美国未成年人福利与救助政策及启示

邓大松，王作宝

美国未成年人福利与救助政策及启示--中国共产党新闻

来源：国家行政学院学报

　　未成年人贫困是以人群为标准进行界定的一类贫困问题，就个体而言，是指个体在未成年时期生活困窘，成长与发展所需不能得到满足；就全社会而言，是在某一时期未成年群体生活处于贫困之中。关于未成年人贫困内涵的界定，从西方国家的研究来看，经历了从最初只依据家庭收入的一维界定到从经济收入、社会参与、情感精神等方面进行考察的多维界定的变化；从只关注物质需求到更加关注未成年人作为独立个体和独立群体的权利实现的变化，并以权利实现情况作为界定贫困的依据、贫困工作的指向；从仅仅维持未成年人基本生活到重视他们的教育、情感、社会化等全面发展的变化。正如联合国儿童基金会指出的，未成年人贫困就是“在对他们的生存、发展以及健康十分必要的物质、情感和精神资源等方面遭遇匮乏，导致他们不能实现权利，发展潜力，不能平等和完全地参与社会[1]。”

　　在美国，受家庭收入差距的影响，未成年人贫困问题一直比较严峻。在第一次有统计数据的1959年，全美未成年人贫困率是27.3%，最高的非洲裔未成年人贫困率甚至达到65.6%。据经济合作与发展组织（OECD）2008年统计，美国未成年人贫困率在OECD国家中位居第四，仅比土耳其、墨西哥和波兰低，比OECD所有国家的平均水平高出8个百分点[2]。2008年，全美家庭收入在贫困线以下的未成年人有1300万，占全部未成年人的18.5%。若再加上无家可依的未成年人，整体贫困率达19%。①研究表明，美国每年由于未成年人贫困造成的损失占GDP的将近4%。其中表现为生产效率下降造成的损失占1.3%，犯罪造成的损失占1.3%，医疗保健费用支出增加造成的损失占1.2%[3]。

　　可以说，未成年人贫困问题不仅违背了美国平等、自由的理念，也造成了经济损失。针对这一问题，美国联邦、州及地方政府出台了一系列政策，包括旨在改善家庭经济状况的就业与收入政策、保险与补贴政策和减轻家庭负担促进未成年人更好成长的照顾与服务政策。

　　一、就业与收入政策父母就业与工资收入是影响家庭经济状况的关键因素。因而，在美国这样一个倡导个人奋斗的国家，就把促进父母就业与增加工资收入作为改善家庭经济、治理未成年人贫困的首要选择。

　　1.最低工资制度：1938年，罗斯福总统签署《公平劳动标准法案》，建立了最低工资制度，后来多次进行调整。2007年5月27日，布什总统签署《最低工资法案》，并在接下来的两年里调整最低工资标准直至2009年的每小时7.25美元。奥巴马总统在竞选中还提出到2011年要将最低工资标准提高到每小时9.50美元，并根据通货膨胀情况随时进行调整。一些州还制定了本州的最低工资标准，但在执行中应该选择联邦和州标准中较高的那个，因而独立制定最低工资标准的均等于或高于联邦标准，例如华盛顿州2009年的最低工资标准就达每小时8.55美元。美国劳工部工资和工时司负责监督实施最低工资制度，并在全国各地设立办公室，维护劳动者合法权益。

　　2.就业援助与培训：1973年，尼克松总统签署《综合就业和培训法案》，提出要通过公共服务为低收入者和长期失业者提供就业机会。1982年，里根总统签署《职业培训协作法案》。1998年，克林顿总统签署《劳动力投资法案》，形成了目前的就业援助与培训政策，目的是促进就业、收入以及劳动技能的提升，提高劳动力素质，减少对福利的依赖，提高整个国家的生产效率与竞争力。每年，联邦政府都要提供专门拨款，州政府和地方政府根据本地实际负责实施，并成立了劳动力投资委员会，成员包括企业组织、劳工组织、教育机构、社区机构的代表和州政府管理人员[4]。

