论中国社会福利体系的建设责任

高和荣

摘要：社会福利体系的建设、社会福利制度的供给以及社会福利项目的实施是社会福利责任关系、责任结构重新界定与调整的过程。中国社会福利体系的责任基础不能依据抽象而绝对的公平，也不能依据新自由主义的效率理论，而应该依据公平与效率动态平衡的底线公平。从责任结构来看，社会福利体系的纵向责任结构揭示了整体性社会福利体系、基本的社会福利制度以及具体的社会福利政策之间的结构关系，而横向责任结构则揭示了整个社会福利体系所包含的各个项目、内容之间的关系。从责任要求来看，中国社会福利体系内在地需要我们加快社会福利制度的整合，明确社会福利支出与财政收支之间的比例关系，不断完善各项社会福利，使社会福利的供给着眼于解决民众最基本的生活需求，减少社会矛盾与社会冲突，增强党和政府与人民群众的血肉联系，更好地促进社会稳定与社会和谐，不断夯实执政之基。

关键词：社会福利制度  责任结构 责任目标

作者简介：高和荣（1969—），江苏兴化人，厦门大学公共事务学院教授，博士，博士生导师。主要研究方向：社会福利、社会政策。

任何一种社会福利体系的背后都隐含着某种责任关系，体现着这种社会福利体系的责任结构与责任内容。各种不同的社会福利模式、项目及路径选择都表现为责任基础与责任结构上的差异。即使是同一项社会福利制度，由于制定者的价值理念不同也会形成差异性的责任关系与责任安排。当前，学术界所构建的各种社会福利模式本质上都是由于不同的社会福利责任基础与责任结构所引起的。因此，准确揭示社会福利体系的责任基础与责任结构，明确社会福利体系的责任关系，有助于社会福利项目的开展以及社会福利责任目标的实现。

一、前人的研究

社会福利体系建设及其项目的实施就是社会福利责任关系调整、责任结构重新界定的过程。因此，社会福利体系的责任基础与责任结构始终成为学术界研究的重点。

国外学者威伦斯基以及莱博豪斯于1958年根据政府承担社会福利责任的大小划分了“补缺型”以及“制度型”等两种社会福利模式，前者强调家庭与市场才是社会福利供给的主要渠道，而后者坚持社会福利供给的责任主体是政府。为此，1974年蒂特姆斯将社会福利划分为“剩余型”、“工业成就型”以及“再分配型”三种模式。它构成了西方学者理解社会福利责任的主要依据。后来，埃斯平—安德森从政府责任角度区分了“自由主义、组合主义以及社会民主主义”等三种类型的社会福利制度，其中，“社会民主主义”把政府当成责任主体，社会福利项目由政府直接供给，责任范围涉及到从摇篮到坟墓各个领域；“组合主义”强调政府、雇主以及雇员都要承担责任；而“自由主义”则认为社会福利的责任主体应该是雇主及个人本身，政府的责任仅集中在社会救助领域。

借鉴国外经验，结合中国实际，国内学术界对此进行了大量研究。一些学者认为，中国的社会福利应当坚持政府首责，企业与个人也要承担起必要的责任，从而连结成整个社会安全网（郑功成，2008：76；王思斌，2009；金海和、李利，2010）。有些学者认为，在社会福利领域，政府应该承担“法制建设责任”、“财政责任”以及“实施与监督”责任（杨方方，2004）。有的学者从经验事实出发总结了发达国家社会福利占公共财政支出的比例，并据此来划定中国社会福利建设中政府的财政责任（郑秉文，2009）；有的学者借助于20世纪90年代以来国家统计局公布的各项社会福利财政支出情况，运用柯布道格拉斯生产函数推算出我国社会福利最优支出规模，（王增文，2010）；还有的将柯布道格拉斯生产函数与人口老龄化结合起来，认为社会福利支出适度水平是“老年人口比重、失业保障支出比重、工伤生育保障支出比重以及社会优抚支出比重之和的75%”（穆怀中，1997）。但是，这些研究有的混淆了政府自身的责任界限，把本该属于人大的立法责任转嫁到政府身上；有的只是泛泛地谈论政府责任，既没有给出政府承担这些责任的科学依据，也没有能够准确地界定出中央与地方之间的责任范围、责任大小以及责任结构；还有的研究依据我国历年来并不最优的社会福利支出数据去拟合最优财政支出比例，这种方法本身就不可靠。

