我国反危机社会政策的短期效应与未来走向

曹立村

本文发表于《华南师范大学学报》2010年第二期

摘　要:我国反危机社会政策实施一年多以来,民生问题得到较大改善,取得了良好的短期效应。但还存在诸多不足,尤其是对于一些社会深层次问题,作用还有待加强。未来反危机社会政策应着眼于长远目标,在社会深层次问题解决能力上有所突破,在社会抗逆力上有所增强,在全球化反危机社会政策上有所发展。

关键词:金融危机;反危机社会政策;短期效应;全球化社会政策

国际金融危机不仅给我国造成了一定程度的经济衰退,而且还带来了诸如失业问题加剧、贫富差距扩大、劳资关系恶化、群体事件增多、社会治安形势严峻等一系列社会问题。应对金融危机,我国政府提出了保增长、保就业、保民生、保稳定的“四保”目标,在采取积极的经济政策保增长的同时,也采取了积极的社会政策保民生,以防止金融危机向社会领域蔓延。

一、我国反危机社会政策及其特点

(一)我国出台一系列反危机社会政策回顾金融危机爆发一年多来我国的反危机社会政策,主要包括以下方面。

1.民生资金保障政策。金融危机以来中央出台的一系列扩大内需、促进经济增长的政策措施,已经把民生放在非常突出的位置上了。4万亿元投资计划中,安排了2 800亿元用于保障性住房建设,安排了400亿元用于医疗卫生、文化教育事业发展,安排了3 700亿元用于农村民生工程和农村基础设施建设。①2009年中央财政安排用于民生方面的支出比上年增长29·4%,其中,中央政府投资总规模9 089亿元,用于保障性住房、农村民生工程、社会事业基础设施等方面建设的投资2 031亿元,占当年全部中央投资22·4%,投入力度之大、覆盖范围之广前所未有。②

2.就业促进政策。金融危机对我国实体经济的最直接影响,就是大量工厂、企业倒闭,失业人员大量增加,就业矛盾异常突出。就业乃民生之本,为应对严峻的就业问题, 2009年中央经济工作会议以前所未有的力度部署了涉及就业的政策措施。随后于2月10日,国务院下发了《关于做好当前经济形势下就业工作的通知》, 6月3日,国务院常务会议专题研究部署进一步加强就业工作的措施。高校大学生就业与农民工就业是两大突出难题。国家人力资源和社会保障部采取强有力的措施拓宽大学生就业渠道。2009年7月1日人力资源和社会保障部与教育部、财政部联合下发通知,在全国开展了“高校毕业生就业推进行动”。在农民工就业方面,早在2008年12月的国务院常务会议和中央农村工作会议就已部署做好农民工就业工作。

为了稳定就业局势,政府出台的相关政策措施有了新的突破。如国务院法制办公室发布《个体工商户条例(征求意见稿)》,使“流动摊贩合法化”,以提高“马路就业率”;人力资源和社会保障部要求将已在用工地稳定就业半年以上失去工作的农民工纳入失业登记;在公共就业服务方面,人力资源和社会保障部制定免费服务制度、就业与失业管理制度等5项制度,扩大失业保险基金使用范围,除了失业保险金和就业服务这两个方面以外,还可以用于社保补贴和其他岗位补贴等。与此同时,各级地方政府也纷纷采取措施,加强职业培训,提供更多公益性岗位,帮助农民工返乡创业,为大学毕业生提供就业指导等。

3.医疗保险制度。2009年4月6日,我国发布《中共中央国务院关于深化医药卫生体制改革的意见》,新一轮医药卫生体制改革正式启动。为实施该意见,发布了《医药卫生体制改革近期重点实施方案(2009-2011年)》。随后发布了《关于建立国家基本药物制度的实施意见》、《国家基本药物目录管理办法(暂行)》和《国家基本药物目录(基层医疗卫生机构配备使用部分)》(2009版)等制度。人力资源和社会保障部牵头、会同财政部等部门专门制定商业保险机构经办政府主导的各类医疗保障管理服务的资质条件及办法,以促进《中共中央国务院关于深化医药卫生体制改革的意见》的贯彻落实。人力资源和社会保障部与财政部联合下发了《关于进一步加强基本医疗保险基金管理的指导意见》,与财政部、卫生部联合下发了《关于开展城镇居民基本医疗保险门诊统筹的指导意见》。

