀差”实现农村向城市、农业向工业、农民向市民的“输血”。

 

　　在产品市场上，通过统购统销的政策，市场失去了调节价格的功能。农产品的价格被压低，加工产品的价格被抬高��形成了工农产品交换中的“剪刀差”。据统计，1953~1981年，通过工农产品价格“剪刀差”的方式从农民手中筹集资金共7000多亿元，而在此期间，国家对农业的投资总计只有800多亿元。

 

　　在劳动力市场上，要么把农民限制在有限的土地上，要么通过“临时工”、“农民工”制度把城乡劳动力区别开来，在限制“农民工”择业的同时，压低“农民工”的报酬。

 

　　20世纪90年代以来，各地竞建“开发区”、“工业区”，越来越多农民的土地被征用。在土地市场上，农民只有土地的使用权，没有土地的所有权，因此，土地买卖尽管关系到农民的切身利益，但农民却几乎没有话语权。农民土地被以较低的价格征用后，开发商通过开发，土地价格成倍上涨，形成土地价格的“剪刀差”。

 

　　(三)再分配制度的逆向安排

 

　　再分配制度的逆向安排，表现在两个方面：一方面，城乡居民在承担税赋上的逆向安排，即收入较低的农民长期承担了收入较高的城市居民的税赋；另一方面，社会福利和社会保障制度向城市居民倾斜，而不是向最需要得到救济和保障的农村居民。

 

　　税收具有明显的收入分配功能，合理的税收制度应该体现出对公平的追求。我国的税收政策并未完全体现这一目标，存在着低收入的农民纳税超过市民的现状。如果把农民以各种形式缴纳的“费”看作是个人所得税，那么在全部个人所得税中，农民占了绝大部分，大约有60%，而农民的全部纯收入只占城乡居民收入的33%。

 

　　收入较低的农民，虽然承担了超过较高收入的城市居民的税费，但却无法像城市居民那样充分享受到社会保障和转移支付带来的好处。长期以来，我国采取了偏向城市居民的各种再分配政策。改革开放前，我国福利补贴几乎将占全部人口80%的农村居民排斥在城镇居民能够享受的实物性补贴之外。改革开放后，国家的社会保障支出，也主要针对城市居民。据统计，1990年全国社会保障支出1103亿元，其中城市社会保障支出977亿元，占支出总数88.6%，农村仅支出126亿元；城市人均413元，农村人均14元 (其中包括农村特困户救济和优抚军烈属等)，相差近 30倍。20世纪90年代后，国家推出了一系列旨在消除收入差距的再分配制度。但这些制度基本上只适用于城市居民。如2002年末全国参加基本养老保险的人数为14731万人，失业保险人数为10182万人，基本医疗保险人数为9400万人，全国共有2054万城镇居民得到政府最低生活保障救济，这些都覆盖在城镇，而大部分农民并未享受到这些权利。

 

　　国家建立再分配制度是为了消除贫困、缩小收入差距，但无论在计划经济还是市场经济条件下，我国实行的均是偏向城市居民的再分配制度，再分配制度不仅没有成为缩小城乡差距的手段，反而成为城乡居民收入差距扩大的重要原因。

 

　　(四)服务于逆向制度安排的户籍制度

 

　　我国在经济资源分配、城乡交换制度和再分配制度等关乎城乡利益关系的各种制度安排上，采取逆向安排，是为了为工业化积累更多的资金，以达到尽快实现工业化的目标。但逆向安排的结果却使农民处于不利的地位，这必然促使农民身份的改变。如果越来越多的农民改变了自己的身份，制度逆向安排的目标就无法实现，于是，通过一定的制度安排把农民强行固留在有限的土地上就成为必要。户籍制度就是为了维持这种逆向安排而派生出的主要配套措施。

 

　　1958年的《中华人民共和国户口登记条例》的实施，标志着旨在限制农村人口迁往城镇的人口隔离制度的开始，户籍制度与先后实施的粮食及副食品供应制度、劳动就业制度、教育制度、医疗和养老保险制度等结合在一起，使户口这个本来是表示职业和居住地的概念拥有了更多的含义，农村居民和城市居民从此被法定地隔离开来。

 

　　户籍制度将农村劳动力阻隔在有限的土地上，限制了由利益导向驱动的要素自由流动。结果，强化了二元经济结构，使广大农民难以享受到工业化的成果，并使农民在城乡利益博弈中几乎完全失去了话语权，导致偏向城市的各项制度安排得以顺利实施，但同时也造成了城乡收入差距不断拉大。

 

　　三、逆向制度安排下的城乡利益关系

 

　　逆向制度安排下，农民在资源利用、机会获得、市场交换等方面的相对不平等，导致农村和城市在发展上的不协调，带来农民和市民初次分配中的存在较大差距。初次分配中的差距不仅没有通过再分配得以缩小，反而在逆向制度安排下进一步扩大，最终在城乡之间形成了较为明显的收入差距。

 

　　(一)逆向制度安排下，农民缺乏话语权，很难作出有利于农民的城乡利益关系调整

 