学者们认为，我国社会福利体系在责任划分、责任边界、责任履行以及责任模式等方面存在着许多问题：一是社会福利体系的历史责任与现实责任划分不清，现有的责任关系既无法解决“城镇职工养老保险制度转型而出现的转制成本”问题，也无法解决财政投入以及“中央、地方财权与事权不对等”问题（郑功成，2003；王程，2010），二是政府、市场、社会以及个人之间的责任边界模糊，社会福利领域尤其缺乏监管责任（景天魁，2006），三是社会福利制度碎片化倾向比较明显，社会福利财政支出的结构与比例不合理使得中国仍然没有建立起普遍整合的社会福利体系（景天魁，2010）。四是关于中国究竟选择何种社会福利模式争论不休，有的主张实施面向全体国民的适度普惠型社会福利制度，政府在其中居于优先责任地位（王思斌，2009；代恒猛，2009），有的学者仍然坚持补缺型社会福利模式（郑秉文，2009)，认为普惠型社会福利制度很容易使中国患上高福利病，也有的学者强调要建立“全民共享”的普惠型社会福利体系（中国发展基金会，2009：64）。这些研究实质上都提及到中国社会福利体系的责任结构问题，这为我们的研究奠定了坚实基础。

中国社会福利体系责任结构的界定之所以存在如此多的问题，学者们将它归结为三个方面的因素：一是家庭保障文化的“惯性思维”以及城乡二元社会福利制度的“路径依赖”，使得人们对社会福利体系的责任意识不够重视，进而出现了社会福利财政投入的不平衡；二是政府对于各项社会福利“统放失度”（杨方方，2004），没有能够在理论与制度层面上科学地划分出哪些社会福利项目应该进行中央或省级统筹，哪些项目可以由各地自行安排，各级财政的投入比例与投入结构关系怎样，进而使得现行的社会福利安排出现了诸多问题；三是我国社会福利体系变迁中“牵制因素过多”（李绍光，2002），各种政治、经济、社会、文化、心理以及人口等因素掺杂在一起，阻碍着人们科学而清晰地划分社会福利体系的责任结构。总体上看，现有的研究理想性批判多于现实性构建，数据罗列多于数量关系论证，特别是没有令人信服地揭示出社会福利体系的财政责任结构关系，必须要深化对社会福利体系的责任结构研究。

二、中国社会福利体系的责任基础

社会福利体系的责任基础是社会福利总体框架、基本制度以及具体政策安排的支撑。世界各国社会福利模式之所以各不相同，社会福利制度之所以千差万别，就是因为他们依据不同的责任基础并据此划分出不同的责任结构���因此，探讨中国社会福利体系的责任结构必须要明确其责任基础，它构成了中国社会福利体系建设的理论依据。

第一，中国社会福利体系的责任基础不能依据抽象而绝对的公平，应当寻找一种能够兼顾效率的具体公平。以庇古、凯恩斯、贝弗里奇、马歇尔、阿罗以及阿玛蒂亚·森为代表的一些学者把起点公平与结果公平作为社会福利的责任基础，主张社会福利资源的均等分配，坚持政府在社会福利供给中的主导责任，努力寻求社会福利供给的“高水平、广覆盖、无差别”，以便让所有阶层能够“去商品化”地“被纳入到一个普救式的保险体系中”（艾斯平·安德森，2003：31），保证人们过上“体面的生活”，享有均等而高水平的社会福利待遇。这种抽象而绝对的公平构成了英国及北欧社会福利体系的责任基础，他们为此把社会福利项目的均等设置、财政负担的普遍增加以及福利待遇的普遍提高等责任全部集中到政府身上，政府保护并满足民众享有高水平的福利，由此形成了这些国家社会福利体系的责任结构。

