城市流动人群计划生育社区管理模式探讨

江立华

（华中师范大学 社会学系，湖北 武汉 430079）

提要：随着社会的转型，城市化进程的加快，流动人群的计划生育管理体制的改革势在必行。本文从社区管理体制的角度，探讨了流动人群计划生育管理社区化的必要性，并阐述了管理的机制、模式和生育文化建设问题，提出了将流动人群计划生育管理从制度管理走向人文管理，从制约型管理走向导向性管理，利用流动人群计划生育协会和志愿者组织，调动流动人群自我管理、自我教育、自我服务积极性等具体举措。

关键词：计划生育；社区；流动人口

我国城市的计划生育管理以前实行是以“户籍管理、单位管理和条条管理为主”的计划生育管理模式。随着城市化进程的加快，流动人群的数量急剧增加和大量下岗、失业人群流向社会，使原有的管理模式失去了控制力，难以适应社区发展的新形势。因此，计划生育的社区化管理是适应城市管理体制改革的必然选择。本文就社区管理体制的角度，探讨流动人群[1]的计划生育管理问题。

一、流动人群计划生育社区化管理的必要性

流动人群是城市经济建设中的一支生力军，但由于长期以来制度安排和思想观念等方面的原因，他们被迫附着在城市社会的边缘，得不到相应的权利和公平的待遇。在计划生育管理方面，对流动人口实行的是“户籍地管理”为主的制度。

随着社会的转型，经济体制的转轨，城市化进程的加速，户籍制度改革的不断深入，城市管理体制正在发生巨变。社区建设的发展是涉及城市整个运行机制的根本性变革。对流动人群计划生育的管理是城市管理的一项重要的基础性工作，必须与城市的各项改革同步，必须适应社会发展的新形势。实行属地管理，将该群体的计划生育工作纳入城市社区建设之中，不仅能体现政府对流动人群的关爱，适应市场经济和城市化发展的要求，更是建设社会主义法治国家的基本要求。因此，国家计生委、民政部、中国计划生育协会2001年11月联合发出的《关于加快城市社区人口与计划生育工作改革的意见》中明确提出：“依托社区，建立‘属地管理、单位负责、居民自治、社区服务’的城市人口与计划生育管理机制，不断增强社区计划生育管理服务能力和自治能力。”^[1]这种新的管理体制突出了社区在城市计划生育工作中的地位和作用。“依托社区服务网络，有利于解决原管理机制人口管理不到位、条条弱化、责权不清的问题”。^[2]

依托社区进行管理，是同城市改革的开放性、多元化格局，同社区建设和居民自治的发展进程相衔接的。把流动人群计划生育工作纳入城市社区管理的轨道,首先是要求社区要彻底转变那种简单视流动人群为负担与压力的错误观念，正确认识到在社会流动日益频繁的今天,流动人群的涌入是社会发展之必然,是我国走向城市化、工业化和现代化的必经之路，对他们进行社区管理将是城市社区工作的一项重要内容。实行社区管理有利于明确社区的责任心，调动社区各方的积极性，将流动人群计划生育的宣传教育、技术服务以及其他社区服务融为一体，实现资源的大整合；有利于调动居民自我管理、自我教育、自我服务的积极性，实现全社会对计划生育工作的广泛参与和相互监督、服务的局面。

流动人群的计划生育工作依托社区进行管理也是由流动人群自身特点所决定的。流动人群户籍在外地，流动频繁，实行户籍地管理体制，很难进行有效管理。实行社区化管理有利于加强对流动人群计划生育的综合管理，完善工作网络，落实责任制，健全服务机制。流动人群是城市建设中的一支重要力量，当地政府和社区有责任和义务为流动人群的计划生育做好管理、保障和服务工作。城市社区通过人性化的管理，将计划生育的政策、措施和办法交给群众，使流动人群实行按政策生育，知情选择避孕节育方法，不断满足他们在生殖健康和提高生活质量方面的需求。

流动人群计划生育的社区化管理也是提高居民自治的必然要求。计划生育作为我国的一项基本国策需要人民群众的积极参与和配合，人民群众应该成为计划生育工作真正的主体。社区作为直接面向大众的基层组织，是体现流动人群计划生育主人翁地位的最好载体。通过社区宣传计划生育国策，促进流动人群现代婚育观的形成，并为其提供最便捷的避孕节育、优生优育、生殖健康服务；而广大流动人群也可以通过社区反映自己的生育意愿，行使自己的合法权力，得到自身日益增长的对生殖、生育健康的信息咨询和技术服务，进而协助政府做好流动人群的计划生育行政管理工作。