4.社会保障制度。为了弥补社会保障资金的不足,国务院实施了国有股转持政策,以充实社会保障基金。2009年6月19日财政部、国资委、证监会和社会保障基金会联合印发了《境内证券市场转持部分国有股充实全国社会保障基金实施办法》,这一政策旨在从多渠道筹集社会保障基金,以应对金融危机对社会保障资金的冲击,为应对未来老龄化社会做准备。

5.住房保障政策。为应对金融危机, 2008年10月22日,央行、财政部等部门出台保障民生政策,对居民首次购买普通自住房和改善型普通自住房的贷款的利率下限可扩大为贷款基准利率的0·7倍,最低首付款比例调整为20%。下调个人住房公积金贷款利率,各档次利率分别下调0·27个百分点。从2008年11月1日起,对个人首次购买90平方米及以下普通住房的,契税税率暂统一下调至1%;对个人销售或购买住房暂免征收印花税;对个人销售住房暂免征收土地增值税。此外,地方政府还制定鼓励住房消费的收费减免政策,等等。

6.收入分配制度。金融危机后,我国收入分配制度改革稳步推进。2008年,《劳动合同法》、《职工带薪年休假条例》等一系列法律法规陆续颁布实施。2009年的政府工作报告再次提出“逐步提高居民收入在国民收入分配中的比重,提高劳动报酬在初次分配中的比重”。2009年4月29日,国务院常务会议通过了《关于2009年深化经济体制改革工作的意见》,并提出加快出台《关于加强收入分配调节的指导意见及实施细则》。2009年9月2日,温家宝总理主持召开国务院常务会议,决定在公共卫生与基层医疗卫生事业单位和其他事业单位分三步走实施绩效工资改革,自2010年1月1日起,事业单位将全面实行绩效工资制。2009年9月16日,由人力资源和社会保障部牵头制定的中央企业负责人薪酬规范文件《关于进一步规范中央企业负责人薪酬管理的指导意见》发布,等等。

(二)我国反危机社会政策特点鲜明

以上出台的各项反危机社会政策,表现出如下几方面主要特征。

1.发展导向性。所出台的反危机社会政策(如医疗体制改革制度、收入分配制度等)较好地体现了科学发展导向:在项目选择和资金使用上优先考虑能够兼顾长期发展目标和解决眼前危机的项目;在制度设计上将长期发展目标与近期危机缓解目标融合于干预行动中;在构建科学发展能力的过程中解决危机中所产生的社会问题,体现出发展型危机干预性特征。

2.积极干预性。所出台的反危机社会政策核心在于维持、恢复人民生计,减少危机给人民生活带来的威胁。在危机中政府充分利用了行政机制的优势,强力、快速动员资源,与经济政策协调配合解决危机中的社会问题,表现出积极性社会政策特征。

3.应急对策性。反危机社会政策中如促进大学生与农民工就业和公共住房保障制度的一些政策措施具有明显的针对性、应急性。并且,整体而言,我国的社会政策(包括目前的反危机社会政策)基本上是剩余模式,还没有摆脱过去的观念。所谓剩余模式,即把社会政策当成一种应急的、不定期的措施,一旦社会出现什么问题,就予以制定和实施,以缓解相应的社会问题,与之相对应的是制度模式。

二、我国反危机社会政策的短期效应与不足

(一)反危机社会政策有效阻止了危机的深化2009年是金融危机产生直接冲击的一年,是新世纪以来我国社会经济发展最为困难的一年。通过各项反危机社会政策的强力作用,以及反危机经济政策的积极配合,有效地阻止了金融危机的深化,缓解了社会矛盾,改善了民生。

1.从社会发展的主要指标来看(1)城乡居民收入。③2009年前三季度,城镇居民家庭人均总收入14 213元。其中,城镇居民人均可支配收入12 973元,同比增长9·3%,扣除价格因素,实际增长10·5%;农村居民人均现金收入4 307元,比上年同期增长8·5%,扣除价格因素,实际增长9·2%。