但是，这些国家依据这种公平所建立起来的社会福利体系运行到20世纪70年代之后日益产生了较为严重的福利依赖，出现了社会财富创造动力不足、财政支付负担不断加重等难题。为此，这些国家进行了数十年“漫长而痛苦”的社会福利改革，如延长退休年龄，降低养老金替代率，增加医疗保险自费项目，提高个人自付比例，缩短失业救济金领取时间，强调个人的福利责任等，然而至今尚未完全解决好，由此引发的社会问题此起彼伏。究其原因，很大程度上就在于社会福利体系的责任基础设置不当，整个国家的社会福利责任结构缺乏科学性与持续性。所以，我们不能重走这些国家的老路，不能简单地移植这些国家社会福利体系的责任基础以及由此形成的责任结构。

第二，中国社会福利体系的责任基础不能简单地照搬西方国家的经济效率，应该寻求与公平相统一的效率，进而实现经济效率与社会效率的统一。新古典学派、货币主义、理性预期理论以及新保守主义等新自由主义学派认为，政府的公共财政转移支付必将产生“漏桶效应”（奥肯，1999：89），形成新的不公平，阻碍经济发展，因此，政府的社会福利供给不能损害自由的增进因而越少越好，从而减少“公地悲剧与岗位约束”（哈耶克，1997：106；斯蒂格利茨，1988：45），“弱化政治效应”（Thomas. F. Cooley & Jorge Soares，1999）。他们认为，社会福利的责任在于民众自身，民众应该为自己的将来负责，政府的责任就是运用市场的力量帮助民众增进自身福利。新自由主义代表人物哈耶克认为，社会福利的公平“只有在一般性法律规则和一般性行为规则下的平等，才是有助于自由的唯一平等，也是我们能够在不摧毁自由的同时所确保的惟一一种平等”（哈耶克，1997：102）。按照他的观点，建立在自由基础之上的效率才是社会福利的责任基础，社会福利的供给只能集中在有限的范围内，甚至减少到安全网程度，确保“提高经济运营效率”（许晓茵、王广学，1999）。

然而，美国以及拉美经济发展与社会福利建设的实践表明，把经济效率作为社会福利的责任基础、把个人与市场作为社会福利的供给主体既不能解决经济增长与社会公正这个难题，也不能保证和促进经济效率，一味地把经济效率当作社会福利的责任基础必然导致这些国家贫富差距的拉大以及社会不公的加剧，引发社会各阶层矛盾的增多，这反过来又制约着经济效率。因此，这样的责任基础不仅无法促进社会建设，而且也不能解决改革开放以来我们所面临的经济社会问题。我们只有设法找到一个兼顾公平、促进社会各阶层和谐相处，实现经济效率与社会效率相统一的整体效率才能克服上述矛盾。

第三，中国社会福利的责任基础应当是那种兼顾效率的具体公平，努力把经济效率与社会效率有机结合起来，这样的公平我们称之为“底线公平” 。它不是体现起点、过程以及结果一致性或无差别的高水平公平，也不是那种以经济效率为基础、极其有限的公平，而是一种具体的、经济效率与社会效率相统一的公平。在这里，“底线”不是指社会福利项目的多少、数量、范围以及程度的大小，它更多地是从政府、市场、社会以及个人各自所承担的责任要求加以界定，区分出各个主体的责任界限与责任底线，明确各个主体的责任要求。

实际上，任何一个领域都有自己的底线，国家尚且如此，社会乃至个人交往也是这样，这个底线规定着对自身以及他人的承诺界限与范围。在社会福利领域，作为责任基础的底线公平要求明确政府、社会以及家庭（个人）在各项社会福利中所应承担的底线责任，底线部分的社会福利是各个主体的首要责任和最起码的责任要求，也是社会福利建设的优先选择。而非底线部分的项目则要凝聚其它方面的力量，从而形成较为完整的社会福利责任体系，使各个主体所承担的社会福利责任关系明晰。总体而言，政府要能够制定出科学的社会福利制度与政策，明确社会福利项目与内容，对每一项社会福利划分出政府在其中的责任范围，测算出各项社会福利的财政支出额度及支出比例，确保任何一个民众只要低于某种收入水平，只要无法接受基本教育，无力享有基本健康服务，无力获得基本居住条件，政府都有义务帮助他们获取维持基本生活需求所需要的现金补贴、教育帮扶、实物救助、健康服务、房屋修建以及职业培训等，这是政府的责任底线。就社会来说，社会要募集慈善资金，实施慈善关怀，传播中华慈善文化，举办慈善事业，引导和塑造积极向上的社会福利文化，提升社会福利水平。对家庭（个人）来讲，他要树立正确的社会福利态度与观念，每个家庭（人）要为提高自身的福利水平而努力工作，尽力减少对政府及社会的福利依赖。

