贯彻落实“十二五”规划建议，推动中国民政事业大发展

洪大用

《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十二个五年规划的建议》（以下简称“建议”），分析了国内外形势的新变化、新特点，指出“十二五”期间是全面建设小康社会的关键时期，是深化改革开放、加快转变经济发展方式的攻坚时期。“建议”全文分为十二个部分，大约19000字，是即将制定和实施的“十二五”规划的指导思想，对于促进我国社会经济更加健康快速发展具有重要意义。本文侧重联系中国民政事业发展对“建议”作一个初步的解读。

一、中国经济社会发展所面临的严峻挑战

“建议”的提出是基于对中国国内经济社会发展的现状、问题与走向的认真分析以及对中国在国际社会中的位置的审慎评估。成功制定和实施“十二五”规划，是推动中国经济社会持续健康发展、积极应对中国和平崛起的战略举措。

改革开放三十多年来，中国经济持续快速增长。从1979年到2009年，扣除价格因素，这30年间中国GDP年均增长率为9.76%。2010年8月16日，日本公布了其第二季度的经济数据，显示该国第二季度GDP为1.288万亿美元。根据中国国家统计局公布的数据，中国第二季度GDP约为1.34万亿美元。此消息迅速引起广泛关注。有舆论认为中国经济总量已经超过日本，成为世界第二强国。

但是，如果深入分析一下，中国与日本相比，其实仍然有很大差距。这种差距不仅体现在人均GDP、产业结构上，而且也体现在人民生活质量上。中国的人均GDP为4000美元左右，约为日本的十分之一。中国2010年第一、二、三产业产值在国内生产总值中的占比分别是7.73%、49.66 %、42.61%，而日本在2 0 0 0 年就分别是1 . 8 % 、32.4%、65.8%，日本的产业结构明显处于领先、占据优势。2007年，中国人类发展指数（HDI）是0.772，排在世界第92位，而日本已经是0.960，排在世界第10位。2006年，日本全民享有卫生设施，中国仍然有35%的人不能享受。1950年，日本就建立了国民最低生活保障制度，而中国是1999年确立城市居民最低生活保障制度，到2007年才初步实现城乡低保。

不仅与西方发达国家相比，中国还存在着明显的差距，而且就中国国内经济社会发展而言，也面临着各种日益严峻的挑战。我们可以说，中国在全面建设小康社会、实现民族伟大复兴的道路上所面临的挑战是全方位的、非常复杂的。如果不考虑国际关系和文化因素，其他挑战至少突出地表现为以下三个方面：

第一是经济增长的质量问题。整体而言，中国经济仍然是劳动密集型、污染密集型、能源消耗型、对外依赖型经济。中国经济的创新能力不足，受资源环境的约束日益明显。另据中新网2008年8月5日电，国家统计局在其官方网站上发表当年二季度经济述评文章称，中国经济的对外依存度已超过60%，有的学者则估计更高。中国国内市场长期发育不充分，内需不足的问题已经成为制约中国经济增长的重要瓶颈。与此同时，内需畸形的问题也很突出。少数群体的奢侈性需求、冀图暴利者的投资性需求等“内需”实际上非常旺盛。因此，我们还要慎言扩大内需，对于是扩大内需还是满足内需、是扩大谁的内需、以什么方式扩大内需、扩大内需的资源环境后果等等问题都还需要深入研究。除了经济增长自身的质量问题外，更重要的是，中国经济增长与社会进步明显失衡，有学者指出中国可能正在陷入有增长无发展的陷阱。