城乡居民收入稳定增长还体现在最终消费上。统计显示,在2009年前三季度GDP的增长(7·7% )中,投资和消费是主要的拉动力,其中最终消费对经济增长的贡献率为51·9%,拉动GDP增长达4个百分点。此外, 2009年前三季度,社会消费品零售总额同比增幅达15·1%,扣除价格因素,实际增速达17%,比上年同期加快2·8个百分点。10月份,社会消费品零售总额同比增长16·2%,增速比上月又加快0·7个百分点。在金融危机形势下,这一指标保持了较快的增长速度,也成为经济企稳回升的重要力量。

(2)就业。④2009年前三季度我国城镇新增就业851万人,完成全年目标的94%;下岗失业人员再就业402万人,完成全年目标的80%;就业困难人员实现就业120万人,完成全年目标的120%。截至2009年9月1日,高校毕业生就业率为74%,高于上年同期。到2009年9月底,已经返城的农民工达到了94%以上,农民工的就业总体平稳。

(3)社会保障。金融危机以来,我国加快推进基本养老保险省级统筹,目前已有28个省份建立省级统筹制度。城镇居民医疗保险制度全面推开,关闭破产企业退休人员参加医疗保险工作顺利推进。到2009年9月,全国已连续69个月实现企业离退休人员基本养老金按时足额发放。加大保障性安居工程建设,是政府保增长、扩内需、惠民生的重要举措。2009年1-8月,全国经济适用住房新开工4 718万平方米,完成投资659亿元;从2008年第四季度到2009年8月,全国廉租住房新开工133万套,完成投资481亿元,新增发放租赁住房补贴154万户;林区、垦区、煤矿棚户区和城市棚户区改造全面启动。⑤

2.从人民生活状况的调查情况来看根据国家统计局和新华通讯社有关部门2009年12月9日联合发布的“2009年百姓经济生活调查”结果显示⑥:

(1)就业。保障和扩大就业政策效果得到了84·1%的受访者认可。

(2)社会保障。88·8%的城市居民认为政府在完善养老保险、医疗保险等社会保障制度方面的措施效果不错。特别是对低收入人群和困难群体的扶助方面,城市居民认可的比例达到86·4%; 79·6%的城市居民认为经济适用房和廉租房政策效果不错,其中认为效果很好的占10·1%,比较好的占39·9%。

(3)未来预期。新华社31个分社进行的入户或拦截访问调查显示,超过五成的城市被访者认为就业、消费、投资、收入水平都会朝好的方向发展,近八成城市被访者相信我国在世界上的经济地位也会走强。其中, 53·9%的城市被访者认为2010年我国的就业形势会好转; 58·7%的城市被访者认为老百姓消费愿望、56·5%的城市被访者认为投资活动的活跃程度、51·4%的城市被访者认为老百姓的收入水平朝好的方向发展。诸多数据表明,政府把改善民生作为保增长的出发点和落脚点,促进了社会和谐发展。一项项关于民生领域的社会政策措施,在最为困难的2009年,较好地改善了居民生活,增强了居民消费能力和消费意愿,基本达到了以投资带消费、以消费促增长的目标,百姓对未来生活充满信心。

(二)反危机社会政策仍有待加强

虽然反危机社会政策基本达到预期目标,但不可否认,还存在诸多不足,尤其是对于一些社会深层次问题,作用还有待加强,突出表现在以下方面。

1.贫富差距不断扩大问题依然突出。最近20多年来,中国的社会结构发生很大变化,工人、农民中的大多数人处于艰难挣扎的底层,成为游离于社会主流之外的边缘人群或者处于社会下层地位的贫困群体。金融危机使这个群体持续扩大,“据有关专家估计,这个群体人口至少占到总人口的70%”⑦。我国社会阶层结构呈现畸形化,畸形的社会阶层结构导致社会问题错综复杂,贫困差距不断扩大。尽管反危机政策实施以来,城乡居民就业率总体上升,农民工收入基本恢复以往水平,阻止了贫困问题的加剧,但力度有限,贫富差距扩大趋势依然明显。

2.社会公共资源分配结构不公状况改善不明显。改革开放以来,重效率轻公平的政策导向,不仅使收入等经济性资源分配不公,而且使公共事业、人的地位关系等社会公共资源出现了更大规模的分配不公。公共事业尤其是教育、卫生、社会福利事业,由于经营过度市场化,损害了公众利益特别是穷人的利益。金融危机使这些问题进一步凸现,反危机社会政策未能使这些社会问题得到有效改观。