三、中国社会福利体系的责任结构

责任结构是责任基础的展开，它包括纵向结构与横向结构两个维度。在社会福利领域，纵向责任结构揭示了各个社会福利供给主体的责任关系与责任结构，它主要探讨整体性的社会福利体系、基本的社会福利制度以及具体的社会福利政策之间的结构关系。其中，前两者主要涉及到中央政府的责任，而具体的社会福利政策则牵涉到地方各级政府的责任。

整体性社会福利体系是中央政府为了全面建设小康社会以及构建社会主义和谐社会而制定的、能够指导我国社会福利事业发展的根本性社会福利体系，它是制定基本的乃至具体的社会福利制度与政策的主要依据与出发点，因而具有高度的概括性以及较大的稳定性。经过20多年的理论研究与实践探索，中央政府逐步确立了“广覆盖、保基本、多层次、可持续”的发展方针，进而提出要建立以“社会保险、社会救助、社会福利为基础”，以“基本养老、基本医疗以及最低生活保障制度为重点”的社会保障体系结构。客观地说，从“小福利”视角理解社会福利，把它作为社会保障的一部分并将其当成社会保险与社会救助的剩余项目，这业已对我国社会福利事业的持续发展产生了诸多不利影响（景天魁、毕天云，2009），反���来制约着社会福利体系的普遍整合以及社会福利目标的实现。因此，从社会福利供给主体来看，应该形成以政府为主导，社会以及家庭（个人）为支持的多层次供给主体，以全体社会成员的基本需求为供给对象与内容，形成完整而可持续的社会福利体系。

基本的社会福利制度是连接整体性社会福利体系与具体社会福利政策的中介环节，是整体性社会福利体系的制度化，同时它又统领社会福利具体政策，指导社会福利事业发展以及社会福利工作的顺利开展，主要表现为中央政府制定的有关社会福利法律制度等。改革开放以来，为了推进社会福利事业的发展，政府实施了《劳动法》、《社会保险法》、《社会救助法》、《未成年人保护法》、《义务教育法》、《工伤保险条例》以及《失业保险条例》等。这些法律制度有效地指导了我国社会福利事业的建设，对于增进民众福祉、促进社会稳定起着积极作用。但是，由于我国还没有《社会福利法》或《社会保障法》，社会福利领域内各部门法的立法基础不够明晰，有些法律制度甚至有应急之疑，这就使得基本的社会福利制度缺乏公正性、整合性与持续性。因此，应当尽快制定《社会福利法》或《社会保障法》，以底线公平为指导重新审视社会福利领域各部门法的立法基础，积极推进整个社会福利制度的完善。

具体的社会福利政策是各级地方政府为解决某一具体的社会福利问题而制订的措施、规定或实施办法，它是基本的社会福利制度的具体化与操作化，因而具有可操作性、灵活性以及可变动性等特点。例如，1995、1997年国务院先后颁布的《关于深化企业职工养老保险制度改革的通知》以及《关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》就是对企业职工社会养老保险制度的具体规定，而1999年国务院出台的《社会保险费征缴暂行条例》则对社会保险费的征缴作了明确规定。不仅如此，各省、市、县以及乡镇人民政府也可以根据国家社会福利的基本制度以及具体政策制定符合本地实际的实施意见或操作办法。例如，结合国务院2007年颁布的《关于在全国建立农村最低生活保障制度的通知》，各地对本地低保人员的资格认定、享受项目、待遇标准等都做了具体规定，从而形成了丰富多样的社会福利政策体系。当然，现行的社会福利政策在实施过程中出现了诸多问题同样需要我们加以解决。

社会福利体系的横向责任结构揭示了整个社会福利体系所应包含的项目内容以及各项社会福利之间的关系。从政府的角度看，它以民众的基本需求为轴心，重点关注民众的教育、就业、养老、医疗、住房、低保以及安全等方面的社会福利内容。