流动人群的社区化管理，将计划生育工作融入社区、服务到社区、落实到社区，不仅是必要的而且是可能的。目前，城市管理体制改革不断加速，社区建设蓬勃开展和居民自治能力逐渐增强，为实现对包括流动人群在内的计划生育的综合治理创造了十分有利的条件。按照《关于加快城市社区人口与计划生育工作改革的意见》的要求，城区、街道要建立社区人口与计划生育领导小组，社区居民委员会下设计划生育工作委员会，配备专（兼）职计划生育委员。要把计划生育工作作为社区示范活动的重要内容，作为评选文明社区的重要条件。城市基层党组织要切实负起计划生育工作的责任，组织领导社区居民自治组织、计划生育协会、老年人协会等群众组织以及社区卫生服务站点、警务室以及物业管理公司等，共同做好社区计划生育工作。这为流动人群的社区管理做好了制度保障。

城市社区建设的核心是，以社区服务为龙头，通过服务增强社区的凝聚力。这与计划生育工作面向家庭、服务家庭、增进家庭健康幸福的目标是一致的。人口与计划生育工作完全能够通过有效管理和优质服务，延伸到社区，融入社区，服务社区，落实到社区。

社区组织体系的不断建立和完善，为流动人群计划生育的社区管理提供了组织保证。社区建设的发展使计划生育协会、志愿者组织以及妇联、残联、老龄协会等群众团体有了更加广阔的发展空间，他们通过队伍结构的改善，活动方法的改进，组织形式的多样，在动员社区居民参与计划生育的自我管理、自我教育、自我服务、自我监督发挥了重要作用。因此，我们完全可以依托社区，充分利用社区资源，来推进流动人群计划生育优质服务，推进避孕节育措施的知情选择，把单纯的行政管理逐步转变为管理与服务相结合。

二、流动人群计划生育社区化管理的机制

为了使流动人群的计划生育工作落到实处，我们必须建立一套行之有效的管理机制。这样，不仅可以使新型生育规范、生育价值、生育习俗习惯以及生育伦理道德等制度化、系统化、法制化，而且可以使计划生育行政管理部门与广大育龄群众建立良好的互动关系。为此，首先要建立、健全组织机制。由于流动人群与当地社区没有直接的行政隶属关系和经济依附关系，所以，必须加强居委会的领导，成立社区流动人群计划生育管理中心，选聘文化程度较高，能适应新时期计划生育工作需要的年轻干部担任计生管理员。对社区内流动人群中的已婚育龄妇女实行社区居委会负责制，逐步建立流动人口现居住地生育审批制度。同时，加强协会组织建设。吸纳有能力、热心计划生育事业的外来人员建立流动人群计生协会，将其纳入社区计划生育协会中开展工作。抓好流动人口计划生育信息员队伍建设，分片包干，通过签订计划生育管理服务合同，配合社��开展队流动人群的查证、验证、登记、管理及生活、生殖健康、节育避孕服务。建立出租房、用工单位档案，档案项目包括暂住人口基本情况信息卡，计划生育责任书和计划生育卡册档案，夯实了流动人群计划生育管理工作基础。

在此基础上，形成居住场所、经营与从业场所两大相互交叉的管理网。居住场所的管理，主要从抓出租房入手，实行出租房主负责制。社区要制作居委会辖区出租房情况动态栏和分布图，详细清晰地反映出租房的租住情况及位置方位，使流动人群的动态状况信息一目了然。经营与从业场所管理，主要对国营、民营、合资企业等有相对固定工作的流动人群实行厂长计划生育工作负责制，签订计生责任书，纳入单位内部管理。保证这些计划生育在这些单位的落实。

派出所、流动人口管理中心的人员要经常走访巡查出租房和用工单位，及时了解和处理流动人群的计划生育工作。社区要设置窗口为流动人群办理暂住证，积极查验《流动人群婚育证明》，采取发限期**通知、实行**制约等手段督促他们办理原籍《婚育证明》。