3.城乡一体化社会保障体系还未真正建立。城乡一体化是科学发展观的要求,城乡一体化社会保障体系则是人们对社会政策“公正”的核心价值目标的合理诉求。尽管农村医疗保健制度、农村社会养老保障制度和计划生育保险等农村社会保障有了较大的发展,然而,不合理的社会阶层结构和城乡人口比例等城乡一体化社会保障体系建设的主要障碍依然突出,城乡社会保障差距仍较明显。

4.社会抗逆力依然薄弱。所谓抗逆力,主要指接纳风险所带来的扰动并对变化作出相应调整和转换的一种系统能力。金融危机导致经济严重衰退,威胁着我国的社会凝聚力,暴露了社会缺陷,引发了大量社会矛盾,这说明我国的社会抗逆力薄弱,而关键原因在于我国社会安全网不完善或不健全。

5.社会政策体系不健全。随着市场经济的发展,我国出现了严重的贫富分化等许多有失社会公正与公平的问题。这些问题有的是市场化改革和市场化不到位造成的,但更多的是社会政策缺席或不到位、社会政策体系不健全引发的,或社会政策与经济政策的极度不协调所致的。比如,要解决类似于贫困这样的社会问题,固然有赖于经济发展和经济政策,但更需要健全的社会政策体系,发挥社会政策的作用,给人们一个均等的致富机会。社会发展明显滞后于经济发展,经济发展与社会发展两者之间严重脱节,基本的社会政策严重缺位,社会政策体系不健全,是当前我国社会政策发展最为突出的问题。

三、我国反危机社会政策的未来走向

反危机社会政策除坚持“公平”与“权利”的基本“价值立场”外,还应有自身价值目标:一是从近期着眼,必须防止金融危机向社会领域广泛蔓延;二是从长远着眼,必须进行系统的制度设计和安排,形成公正合理的社会结构,以弥补我国一个时期以来发展中的重大缺陷,为我国经济社会长远的健康发展做好必要的铺垫。审视现行反危机社会政策的短期效应,近期目标基本实现,但长远目标的实现还任重而道远。未来反危机社会政策在强化短期功效的同时,更应着眼于长远目标的实现。

(一)要在缩小贫富差距上有所突破

贫富差距过大、两极分化严重,是产生一系列社会问题和社会矛盾的根源。显然现行政策在这些问题解决上力度不够,未来反危机社会政策要在深化收入分配制度改革上真正有所突破。要突破重效率轻公平、强资本弱劳动的思维模式,出台具体措施提高城乡居民收入在国民收入分配中的比重,财政支出中进一步加大对改善民生项目的投入和对居民转移支付的力度,重点提高低收入者收入,缩小城乡差距、贫富差距,使全体社会成员逐步实现共同富裕。

(二)要在缩小城乡社会保障差距上有所突破

要突出加强城乡一体化社会保障体系的建设,一方面,要健全和完善全社会尤其是农民的医疗、养老等社会保障体系,减少人们的后顾之忧,缩小与城镇居民社会保障的差距;另一方面,要扩大教育、医疗、卫生、文化等领域的公共服务,减轻居民个人支出的负担,让居民敢于消费、乐于消费。

(三)要在缩小社会政策与经济政策的差距上有所突破

长期以来,我国一直存在着一个认识上的误区,即认为经济政策优先于社会政策,没有把人们的物质和精神文化需要作为经济建设的根本目的,因而我国的社会政策也就一直只能处于被轻视的境地。所以,在经济发展的同时,必须重视社会政策的建设。未来反危机社会政策应以社会政策体系化构建为重点,要实现社会政策与经济政策的相互协调,促进社会的良性运行和健康发展,真正使广大民众共享社会发展的成果。