在教育福利领域，各级政府要围绕“学有所教”这个目标，制定我国及其各地包括义务教育、职业教育、成人教育、高等教育以及特殊教育在内、较为完整的教育制度或政策体系，明确各级政府在其中所应承担的经济、社会责任界限，切实保障公民的受教育权益；在就业与收入领域，中央及地方政府要围绕“劳有所得”这项目标，出台并实施就业促进与就业保护政策，完善失业保险制度，实施被征地农民以及退养渔民的就业政策，规范各个行业的最低工资以及最高工资政策，切实解决一次分配差距过大问题，确保一次分配就要更加注重公平；在养老和医疗领域，中央政府要整合现行的、针对各个阶层设置的碎片化养老及医疗保险政策，建立解决民众基本养老与健康需求、又能增进社会公正并鼓励民众积极参与的社会保险政策，实现“老有所养”、“病有所医”这个政策目标，地方政府要结合本地实际认真加以实施；在住房福利方面，把“住有所居”当成各级政府的基本责任，加大保障性住房以及廉租房的建设力度，使保障性住房成为民众的基本住房权利，保证绝大多数居民能够买得起保障性住房，同时，提供廉租房供买不起住房的居民使用。另外，要通过科学的制度安排、规范的制度实施以及严格的制度监督，规范保障房的使用与退出制度，引导那些买得起商品房的群体主动放弃购买保障性住房；在基本生活保障方面，各级政府尤其是地方政府要整合现行的二元最低生活保障制度以及农村五保供养制度，完善社会救助制度，实现“弱有所助”；在社会服务领域，要改变社会服务覆盖范围小、社会服务供给不足、社会服务内容单一、社会服务品质不高、社会服务机制不健全、社会服务效率较低等问题，政府整合现有的社会服务机构、服务项目与服务内容，健全社会服务实施机制，改变现有的社会服务供给主体过于分散，民政、社保、卫生等诸多部门各自为政状况，出台制度或措施引导社会力量提供社会服务，搭建完善的社会服务平台与社会服务体系；在安全领域，各级政府要在环境、食品、药品、治安以及社会信任等方面给予民众基本的保证，使民众生活在一个更加安全的社会环境之中。这里尤其需要明确各级政府的社会福利支出结构，实现各阶层、各地区之间社会福利事业的协调发展，确保民众享有基本的福利权利。

四、中国社会福利体系的责任要求

社会福利体系的纵向与横向责任结构内在地隐含了社会福利体系的责任要求。它体现着中国社会福利事业的基本发展要求，反映了各个社会福利供给主体的责任界限，昭示着我国社会福利事业的发展方向与未来图景。从底线公平出发，它需要我们整合现行的社会福利制度，明确社会福利体系在经济、政治以及社会等诸方面的责任要求，不断增进民众福祉，促进整个社会的和谐发展。

第一，社会福利支出与财政收支之间要有一个明确而科学的比例关系，它体现着社会福利体系的经济责任要求。社会福利事业的发展固然离不开社会力量的支持，但是更需要公共财政的大力支持，它是整个社会福利事业的支撑主体，体现着政府在整个社会福利事业中的定位。

为此，一方面，要科学界定社会福利概念的内涵与外延，在“大福利”层面上使用社会福利概念，将社会保险、社会救助以及义务教育、公共住房、公共卫生以及社会服务等项目纳入进来，尤其要将新型农村社会养老保险、新型农村合作医疗等制度纳入到社会福利体系之中，从而更为准确地把握整个社会福利事业的发展全貌。另一方面，要对以往的社会福利项目支出以及所涉及到的人口、经济等各种变量进行优化与调整，构建更加科学的社会福利支出与公共财政收支变动模型，准确地测算整个社会福利项目所需经费支撑以及各个社会福利项目在公共财政收支中的比例关系，使得社会福利支出与财政收入以及财政支出的增长弹性系数形成更加科学的比例关系。同时，中央政府要改革现行的社会保险制度，进一步优化财政用于社会保险方面的支出结构，以底线公平为基础将所有的社会保险制度划分为基础保险（底线）与补充保险（非底线）两个部分，各级政府主要负担基础保险（底线）部分，补充保险（非底线）部分则由个人与单位的缴费构成。另外，也要按照这个制度理念去改革现行的机关事业单位人员、城镇居民、农民以及农民工等其他群体的社会保险制度，改革其它社会福利制度，从而建立起底线公平的社会福利体系，不断促进中国社会福利体系的持续发展。