其次，完善服务机制。要把对流动人群计划生育工作由单纯管理转变为管理与服务相结合的方式，完善服务机制，实行人性化的服务。社区对流动人群计划生育实行服务可以依靠三个途径：（1）依托社区医院和社区卫生服务站开展对流动人群的计划生育、生殖保健的宣传、咨询、随访和技术服务；（2）社区居委会结合动态信息的管理，对实际居住在本社区的流动人群育龄妇女中的新婚、怀孕、生育、实行了计划生育手术的人员进行走访；（3）发挥计划生育协会的作用，在社区建立“流动人群计划生育协会之家”，建立计划生育生殖保健志愿者服务队伍。

服务的内容应包括：

（1）计划生育技术服务。在流动人群密集的地区设立计划生育技术咨询服务网点，配备服务设施，定期定点为外来育龄妇女孕检服务。开展查孕、查环、查病等生殖保健优质服务。在孕检工作的形式和内容上，要克服“单纯孕检”的倾向，将以人为本、优质服务的理念引入孕检工作中，将孕检工作变成了以保健检查为主，同时融避孕节育健康咨询、发放药具、法规宣传和情感交流于一体的综合性活动；

（2）计划生育宣传服务，即积极向育龄夫妇宣传计划生育的法规政策，宣传避孕节育、优生优育、生殖保健、性科学知识，根据群众的需求举办男性生殖健康、儿童心理健康等各类知识讲座，把婚、孕、产、育、教全程服务全面开展起来。

（3）日常生活服务。如积极安排流动人群子女服糖丸和解决他们的入学入托问题。帮助流动人群协调与户籍地的关系，疏通领取流动人口婚育证明、生育指标等问题。

在服务过程中应推行“以场（居）建帐，以摊（门面房）建档，以人建卡”制度，促进流动人群动态管理工作的有效开展；应坚持“以人为本、宣传教育为主”的原则，寓管理于服务之中。这样，使对流动人群的计划生育管理从制度管理走向人文管理，从制约型管理走向导向性管理，优质服务成为更加科学的管理理念。

第三，建立保障机制。社区建立对流动人口计划生育的激励机制和完善对计划生育户的社区保障，有助于解除他们的后顾之忧和现代生育文化的孕育，从而巩固人们的现代婚育观念，提高计划生育的自觉性。

（1）有条件的社区应设立计划生育基金，落实计划生育家庭的奖励优待政策，如对领取《独生子女父母光荣证》，并按规定参加孕情检查的流动人员发放与常住人口同等的独生子女保健费，以及享受节育手术补贴、失业保险、免费办理独生子女双保险等待遇。

（2）要强化利益导向机制，把流动人口中的计划生育困难户纳入城市最低生活保障线，使他们时刻感受党和政府的关怀，政治上得到荣誉，经济上得到实惠，在流动人口中普遍形成“计划生育光荣”的利益导向。

（3）要扶持计划生育困难户发展生产，安排自觉实行计划生育的流动人员参加职业技能培训，免费给予职业介绍，切实解决计划生育户在“生活、生产和生育”方面的困难。

总之，对流动人群计划生育的管理，要做到“把集中宣传和上门服务结合起来，把增进感情和严格管理结合起来，把增强流动人口的政策观念和提高流动人口的自身素质结合起来”^[3]，使流动人群把执行计划生育政策和规定变为自觉的行动。

三、社区生育文化建设与流动人群的计划生育

“文化是一种特殊的、重要的社会资源和人口素质的核心，具有教化、激励和导向功能”^[4]。流动人群来到城市，从事工商生产，可以说，完成了社会角色（由农民向工人的转变）、资源获取方式（由依赖土地向不依赖土地转变）和空间位置（由农村向城市转变）的改变，但尚未实现生活方式和价值观念的转变。因为“物质层面文化的变迁之后随之而来的就是文化滞后——即物质的或者技术进步的采纳和与之相适应的必须的非物质文化变迁之间的一段不适应期”。^[5]因此说，加强社区的生育文化建设，对于转变流动人口的婚育观和婚育行为是十分必要的。要加强城市社区的生育文化建设必须做到：

首先，通过制定生育文化的发展规划来推进社区生育文化建设。只有制定生育文化的发展规划，生育文化建设才能有章可循，生育文化建设的推进力度才能上升到一定的高度。同时，必须将社区生育文化建设的规划纳入社区发展规划之中，这样有助于实现社区的经济、社会和文化的协调发展，有助于形成合力来共同推进社区生育文化建设、有助于促进社区建设和社区生育文化建设的一体化发展。各级领导对生育文化建设应高度重视，主动增加财力、物力的投入，为生育文化建设提供有力的物质保证，从而提高生育文化建设的实施力度。