　　3.过渡工作计划：该计划的实施背景是1996年克林顿政府进行的“减少我们所知的福利”改革，改革缩小了公共援助的范围，一些人不再能从国家获得援助，却又无法顺利就业。为了帮助这些人克服就业障碍，美国政府在一些州或城市实施了“过渡工作计划”，向失业者提供工作机会、基本技能培训、父母技能培训等。其中，工作机会是由非营利机构、社区机构、或者州及地方政府相应机构提供。联邦政府支付他们工资的80%，余下的由用人单位支付。失业者所从事的主要是一些社会公益性工作，对劳动技能要求不高，但如果工作不合格也有被解雇的风险。工作期间，他们还能照顾子女并获得交通援助。通过该项目，使那些暂时无法找到工作的人能够获得基本的谋生收入，积累工作经验，增强工作技能，提高日后求职成功率与就业质量。

　　二、保险与补贴政策即便实施了一系列促进就业与增加收入的政策，仍然有一些人不能顺利谋得工作或者收入不高，无法满足抚育未成年人的需要。因此，美国政府针对他们采取了一系列直接经济援助措施。

　　1.劳动所得税收减免（Earned Income Tax Credit，EITC）：1975年，福特总统签署《减税法案》，制定了该政策，后来在1986年里根税收改革，1990年和1993年的增税改革以及2001年的减税改革中，该计划都得到了扩张，目前已成为美国反贫困的一项主要政策。该项目只针对有未成年人一般情况下，子女18周岁以后就不能再享受补贴，但是如果他能够持续一学期以上进行全日制学习，会延续到23周岁（美国学制一般23周岁大学毕业），或者如果被认定为永久完全残疾即有精神或身体残疾，不能从事劳动且该状况将持续一年或一年以上或可能导致死亡，则在其残疾状态消失以前均符合条件，不受年龄限制。需要抚养且劳动收入在贫困线2倍以下的家庭。申报人可以是未成年人的父母，也可以是其他共同生活6个月以上的亲属，但是，如果未成年人的父母有优先权。

　　联邦EITC项目水平在全国范围内都是一致的，在此基础上，还有22个州建立了本州的EITC项目，标准为联邦EITC项目的5%到30%不等。此外，有将近20个州还针对贫困家庭扩大了减税幅度，例如，俄克拉荷马州在2006年把州标准减税幅度从2000美元提高到3000美元[5]。新墨西哥州在2007年将个人免税额扩大到2500美元，使将近23万中低收入家庭受益[6]。

　　这一项目的实施，不仅直接增加了家庭收入，还促进了父母就业，改善了未成年人的生活状况。2009年就有330万未成年人因为EITC免于贫困[7]。

　　2.失业保险：1932年，威斯康辛州最早在美国建立失业保险制度，在1935年的《社会保障法案》中，联邦政府鼓励各州建立失业保险制度。目前，美国的失业保险由联邦和州两级项目组成，资金来源于雇主缴纳的联邦和州失业保险税。当州失业保险金出现亏空时，联邦政府负责补足。但是，目前美国的失业保险覆盖面相对较窄，仅有35%的失业者能获得保险支付，而低收入失业者由于常常不能满足失业保险资格条件，比例更小。针对这一情况，许多州进行了改革，扩展覆盖范围，有至少29个州将之扩展到自主寻找兼职工作的劳动者，有23个州以最近一季度为替代基期确定失业者资格及待遇[8]。伊利诺伊州、缅因州和新泽西州还为失业者抚养的未成年人提供津贴和福利[9]。由此，很多失业者尤其是低收入失业者能够获得失业保险，不致因此造成家庭经济状况剧烈变化，减少了未成年人贫困的发生。

　　3.医疗补助和联邦未成年人健康保险计划：1965年，约翰逊总统签署法案，将医疗补助纳入社会保障法案。项目资金来源于联邦和州政府，有些地方政府也会提供资助，目前联邦政府以外的资金已占一半以上。管理方面，联邦政府负责制定有关资格条件及进行监督，州政府具体负责实施。在提供援助之前，要进行家庭收入调查，根据家庭收入以及实际医疗需要制定援助标准。

　　1997年，克林顿政府又把联邦未成年人健康保险计划（State Children’s Health Insurance Program，SCHIP）纳入社会保障法案，为那些收入高出医疗补助项目资格但又没有健康保险的未成年人提供医疗援助。2009年1月，奥巴马总统签署SCHIP扩展计划，从联邦烟草税中拨付资金又将400万未成年人纳入进来，基本覆盖了所有贫困未成年人，并且允许各州将该计划的收入资格上限从贫困线的200%提高到300%。目前，这两个项目覆盖了3000万未成年人[10]。