第二是日益活跃和激化的国内社会矛盾与冲突。这种状况同样构成对中国持续健康发展的严重威胁。其中，最为关键的原因是利益分配失衡、社会福利体系不健全。中国经济增长所带来的巨大财富并没有在社会成员之间实现公正的分配，少数人占有了太多的财富，相当一些人的利益相对受损，有些人甚至遭受了绝对意义上的利益剥夺。衡量社会贫富差距的基尼（GINI）系数不断攀升，普遍的观点是已经达到0.48左右，甚至有更高的估计。有数据表明，在过去的15年中，中国政府、企业、个人三方的财富分配很不合理。中国政府财政收入增长了8.8倍，全国规模以上工业企业利润总额增长了17.7倍，而城镇居民、农村居民的收入分别只增长了2.7倍和2.0倍。从1997年到2007年，劳动者报酬占GDP的比重从53.4%下降到39.74%。全国范围内都出现了某种程度的“国**”、“上富下穷”、“资富劳穷”、“岗富退穷”、“城富乡穷”、“东富西穷”的现象。与此同时，在原来单位福利体系逐步解体之后，新的社会福利体系一直没有完整地建立起来。尽管最近提出了发展适度普惠性社会福利的概念，但是其中的“社会福利”基本上还是狭义上的，即使这样，适度普惠的目标也还没有真正实现。事实上，社会福利体系的不健全或者过度市场化，使得相当数量的人福利开支增加，生活负担加剧，社会弱势人群的基本福利需求难以得到满足。不断健全社会福利体系是一个社会走向现代的重要标志，是促进社会认同与和谐的重要制度安排，社会建设的核心内容其实就是社会福利体系建设。

第三是日益严峻的环境资源约束。根据世界银行的数据，中国的环境问题正在让中国每年损失5.7%的GDP。中国发展的能源资源约束也越来越明显，中国正在成为竞争世界资源与能源的主要国家，对国际能源资源市场有着重大影响。中国石油、天然气人均储量不足世界平均水平的10%，煤炭的人均储量也不及世界人均储量的40%。同时，钢铁、电力、化工、石化等产业的单位耗能又高于世界平均水平30%以上。资源相对短缺、环境承载能力低是我国的基本国情。我们以前曾经说到2020年，一次能源的消费总量要控制在30亿吨标准煤，实际上2010年就已经接近29亿吨。更重要的是，面对全球气候变化的约束与威胁，中国经济社会面向低碳的再次深入转型已经是不可避免的选择。复合、连续而快速的社会转型体现了中国走向现代之路的特殊性与艰难性。

笔者认为，以上挑战的客观存在是中央提出“建议”的宏观背景。为了积极应对中国在“十二五”以及未来时期所面临的挑战，“建议”仍然强调了“发展”这一主旋律，但是明确指出发展是科学发展，必须切实转变发展方式，深化社会经济转型，把经济增长和社会变革结合起来，实现真正意义上的发展。可以说，“转型”与“变革”是“建议”的关键词。“建议”明确指出：“在当代中国，坚持发展是硬道理的本质要求，就是坚持科学发展，更加注重以人为本，更加注重全面协调可持续发展，更加注重统筹兼顾，更加注重保障和改善民生，促进社会公平正义”。

二、“建议”进一步强调了促进经济社会协调发展

在对“建议”全文进行分析的过程中，我们发现“建议”充分体现了促进经济社会协调发展的指导思想，不仅强调为经济增长创造更好的社会条件，而且进一步强调了社会事业发展自身的重要性。

“建议”在行文中给予经济、社会近乎同等的地位，作出几乎同样的强调，既讲经济发展、经济效益、经济体制改革，又讲社会发展、社会效益和社会事业体制改革。例如，“建议”提到社会效益和经济效益的地方都是3处；有23处提到经济发展，但也有15处提到社会发展；有3处提到经济体制，2处提到社会（事业）体制。另外，“建议”中还有3处提到社会建设，5处提到社会事业。

特别是，“建议”明确指出：“加快转变经济发展方式是我国经济社会领域的一场深刻变革，必须贯穿经济社会发展全过程和各领域，提高发展的全面性、协调性、可持续性，坚持在发展中促转变、在转变中谋发展，实现经济社会又好又快发展”。这里把经济发展与经济社会改革密切结合起来，更加关注了经济增长的社会条件与社会影响，凸显了在整体性改革和发展中推动经济发展的新思路。