第二，社会福利体系的供给要能够增进民众对党和政府的信任，这是社会福利制度的政治责任要求与目标。任何一种社会福利制度从产生之日起就与意识形态密切相关，工业社会以来，社会福利体系的建立、社会福利制度的出台以及社会福利项目的实施越来越具有浓郁的意识形态色彩，因为社会福利供给对象的筛选、供给方式的选择以及供给水平的高低等往往取决于一个国家的政府，取决于执政党的执政理念，体现着政党的政治利益与价值观，它是一种“用经济手段来解决社会问题进而达到特定政治目的的制度安排”（郑功成，2003）。因此，我们的社会福利体系必然也体现着社会主义的意识形态与价值��念，着力缩小不同地区之间、不同行业之间以及不同阶层之间的社会福利差距，保障民众享有更加公正的福利权利，努力使每个人都“人人有权享受为维持他本人和家属的健康和福利所需的生活水准，包括食物、衣着、住房、医疗和必要的社会服务；在遭到失业、疾病、残废、守寡、衰老或在其他不能控制的情况下丧失谋生能力时，有权享受保障”，从而“减少贫困与不平等”、维持“原有的生活水平”、保证“收入平滑”（尼古拉斯·巴尔、大卫·怀恩斯，2000：5），树立党和政府在人民群众中的威信，不断夯实我们党的执政之基，这是中国社会福利体系建设的政治责任要求，也是社会福利体系的政治责任目标。同时，切实解决社会福利建设过程中影响政治稳定与政治发展的重大问题，着重改革现行的那种以阶层为对象、以单位为依托的“碎片化”社会福利制度，尤其要对同一种社会福利项目所形成的不同社会福利政策加以有差别的整合，减少社会各阶层的社会福利待遇差异，增强民众对民族国家的认同感，让作为政治“美术与工艺”的社会福利成为各阶层、群体乃至各地区和谐相处的润滑剂，努力实现社会福利的政治责任目标。

第三，社会福利体系的实施要着眼于解决民众最基本的福利需求，密切党和政府与人民群众的血肉联系，以便更好地进行社会管理与社会建设，促进社会和谐。社会福利体系体现着特定社会群体的价值取向、利益诉求与社会态度，反映着特定的社会地位与社会运动。社会福利制度的供给、社会福利项目的实施都要依据于特定的社会结构、社会网络以及作为一种“场域”的社会文化，社会福利体系由此必然就蕴含着自己的社会责任要求与目标。也就是说，中国社会福利体系所要体现出来的社会责任要求是把保障和改善民生作为经济社会发展的根本出发点和落脚点，划分出具有底线性质的社会福利项目并加以重点实施，如民众的吃饭、就业、教育、健康以及安全等，优先解决好失业人员的再就业，贫困家庭的生活保障、医疗救助以及子女入学，残障人员的能力再塑，流浪人群的生活救助，老年人的社会服务等问题，下力气解决好社会福利制度的二元性、碎片化以及公正性不足等问题，加快城乡居民基本生活、基本养老、基本医疗以及公共卫生制度的整合，按照同一个制度理念去整合现行的各项社会福利制度，努力建立城乡之间、地区之间以及项目之间有差别统一的社会福利制度，特别要优化现有的社会福利分配结构，实行财政优先向弱者倾斜的民生建设理念，使社会福利制度的供给能够缩小不同阶层之间的财富收入差距，社会福利项目的实施成为缓解社会矛盾、增进社会团结的润滑剂，社会福利体系的完善成为社会稳定与社会和谐的催化剂，从而在底线公平基础上实现了公平与效率的统一、刚性与柔性的结合，真正建立起广覆盖、低水平、可持续、普遍整合的社会福利体系。

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（文章来源：作者投稿）