　　4.贫困家庭临时援助（Temporary Assistance for Needy Families，TANF）：1996年，克林顿总统签署《个人责任和工作机会协调法案》，建立了该项目，取代了原有针对有子女抚养家庭的补助计划，为有需要的家庭提供援助，使未成年人能够在自己的家里受到照顾，并减少由此对家庭收入的影响。

　　提供援助前，政府要对家庭收入进行调查。如德克萨斯州的调查内容包括工资收入、现金、存款及其他形式的财产，将其与家庭支付房租、照顾未成年人及其他开支比较。一旦被审定符合条件，就会在6个月内获得资助。6个月结束之前，会寄发新的申请表，如果还符合条件，可以继续获��资助。联邦政府规定一个人一生中参与该项目累计不得超过60个月，有些州甚至制定了更短的时限。

　　由于TANF的资格条件要求十分严格，且执行中存在一些障碍，只有一半符合条件的家庭能够获得援助，在治理未成年人贫困方面没有充分发挥作用。针对这一问题，《社会保障法案》第413条要求，各州如果未成年人贫困率增长5%及以上，应该修正TANF计划并扩大援助。

　　5.未成年人托育援助：主要帮助低收入家庭家长在工作、学习或者接受培训的同时能够支付未成年子女的照顾费用。该项目的实施在各州从条件设置到服务提供都有差异。例如，在路易斯安娜州能够参加该项目的条件是未成年子女应该在13周岁以下或者残疾儿童在18周岁以下；父母应该工作、接受教育或其他培训，或者他们也身有残疾并获得残疾补贴，且家庭月收入符合一定条件。

　　父母可以根据实际情况和需要选择由A类日间护理中心、在主管部门注册且不超过6个儿童的家庭日托中心、学校、其他注册的儿童照顾中心提供托育服务，甚至还可以在家照顾，但是服务提供者不能是共同居住的人。所需费用由项目援助和家长共同承担。其中，项目援助的数额与父母工作、就学或者接受培训的时间、家庭规模、收入以及服务收费有关[11]。

　　6.未成年人税收减免：1997年，克林顿总统签署《纳税人税收减免法案》出台了该计划，主要是为了补偿抚育未成年人的花费。2001年的《经济增长与减税法案》、2003年的《就业增长与税收减免和解法案》以及2009年的《复兴与投资法案》均分别对该计划进行了改革，调整政策覆盖范围和标准。

　　目前，每个符合条件的未成年人可以获得高达1000美元的减免。具体条件是：年龄要在17周岁以下；未成年人自身提供的经济来源占其所需的50%以下；与未成年人共同居住半年以上且必须证明其生活依赖于自己的联邦所得税减免。最重要的是收入资格，对于已婚且同时申报的双方，年收入需低于110000美元；已婚但单独申报的为55000美元；未婚、离异或丧偶但有未成年人需要抚养的收入线为75000美元。减免额最高不超过其所缴纳的所得税，如果超过了所得税，可以申请额外的减免[12]。

　　7.老年、遗属和伤残保险该部分数据来源于http://wwwssagov/：在美国，如果未成年人的父（母）亲死亡，伤残或者退休，无论家庭收入如何，都会从社会保险基金获得相应待遇。而且，除了直接获取社会保险待遇，如果与之共同生活的人也享受社会保险待遇，同样会改善他们的经济条件。例如，如果劳动者伤残或退休，他们的未成年子女能获得父母基本保险金的一半。如果劳动者死亡，他们的未成年子女能得到基本保险金的75%。每一个具有血缘关系或合法收养的未成年人均可获得。一般到18周岁，这些待遇就会终止，但是如果他们在高中念书，年龄就会延长到19周岁，伤残会延长到22周岁。

　　2009年全年，美国未成年人占全部社会保险受益人的8%，直接支付给未成年人的社会保险待遇达301亿美元。此外，遗孀津贴、配偶津贴也改善了家庭经济状况，减少了未成年人贫困。研究表明，在2005年全年有127.8万未成年人因此免于贫困，当年的贫困率也由22.9%下降到21.2%[13]。