“建议”高度强调了坚持科学发展、积极保障和改善民生、加快发展社会事业及其对于促进经济发展方式转变的重要意义。“建议”指出要坚持科学发展，更加注重以人为本，更加注重全面协调可持续发展，更加注重统筹兼顾，更加注重保障和改善民生，要“坚持把保障和改善民生作为加快转变经济发展方式的根本出发点和落脚点。完善保障和改善民生的制度安排，把促进就业放在经济社会发展优先位置，加快发展各项社会事业，推进基本公共服务均等化，加大收入分配调节力度，坚定不移走共同富裕道路，使发展成果惠及全体人民”。

“建议”设置专节阐述了扩大内需、引导内需、改善民生的具体举措，指出要“建立扩大消费需求的长效机制。把扩大消费需求作为扩大内需的战略重点，进一步释放城乡居民消费潜力，逐步使我国国内市场总体规模位居世界前列。要积极稳妥推进城镇化，大力发展服务业和中小企业，增加就业创业机会。要完善收入分配制度，合理调整国民收入分配格局，着力提高城乡中低收入居民收入，增强居民消费能力。

要增加政府支出用于改善民生和社会事业比重，扩大社会保障制度覆盖面，逐步完善基本公共服务体系，形成良好的居民消费预期。要加强市场流通体系建设，发展新型消费业态，拓展新兴服务消费，完善鼓励消费的政策，改善消费环境，保护消费者权益，积极促进消费结构升级。要合理引导消费行为，发展节能环保型消费品，倡导与我国国情相适应的文明、节约、绿色、低碳消费模式”。

“建议”明确指出着力保障和改善民生的核心目标是完善公共服务体系和加强社会管理。在此，“公共服务体系”的概念可以说是与笔者在前文提到的“社会福利体系”概念一致的，表明中央充分意识到了完善公共服务体系对于促进社会经济的顺利转型的重要意义。“建议”指出：“必须逐步完善符合国情、比较完整、覆盖城乡、可持续的基本公共服务体系，提高政府保障能力，推进基本公共服务均等化。加强社会管理能力建设，创新社会管理机制，切实维护社会和谐稳定”。

因此，从整体上看，“建议”对于促进经济社会协调发展的高度强调，创造了中国社会事业发展和社会体制改革的更好机遇。这里，社会事业自然包括了民政事业在内。可以说，“建议”为推动民政事业大发展带来了更为广泛的、更好的机遇，营造了更为有利的思想环境、政策环境和舆论环境。

三、“建议”高度重视推动

民政事业的大发展如果再做进一步的分析和解读，我们还可以发现“建议”比较全面地直接强调了一些重要的民政工作，指明了民政工作的重点和方向，增强了大力发展民政事业的责任感、紧迫感。

第一，“建议”高度重视社会管理工作，有9处提到了“社会管理”这个概念，明确提出要实现“社会管理制度趋于完善，社会更加和谐稳定”的工作目标。“建议”设置专节强调了“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与”的社会管理格局，指出要“加强社会管理法律、体制、能力建设。完善法律法规和政策，健全基层管理和服务体系，加强和改进基层党组织工作，发挥群众组织和社会组织作用，提高城乡社区自治和服务功能，形成社会管理和服务合力。健全党和政府主导的维护群众权益机制，完善人民调解、行政调解、司法调解联动的工作体系，整合各方面力量，建立调处化解矛盾纠纷综合平台”。建议尤其强调要畅通和规范群众诉求表达、利益协调、权益保障渠道，把各种不稳定因素化解在基层和萌芽状态，充分发挥基层社区的作用。这对民政部门主管的社会组织、基层政权和社区建设工作都提出了新的要求。