(四)要在实现反危机社会政策由剩余模式向制度模式转变上有所突破

“剩余模式的取向是社会的某些弱势群体有着特殊的需要,社会有责任发挥补救性的功能去安置他们,其背后的观念是‘只为最不能自助的人提供帮助’”。“制度模式的取向是以整个社会为主体,建立一个全面的社会福利制度,其背后的理念是每个公民都有接受社会照顾的权利而社会亦有责任去满足全体人民的需要”。⑧反危机社会政策虽然具有难以避免的剩余模式特征,但解决民生问题最关键的是要通过改革逐步建立起一套改善民生的长效机制。只有使民生改善制度化,才能够避免“按下葫芦又起瓢”的现象,保障民生建设惠泽长远。反危机社会政策的制度模式应是现代社会不可或缺的一种制度性安排。

(五)要在防止经济压力与社会问题相互强化上有所突破

我国当前最重要的是防范危机的反向传导以及由此形成的恶性循环。反危机社会政策应重点关注社会动态,防止经济压力和社会问题的相互强化,推进基本公共服务均等化,把构筑社会安全网、增强社会抗逆力作为防止经济压力与社会问题双向传导的大战略来考虑。

(六)要在反危机社会政策全球化上有所突破经济的全球化带来了全球化的不平等、贫困等问题,单一国家的社会政策在处理这些跨国界的问题时受到了局限。所以,西方学者呼吁全球化的社会政策,提出了全球化社会政策的概念,并预言其必将形成一个战略存在和发展趋势。在目前危机全球化趋势下,因危机而产生的社会问题显然具有全球化特征,全球性社会问题的蔓延渗透,需要全球化的

反危机社会政策。全球化社会政策是一个新的研究领域,全球化反危机社会政策更是一个全新的课题。当前,我们应加强研究,在反危机社会政策制定过程中借鉴发达国家经验,加强国与国之间的政策协调,共同提高抵御危机的能力。

危机是完善社会政策的良好契机,在新的历史时期,我们应在强化国际金融危机下反危机社会政策短期良好效应的同时,着眼于未来反危机社会政策的长远目标,注重社会政策与经济政策的相互协调,注重社会深层次矛盾的解决,注重社会安全网的构筑和社会抗逆力的增强,从而有效地应对危机,促进和谐社会战略目标的实现。

注　释:

①　数据来源:《发改委详解扩大内需10措施: 2 800亿建设保障性安居工程》, 2008 -12 -11,新华网: http: //news. xinhuanet. com /newscenter/2008 -12/11/content_10490696. htm。

②　数据来源:《2009年中央财政安排用于民生方面的支出7 284. 6亿元》, 2009-08-07,中央政府门户网站: ht-tp: //www. gov. cn/wszb/zhibo337/content_1386012. htm。

③　数据来源:《前三季度我国城乡居民收入分别实际增长10. 5%和9. 2%》, 2009 - 10 - 22,中财网: http: //www1. cf.i net. cn/p20091022001991. html。

④　数据来源:人力资源和社会保障部2009年10月23日的新闻发布会, http://news. xinhuanet. com /video/2009-10/23/content_12305960. htm。

⑤　数据来源:《中国前8月经济适用住房新开工4 718万平方米》, 2009-10-08,新华网: http: //www. ce. cn/cysc/fdc/fc/200910/08/t20091008_19748943. shtml。

⑥　数据来源:《“2009百姓经济生活调查”结果公布》, 2009-12-09,新华网: http: //news. xinhuanet. com /fortune/2009-12/09/content_12619594. htm。

⑦　杨团:《中国社会政策演进、焦点与建构》,《学习与实践》2006年第11期。

⑧　杨团:《社会政策的理论与思索》,《社会学研究》2000年第4期。

参考文献:

[1]　赵慧珠,梁丽萍.制度模式的社会政策:当代中国社会的必然选择.理论前沿, 2004(21).

[2]　齐中熙.危机之中惠民生———盘点2009民生大账[EB/OL]. 2009-12-14,新华网: http: //www. ce.cn/xwzx/gnsz/gdxw/200912/11/t20091211 _ 20596527.htm.l

[3]　吴忠民.中国民生问题困局的突破口.探索与争鸣,2009(6).

[4]　潘屹.综述和评析全球化的社会政策[EB/OL]. 2007- 05 - 16,社会政策网: http: //www. shwd. net/shownews. asp? newsid=794.

作者简介:曹立村(1967—),男,湖南安化人,经济学博士,华南师范大学经济与管理学院副教授、博士后