　　我国城乡收入差距的过大已引起了人们的关注，政府也采取了措施，但城乡之间的收入差距不仅没有缩小，反而呈现进一步扩大的趋势。原因有二：一是讨价还价的规则不利于农民，农民只能在一个不平等的框架内讨价还价；二是农民缺乏讨价还价的机会和能力。任何利益的调整，都是利益双方讨价还价的结果，利益双方的讨价还价是在一定的规则下、一定的框架内进行的，规则的平等与否直接关系到利益在双方之间的分配。城乡在利益关系上讨价还价的结果表现为有关城乡利益关系调整的政策，而我国有关城乡利益关系调整的政策是在逆向安排的制度框架内制订的，这个框架对农民的歧视是显而易见的。作为弱势的一方，农民讨价还价能力显得不足。

 

　　于是可以发现，在涉及到城乡利益关系调整时，城市的利益总能被放在首位，而农村的利益却常常被忽视。当惠及农民的政策措施出台时，一定有相应的对城市居民的补偿措施，城市居民因此得到的实惠通常比农民得到的实惠多；当惠及城市居民的政策措施出台时，农民较少被提及。无论起始是为了照顾农民的利益还是市民的利益，利益关系的每一次调整，城市居民一般总能获得一定的利益。结果，惠及农民的措施虽然给农民带来了好处，但对城乡收入差距的缩小作用并不明显。

 

　　(二)经济发展战略和逆向制度安排相互支撑，制度调整困难较大

 

　　在逆向制度安排下，要实现缩小城乡收入差距的目标困难较大。我国的逆向制度安排是由建国初期作出的经济发展战略决定的。建国初期，我国选择了重工业优先发展的战略。在资金短缺、工业本身积累能力较差、重工业的发展对农村劳动力的吸纳有限的情况下，为了重工业优先发展的战略目标，国家一方面需要农业、农民为该战略的实施提供大量的资金，又担心农民涌向城市。于是，作出了偏向城市的制度安排。偏向城市的制度安排的最初目的是服务于重工业优先发展的战略，如果说，该经济发展战略和制度安排有其特定的历史背景，对我国工业的发展曾经起过积极作用的话，那么，随着时间的推移，其弊端已经越来越明显。我国经济发展的实践证明，到现阶段，经济发展战略和相应的制度安排都需要调整。

 

　　但制度的调整遇到了多方面的制约。制度一旦建立起来，围绕制度就形成了一个特殊的利益集团，既得利益者要极力维护该战略和制度。另外，逆向制度安排一旦形成，与经济发展战略就形成了相互依赖、相互支撑的关系，加大了调整的难度。在重工业优先发展的战略下，我国形成的重工化的经济结构和粗放式的经济增长方式长期需要大量的资金支持，在经济实绩面前，一些地方政府宁愿维护该制度安排以便有更多的资金投入到粗放式的经济增长中。

 

　　四、结论和政策建议

 

　　逆向制度安排是城乡收入差距持续扩大的深层原因，在逆向制度安排框架内，抑制城乡收入差距的政策难以取得令人满意的结果。

 

　　经济发展战略、偏向城市的制度安排、城乡收入差距之间的初始内在联系是：优先发展重工业的经济发展战略决定偏向城市的制度安排，偏向城市的制度安排服务于重工业的经济发展战略。偏向城市的制度安排产生两方面的效应：一方面，在一定程度上实现了经济发展战略目标，另一方面，二元经济结构被强化、固化，城乡收入差距扩大。

 

　　当偏向城市的制度安排部分实现了经济发展战略目标以后，经济发展战略、偏向城市的制度安排变成了互相依赖、互相支撑的关系。这时，偏向城市的制度安排在为经济发展战略提供制度保障的同时，也需要该经济发展战略为偏向城市的制度安排的长期存在提供依据。于是，重工业优先发展的战略与偏向城市的制度安排结成了同盟，城乡收入差距持续扩大不可避免。

 

　　由逆向制度安排决定的城乡收入差距无法在该制度框架内得到解决。在制度调整面临诸多制约因素的条件下，只有短期效果的缩小城乡收入差距的政策难以抑制城乡收入差距持续扩大的趋势。

 

　　因此，为遏制城乡收入差距的进一步扩大，有效缩小城乡收入差距，提出如下政策建议：

 

　　一是由逆向制度安排决定的城乡收入差距只有通过打破这一制度安排才能实现。国家通过再分配制度的调整缩小城乡收入差距，但在城乡之间初次分配存在较大差距的条件下，仅仅通过再分配手段无法从根本上缩小城乡收入差距。因而，在调整城乡利益关系，实施制度创新时，既要重视再分配制度的创新，更要重视经济资源分配制度和城乡交换制度的创新，实现城乡之间初次分配的相对公平。

 

　　二是在经济发展道路上重点发展有利于农村劳动力转移的中小企业。分配制度的调整，需要大量资金的支持，过于强调做大做强会导致把大量的资金投资到少数大项目上，不仅占用制度调整所必需的资金，也不利于农村劳动力的转移。国家把重点放在中小企业的发展上，既有助于吸引更多的农村劳动力转移、增加农民收入，又可以节省大量的资金，为制度调整提供资金支持。

 

　　三是提高农民的话语权，给农民参政议政、讨价还价的机会。城乡利益关系的调整，既是政府的任务，更需要城乡居民的参与，在城乡利益关系的调整上，政府的一个重要任务是为城乡居民提供一个公平的讨价还价的环境。从某种意义上讲，只有在双方权利对等条件下的利益博弈，才能实现利益的协调和均衡。只有城乡居民的共同参与，才能实现城乡利益关系的和谐。

（文章来源：改革）

（责任编辑：倪建伟）