　　8.促进储蓄政策：储蓄在帮助低收入家庭实现长期经济自主方面能发挥关键作用，能够增强家庭经济稳定性，改善未成年人经济状况。但是，有超过25%的美国家庭在失去收入的情况下难以生活维持在联邦贫困线或以上超过3个月。对此，许多州采取了一些政策鼓励储蓄。为了使低收入者能够进入主流银行体系，纽约市实施了“银行业发展区域项目”，为金融机构提供优惠政策，如减免物业税、房产协助、低于市场利率的政府存款等以鼓励他们在落后街区开办分支机构，使低收入家庭能获得金融服务。为了保证低收入家庭未成年人能获得高质量教育，一些州还制订了鼓励教育储蓄的政策。例如，2007年，阿肯色州建立了“配合奖学金项目（Aspiring Scholars Matching Grant Program）”，只要在全州529个大学的储蓄计划中开设账户，就可以享受利息缓税及支付高等教育提款免税的待遇。家庭年收入在30000美元以下的，会按照2 ∶1的比例进行补助，年收入在30000-60000美元的按照1 ∶1比例补助，并在本账户生息，每年最高500美元。

　　三、照顾与服务政策提供直接的教育、照顾服务也是美国减少未成年人贫困及其影响的重要做法。

　　1.启蒙计划也有学者译作先锋计划、及早开始计划、从头开始计划。参见：何祥如.优良幼教方案：美国Head Start实例简介[J]. 幼儿教育通讯，2005，（03）：4.：该项目开始于1965年，是约翰逊总统提出的“向贫困宣战”和“伟大社会”计划的一部分。1981年，里根总统签署《启蒙计划法案》将之以法律形式固定，由联邦政府健康和服务部负责实施，主要为贫困学前未成年人及他们的家庭提供包括教育、营养、社会参与在内的服务。1994年，政府对项目进行了改革，开发了“早期启蒙”计划，专门为3岁以前的未成年人、孕妇及他们的家庭提供服务。联邦政府提供项目经费的80%，余下的20%由地方配套或捐赠解决，既可以是资金捐助，也可以是服务、物质甚至是时间捐赠。

　　目前，有2599个机构负责运营17975个启蒙计划（早期启蒙计划）中心和49100间教室。两个项目共有212517名取酬工作人员和1320050名志愿者。这其中，有893639名是曾经参与过或正在参与这些项目的父母，占全部工作人员的58%。

　　2.家庭与医疗休假政策：1993年，克林顿总统签署《家庭与医疗休假法案》，规定雇员每满12个月且在12个月内工作满1250小时，如果要生育或照顾未成年人，均可获得12周的无薪休假。但是，需提前一个月告知雇主，雇主亦有权对申请者的理由进行审查。而且假如夫妇都在同一个企业工作，不能分别享受休假。相比于英国的休假制度，美国的这一规定无疑是比较严格的，而且该法不适用于个体经营者或在当地工作人员不满50人的企业。那些无工作或经常失业并因此陷于贫困的人也不符合条件，限制了其反贫效果[14]。而且，许多低收入家庭一旦申请了无薪休假，经济状况就会恶化。有些州就通过改革失业保险以及临时伤残项目建立基金，使之成为“带薪”休假。

　　3.护士家庭伙伴关系：该项目开始于1970年代早期，是一项“实证“evidence-based policy”，这一提法是“实证医学”理念（evidence-based medicine）在公共政策领域的扩张，是指要通过严格的科学考核作为制定以及评估政策的依据。”公共健康服务项目，资金来源于联邦、州和地方公共基金，包括医疗援助、母婴健康服务津贴、困难家庭临时补助、儿童保育发展拨款、健康起步计划、早期启蒙计划以及儿童和家庭服务部管理的基金、烟草调解基金及州和地方政府的财政基金。2009年，该计划又成为奥巴马总统提出的缩小健康、教育及经济差距的重要组成部分[15]。工作内容主要是为低收入、第一次做父母的家庭提供帮助，直到孩子长到2岁，如通过提供护理、改善饮食、减少药物使用、饮酒等改善妊娠；帮助父母为孩子提供全面照顾，改善儿童健康，促进儿童更好发展；通过帮助父母继续教育、寻找工作以及更好地谋划未来改善家庭的经济自主状况[16]。

　　以上这些政策的实施在很大程度上改善了美国未成年人的经济状况，减少了未成年人贫困问题的发生。虽然美国未成年人贫困率依然保持高位，甚至近年来有所上升，但只表明这些政策的效果还有局限。如果没有这些政策，贫困率无疑会更高。

