建构北京市大福利制度的思考

陈劲松

【原文出处】《北京社会科学》2011年5期

【作者简介】陈劲松(1967-)，男，安徽怀宁人，中国人民大学北京社会建设研究院研究员

【内容提要】  我国现代福利制度体系建立在狭义的社会福利观上，这种小福利观已经不适应我国社会建设的需要，急需调整。要建构面向全球化、面向现代社会的福利制度，必须打破将社会福利等同于民政福利的观念，建设面向全体公民的大福利体制。
【关 键 词】小福利/大福利/制度框架

    鉴于西方福利国家过高的福利存在着不利于经济发展的因素，改革开放以来我国一再强调社会福利制度的建立要与经济发展水平相适应，不能使国家和社会的供给能力与个人需求之间出现过大差距。因此，我国社会福利更多的是“专为弱者服务”，社会福利水平也以满足其基本生活需求为标准，从而使我国的社会福利多年以来带有“剩余性福利”的特征。
    长期以来，中国的社会福利被视为一种补充性政策体系，是我国社会保障制度的一个组成部分。它主要由各级民政部门主管，专为社会弱者或特殊人群服务，为其提供基本的生活保障，工作内容大致包括社会福利事业、残疾人就业和社区服务等。可见，社会福利的概念是在极其狭义的意义上使用的。
    一、小福利观的构成
    大福利观是相对于小福利观来说的。简单地说，小福利观，就是仅仅将社会福利视为社会保障的一个部分，社会福利的对象仅仅是无依无靠的孤老残幼，精神病人等。
    小福利观视野中的社会福利主要包括以下几个方面：
    一是老年人社会福利。《中华人民共和国老年人权益保障法》规定，国家和社会采取措施，改善老年人生活、健康以及参与社会发展的条件。各级政府将老年事业纳入到国民经济和社会发展计划中，逐步增加对老年事业的投入，并鼓励社会各方面投入，使老年事业与经济、社会协调发展。
    二是儿童社会福利。依据《中华人民共和国未成年人保护法》、《中华人民共和国教育法》等法律法规，国家为儿童提供教育、计划免疫等社会福利，特别是为残疾儿童、孤儿和弃婴等处在特殊困境下的儿童提供福利项目、设施和服务，保障其生活、康复和教育。
    三是残疾人社会福利。国家颁布实施了《中华人民共和国残疾人保障法》，为残疾人的康复、教育、劳动就业、文化生活、社会福利等提供法律保障。政府通过兴办福利企业、实施按比例就业和扶持残疾人个体从业等形式，帮助残疾人实现就业，采取临时救济和集中供养以及兴办残疾人福利安养机构等福利措施，对残疾人提供特别照顾。
    从现有北京市民政统计年鉴的资料来看，北京市民使用的社会福利概念和民政部所使用的社社会保险、社会救助、教育服务、住房服务、健康服务、就业服务为主体的社会福利结构。而北京市目前的社会福利范围十分有限，服务内容局限于基本生活需要，如老年人的家政服务和交通优惠等。社会福利对象主要是丧失劳动能力的老弱病残孤寡和优抚对象、灾民等，服务对象的选择性、严格性特征突出。另一方面，非物质福利、公平竞争的社会环境、社会参与和能力建设尚未纳入福利范畴。
    社会福利制度的纵向结构即垂直结构，指社会福利满足需要的层次，体现了社会福利体系的深度。福利国家的社会福利不仅包括处于基础地位的以社会保险、社会救助为主的社会保障，还包含更高层次的教育服务、住房服务、健康服务和就业服务等公共服务体系。社会保障承担着社会控制和社会稳定的功能，社会福利服务则扮演着社会投资和社会发展的角色，确保每个个体都能发挥自己的最大潜能。这样有层次的福利结构既能满足弱势群体的物质福利和收入保障，又能提高社会成员的社会发展能力。
    目前北京市社会福利与公共服务的重点是以社会救助、社会保险和职工福利为主的社会保障，福利层次结构偏低，较高层次的教育、住房、卫生和就业服务尚未纳入社会政策范围。社会各界也普遍缺乏社会政策意识，没有形成一套层次分明的纵向的社会福利体系。
    完善的社会福利制度应该是以社会救助、社会保险为主的社会保障基础，以教育、住房、健康和就业服务等一系列公共服务体系为重点，横向结构广、纵向结构深的一整套保证人们生活质量和提升国家竞争力的政策制度安排。
    如果说福利制度是座大厦，那么，社会救济、社会保险和福利津贴就是社会保障的基础，位于大厦底层，主要满足贫困救济、基本收入保障、工伤、疾病、失业、养老等需要。那么更高层次应该是福利服务、教育服务、住房服务、健康服务和就业服务。社会福利与社会服务的层次越高，扮演社会预防、社会投资和社会发展角色的可能性就越大。社会福利层次越高，说明社会现代化程度越高，人们的生活质量越高。
    完善的社会福利体系一方面需要巩固以社会救助、社会保险和职工福利为主的社会保障，另一方面，也需要积极发展面向全体社会成员的普及性社会服务。这也是近年来政府大力建立和谐社会，关注民生所倡导的重要内容。
    2.将市民的社会生活质量问题纳入社会福利体系研究之中
    市民政局目前所要做的重要工作之一是关注生活质量指标体系的建立以及对生活质量与经济发展之间关系的实证分析。
    目前，生活质量指标的建立基本遵循了三种模式，以经济学人为基础扩展(GDP)账户模式、以社会学人为基础的社会指标模式和以心理学人为基础的心理模式。对生活质量的界定有客观和主观两种倾向。客观倾向的代表是斯堪的纳维亚半岛的生活水平研究，是建立在福利被定义为“个人对资源的支配，以控制和有意识地管理其生活条件”这一基础上的。这里的“资源”包括收入、资产、教育、知识、社会关系和社会网络等，甚至个人生活的外部环境也被视为福利不可或缺的基本要素，因为它决定了个人对资源的利用和个人活动的范围。显而易见，这种以资源为中心的福利观关注的是人们满足需求的能力，相应地，这种概念框架下的各种指标就围绕着客观的生活条件来选择。
    与斯堪的纳维亚的资源观相对立，美国式生活质量研究倾向于从满足主观需求的角度界定福利，即福利最终要靠个人来评价。按照这一观点，社会发展的最主要目标不是生活质量的客观特征而是以“满意度”“幸福感”来衡量人们的主观福利。这样，生活质量的概念框架就依靠主观的社会指标来体现。
    随着欧盟一体化的进程，欧盟建立起自己的生活质量指标体系，涉及13个生活领域，有185个次级指标。其中客观指标占85.9%，主观指标占14.1%。
    3.建构一种能够测算目前北京城乡居民社会福利的指数体系
    以生活质量研究为基础，制定一个能够长期跟踪北京市社会福利变化的指数体系，是建构新的社会福利制度框架的核心内容之一。
    依据相关数据资料，同时为了与国际社会福利水平比较，可以把现有的社会福利水平分为三项：一是不含住宅投资和价格补贴的社会福利水平，称“小口径统计分析”；二是含住宅投资的社会福利水平，称“中口径统计分析”；三是含住宅投资和价格补贴的社会福利水平，称为“大口径统计分析”。
    根据相关资料，我们初步列出下列的指数作为参考。
    