第二，“建议”强调了养老工作，有7处提到了养老。根据有关指标，我国已经进入老龄化社会，规模巨大、增长迅速的老龄人口对我国目前的养老保障体系提出了严峻挑战。“建议”提出的工作目标是“实现新型农村社会养老保险制度全覆盖，完善实施城镇职工和居民养老保险制度，实现基础养老金全国统筹。推动机关事业单位养老保险制度改革。进一步做实养老保险个人账户，实现跨省可接续”，“积极应对人口老龄化，注重发挥家庭和社区功能，优先发展社会养老服务，培育壮大老龄服务事业和产业”。在此，民政部门主管的老龄事业以及城乡养老单位建设、五保户工作、社区养老服务等都要找准自己的位置，努力做好工作。

第三，“建议”从不同角度强调了社区工作，有5处提到了“社区”的概念，特别是强调要发挥社区在养老服务提供和促进居民自治方面的重要作用。“建议”指出要“注重发挥家庭和社区功能，优先发展社会养老服务，培育壮大老龄服务事业和产业”，“发挥群众组织和社会组织作用，提高城乡社区自治和服务功能，形成社会管理和服务合力”。

第四，“建议”有4处提到灾害与救灾。我国是一个自然灾害多发且往往造成重大生命财产损失的国家。民政部门在灾害救助方面发挥着重要作用。

“建议”明确指出要“加快建立地质灾害易发区调查评价体系、监测预警体系、防治体系、应急体系。加大重点区域地质灾害治理力度，加强救援队伍建设，提高物资保障水平。推行自然灾害风险评估，科学安排危险区域生产和生活设施的合理避让”，这为继续改进和

加强灾害救助工作提出了明确要求。

第五，“建议”强调了要加强社会组织建设与管理工作。在我国社会建设与社会管理工作中，特别是在���乡社区自治和提供公共服务方面，社会组织的健康发展有着重要地位和作用。民政部门是各类社会组织的登记主管部门，更应切实领会“建议”的精神和要求。“建议”指出要“培育扶持和依法管理社会组织，支持、引导其参与社会管理和服务。改革基本公共服务提供方式，引入竞争机制，扩大购买服务，实现提供主体和提供方式多元化。推进非基本公共服务市场化改革，增强多层次供给能力，满足群众多样化需求”。这里实际上强调了要优先培育扶持社会组织，把发展社会组织与改革公共服务供给机制联系起来，有着明确的政策指向。

第六，“建议”强调了要面向城乡贫困人群和弱势群体，继续完善社会救助工作。特别是明确提出了“实现城乡社会救助全覆盖”、“实现农村低保制度与扶贫开发政策有效衔接”的工作目标。同时指出要“支持残疾人事业发展，健全残疾人服务体系”。因此，民政部门在现有工作基础上，应该加快完善覆盖城乡的综合性社会救助体系，更好发挥社会救助体系对于贫困人群基本生活的保障作用以及助人自助的社会功能。

仅仅从以上几个主要方面，我们就可以看出中央对于“十二五”期间的民政工作是高度重视的、寄于厚望的。这些方面直接属于民政部门的工作范围，可能最初也是民政系统提出了建议，但是现在被写进中央的正式文件中，那就转变成了中央意志、国家意志。因此，全国民政工作者都应该抓住机遇，趁势而上，按照中央的要求，把本职工作做好，服务于国家经济社会发展大局。

四、在深化改革中开创民政工作新局面

前文已述，“转型”与“变革”可以说是“建议”的重要关键词。推动经济发展方式转变需要改革，而且不仅是要改革经济体制与机制，更要把经济社会结合起来推动整体性改革。自然，推动社会事业发展，包括推动民政事业的大发展，也要依靠深化改革，特别是要着眼于改革那些不利于民政事业快速发展的旧观念、旧体制、旧机制和旧经验。