其二，营造宣传大环境，进行科学婚育观念的宣传。俗话说“耳濡目染”可以润物细无声，居委会应充分利用宣传墙、宣传栏、宣传牌，将科学的婚育观念、现行的计生政策传递给流动人口，使他们及时了解、掌握生殖保健知识及人口管理的相关规定，使他们在潜移默化中更新了婚育观念；还可以通过设立了计划生育知识读书角、“婚育新风进万家”知识卡片传递袋等，宣传新的、科学的婚育知识。要不断增加宣传的科技和文化含量，把普及避孕节育、优生优育知识提高到一个新水平。

其三，组织流动人口参与生育文化建设。社区生育文化建设的群众参与，能够在相当程度上提高人们的人口控制意识，自觉地接受现代生育文化的熏陶和现代婚育观念，转变原先的被动接受状况，社区人口控制状况因而会上升到一个新的高度，并稳定低生育水平。

其四，融社区服务于生育文化建设活动之中。在开展社区服务时，注重把社区服务与流动人群中育龄妇女的生育控制联系起来，一方面为她们提供生育控制方面必要的理论知识和相应的生殖健康服务，为优生、少生创造基础性条件；另一方面介入流动人群家庭的微观经济运行，关心她们在就业和生活上的困难，帮助他们实现经济状况的好转，使他们认识到、感受到计划生育的好处和利益所在，认识到随着抚养子女成本提高，只有通过少生快富积累资金，才能提高生活质量和解决养老问题，从而促进她们婚育观念的转变。

其五，依托社区教育的发展，提高流动人口的素质，为新型生育文化在流动人口中孕育提供良好的素质载体。社区生育文化建设的成功与否，在很大程度上取决于人们对新型生育文化选择、接受的能力，而这与人们的文化素质状况密切相关。流动人口由于一直处在城市社会的边缘，总体文化素质相对较低，同时，受现代文化熏陶的能力也相应较低，从而造就了文化上的贫困和缺乏。社区教育应当承担起让外来流动人群接受再教育的重任，为他们再次就业或创业创造机会，以增加其收入、改善收入分配状况。此外，宜开展多种形式的、以人口控制为主要内容的社区教育，帮助他们对人口问题形成一个清醒的认识，从社区发展、切身利益角度出发来关心人口控制，从而促进新型生育文化在社区的建设。

【参考文献】

[1] 国家计生委、民政部、中国计生协. 关于加快城市社区人口与计划生育工作改革的意见[N]. 中国人口报, 2001-11-07.

[2] 张维庆. 认真实践“三个代表”的重要思想，全面推进城市社区人口与计划生育工作的改革[N]. 人口与计划生育, 2001（6）: 9－13.

[3] 王建民、胡琪. 中国流动人口[M].上海：上海财经大学出版社，1996. 152－153.

[4] 潘贵玉. 中华生育文化导论[M]. 中国人口出版社，2001，646.

[5] （美）戴维·波普诺著，李强等译. 社会学[M]. 北京：中国人民大学出版社，1999. 640.

An Exploration On the Community Management of Mobile Population’s Planned Fertility (MPPF)

(Department of sociology, Central China Normal University, Wuhan 430079, China)

JIANG Li-hua

Abstract: With the Transformation of Society and the acceleration of urbanization, the reform of MPPF management system must be enforced. This thesis, from the standpoint of community management system, sets out to explore the necessity of the creation of community in the management of MPPF and to expound the problems concerning the management mechanism, pattern as well as the problem of bearing culture. It also puts forward some specific proposals, such as the change in the management of MPPF from institution to humane, from restriction to guidance, the utilization of association of MPPF and volunteer organization, and the arousal of the enthusiasm regarding mobile population’s self-displine, selt-education and self-service.

Key words: planned fertility; community; mobile population

---

[1] 流动人群是指暂时离开常住地的短期迁移人口。从广义上看，包括进城农民工，开会、调研考察、采购推销等公务型流动人群，学习进修、从事文化艺术活动、体育运动的文化型流动人口，探亲访友、寄养寄读、治病疗养、观光旅游等社会型流动人群，游手好闲、盲流无业、流串犯罪等人员。本文主要从狭义上使用，指进城农民工。