    4.积极培育公民的社会福利意识
    在调查中发现，绝大部分被调查者包括学历水平很高的知识分子都不知道“社会福利”的含义。目前对于社会福利的认识主要存在几种错误意识。一是将社会福利看作是国家的权威与仁慈，缺乏真实的公民社会权利；二是将社会福利等同于社会救助，狭义和消极地理解社会福利的角色；三是将社会福利等同工作单位的福利待遇和组织性福利，充分反映中国社会结构与社会经济生活的文化特色；四是将社会福利看作是城市市民独享的社会特权，实际上反映广大农民只拥有形式公民权，而无实质公民权；五是将社会福利工作等同于民政工作。
    社会权利也称受益权，指公民有从社会获得基本生活条件的权利，包括劳动权、享受劳动保护、社会保险、社会救济、受教育权利等。社会权利除了有赖于个人主观争取之外，国家负有为公民实现该类权利提供客观条件的责任。公民权利强调每个公民都有权利无条件地享有国家提供的社会服务，而福利制度则是将公民权利的概念制度化、普遍化。
    社会福利意识是对社会资源进行分配的一种基本价值理念，它不但能引导人民如何认知社会福利的本质，也能作为判断与评估社会福利分配现状的参考依据，以此作为社会政策制定的基础，也有助于了解社会福利政策在执行过程中可能出现的阻力或助力。
    现阶段我们可以根据社会福利意识指标对北京市各个阶层的福利意识进行宏观评估，并据此适当引导民众发展一种适应社会主义市场经济的、积极的社会福利意识。
    5.积极促进社会福利服务社会化
    从20世纪80年代中期开始，民政部门便提出了“社会福利社会办”的改革思路。主要包括两个方面：一方面，政府仍然发挥投资主体的角色；另一方面政府在社会福利中扮演投资主体角色，并不意味着政府既要出钱，又要直接生产和递送服务，而社会福利社会化的真正目的正是将这两个环节分开执行。
    就社会福利服务的提供而言，20世纪70年代以来西方发达国家的新公共管理和私有化改革过程，是一个将公共服务的筹资和递送分离的过程，即从政府包揽向民办公助转变的过程。
    在民办公助的改革中，政府购买服务是介于政府出资并直接提供服务和完全私有化两个极端之间的一种折中方式，即政府继续保留其投资主体和制定政策的角色，但将营办服务的责任，通过合同形式交给独立的营办机构，这些机构可以是私人的赢利或非赢利性组织或者是其他非政府组织等。
    社会福利社会化的另一种形式，是公办民营。公办民营的社会福利供给模式，可以采取以下措施。第一，引入市场竞争机制，对政府创办的社会福利机构实行企业化管理。政府应致力于公办福利机构的改革与改制，即管理体制、用人用工制度和分配制度这三项制度的改革，推动公办福利机构朝着市场化的方向发展。第二，逐步改变政府对公办福利机构的资金拨付方式。其中最显著的变化体现在资金运作方面——把原来的分块计算(机构运行的行政费用、服务对象的基本生活费用、机构内服务人员的工资福利费用等)、财政包干拨付，改为按照成本核算方式单独计算到服务对象身上，核算出为每个服务对象提供供养及其他服务的成本价，然后再根据服务机构供养或服务的对象人数核定财政拨款数额，把公办福利机构逐步推向市场，尽可能按照市场机制运营。
    在向多元主义的福利供给模式转型过程中，比较而言，宗教慈善、非政府组织、市场在满足北京市社会福利需要的过程中发挥的作用仍亟待提高。

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