“建议”明确指出：“改革是加快转变经济发展方式的强大动力，必须以更大决心和勇气全面推进各领域改革。更加重视改革顶层设计和总体规划，明确改革优先顺序和重点任务，进一步调动各方面改革积极性，尊重群众首创精神，大力推进经济体制改革，积极稳妥推进政治体制改革，加快推进文化体制、社会体制改革，不断完善社会主义市场经济体制，使上层建筑更加适应经济基础发展变化，为科学发展提供有力保障”。

“建议”还明确强调了推进社会（事业）体制改革的领域、重点和方向，设置专节指出要“加快社会事业体制改革。积极稳妥推进科技、教育、文化、卫生、体育等事业单位分类改革。培育扶持和依法管理社会组织，支持、引导其参与社会管理和服务。改革基本公共服务提供方式，引入竞争机制，扩大购买服务，实现提供主体和提供方式多元化。推进非基本公共服务市场化改革，增强多层次供给能力，满足群众多样化需求”。

在民政领域深化改革要高度重视服务于国家社会事业发展的大目标、大布局，及时抓住推动改革的重要机遇，注意与相关部门改革之间的配套。例如，“建议”有8处提到了社会保障，还设置专节提出了“健全覆盖城乡居民的社会保障体系”的工作目标以及坚持“广覆盖、保基本、多层次、可持续”的工作方针。很明显，社会保障体系建设牵涉到多个部门，其中民政部门的工作范围包括了社会救助、社会福利、优抚安置、慈善事业等，这些是社会保障体系建设的重要内容。如何在整体性的社会保障体系建设中充分发挥民政部门的作用，强化基础性社会保障的地位，实现社会救助等项目与其他社会保障项目的有效衔接，需要广大民政工作者认真结合本部门的工作实际和国家的大政方针，开展深入研究，创新工作机制，加强制度改革与建设。

又如，“建议”充分强调了加强农村基础设施建设和公共服务的重要性以及路径，指出要“按照推进城乡经济社会发展一体化的要求，搞好社会主义新农村建设规划，加快改善农村生产生活条件”，特别是指出要“完善农村社会保障体系，逐步提高保障标准。深入推进开发式扶贫，逐步提高扶贫标准，加大扶贫投入，加快解决集中连片特殊困难地区的贫困问题，有序开展移民扶贫，实现农村低保制度与扶贫开发政策有效衔接”。这些要求同样为民政部门提供了重要机遇。在广大农村地区，民政部门有着良好的群众基础和工作优势。民政工作者要适应社会主义新农村建设的要求，进一步解放思想、深化改革、加强工作，通过推动农村民政事业的快速发展为建设社会主义新农村作出应有的更大的贡献。

深化民政事业改革还应该注意创造性地利用各种积极的思想条件、舆论条件、政策条件和制度条件。实际上，“建议”提出的要“加快建设社会主义法治国家。加强人权保障，促进人权事业全面发展”，“提倡修身律己、尊老爱幼、勤勉做事、平实做人，推动形成我为人人、人人为我的社会氛围”，“规范国有企业投资行为，注重提高经济效益和社会效益”，“支持民间资本进入社会事业领域”，“改革基本公共服务提供方式，实现提供主体和提供方式多元化”等等政策要求，都为深化民政事业改革、推动民政事业大发展创造了更为广阔的空间和更加有利的支撑条件。民政工作者应该自觉地、充分地利用这些条件，实现民政事业的大改革、大发展。

综上所述，笔者认为“建议”为改革和发展民政事业开辟了广阔空间、创造了空前机遇，也提供了新的动力、提出了新的要求、指明了新的方向。各级民政部门应抓住机遇，深化改革、乘势而为，争取在“十二五”期间实现民政工作的快速健康发展，从而为我国全面建设小康社会打下更好的基础。这是广大民政工作者的重要职责，是对新时期民政事业的重要贡献，更是对国家经济社会发展大局的重要贡献。

（作者系中国人民大学社会学系教授）