　　四、结论与启示1.国家要合理担责。美国作为世界上最富裕的国家，却有如此高的未成年人贫困率，一个重要的原因就是国家在这一过程中承担的责任弱化。目前，美国针对老年人以外的其他群体的社会支出仅占GDP的3%，而斯堪的纳维亚半岛国家的这一比例为12%，澳大利亚、加拿大和英国也均在6%以上[17]。美国单亲家庭和双亲家庭的可支配收入中来自于政府转移支付的分别为124%和30%，相比之下，英国单亲妈妈家庭的可支配收入中有564%来自于政府，瑞典双亲家庭的可支配收入中有223%来自于政府的转移支付。这在一定程度上导致了美国较高的未成年人贫困率。因此，政府在治理未成年人贫困问题中，必须要承担责任。

　　然而，在英国等福利国家，高福利又给经济社会发展带来了沉重负担，美国这方面的问题相对较小。因而，应对未成年人贫困问题，国家既要承担责任，又不能像福利国家那样无限制地承担责任。在我国，目前首要的问题是国家要承认并承担在治理未成年人贫困问题过程中的责任。

　　2.要提供法律保障。从美国未成年人贫困治理政策来看，几乎每一项政策的出台、实施与调整都由总统签署法案，对联邦、州及地方政府的筹资及管理责任、对象的资格条件做出明确规定，保证了项目的权威性和稳定性，执行起来也能做到有法可依，公平公正。

　　我国目前还没有提及未成年人贫困工作，更没有专门的未成年人贫困工作法律体系，有关未成年人工作的政策位阶也较低。因此，要制定专门的政策体系，以法律保障未成年人贫困工作。

　　3.要调动地方政府的积极性。一方面，各级地方政府是国家有关政策的具体执行者；另一方面，我国各地经济发展水平迥异，未成年人贫困状况也有不同。要调动地方政府的积极性，将未成年人贫困作为社会发展考核的指标，督促各级政府重视并认真执行有关治理未成年人贫困的政策。同时，又要赋予地方政府一定的自主权，结合地方经济社会发展实际以及未成年人贫困实际制定切实可行的区域性政策，形成国家与地方政策相互配合的未成年人贫困工作体系。

　　4.要促进家庭就业，增加家庭收入。改善家庭经济状况是治理未成年人贫困的根本和首要选择。我国目前存在收入分配的巨大不公，劳动收入在社会分配中所占的比重小，劳动者之间的收入分配也有很大差异。世界银行报告显示，我国已成为全球两极分化最严重的国家。这些都最终影响到未成年人的生活状况，诱致未成年人贫困。因此，要采取措施促进家庭就业，扩大劳动收入。

　　首先要保持宏观经济发展，扩大就业，通过加强劳动技能培训提高就业质量，尤其是要照顾有未成年人需要抚养的失业人员；其次，要进行分配改革，增加工资收入在全社会分配中的比重，提高低收入者工资水平；第三，要适时进��所得税调整，降低税率，针对有未成年人需要抚养的劳动者也可出台税收减免政策，减轻他们的纳税负担，做到还富于民，改善家庭经济状况。

　　5.要发挥社会保险的作用。目前我国的社会保险主要是保障参保人的生活状况，还未顾及依靠其抚养的未成年人的生活。一旦劳动者失业、伤残甚至死亡，即便有社会保险待遇，也可能导致家庭收入的减少。因而，可以借鉴美国的经验，将未成年人纳入连带保险之中。事实上，我国社会保险改革之前由企业为职工提供的医疗保险也将由其抚养的未成年人涵盖在内。当然，这一制度的建设还需要进一步完善社会保险体系，扩大覆盖面。否则，就会导致新的不公。

　　6.要为未成年人提供医疗保健援助。未成年时期是身体成长与素质培养的关键阶段，关系他们长远的成长与发展。然而，长期以来，我国并没有未成年人医疗保险项目，只是在近年新型农村合作医疗保险与城镇居民医疗保险改革中才将未成年人纳入其中，而且水平相对较低。对未成年人来说，疾患本身就是一种贫困，损害了健康成长的权利。同时，一旦染疾，尤其是重大疾病就会给家庭造成重大负担，恶化家庭经济状况，诱致未成年人贫困。因此，需要建立针对未成年人的医疗援助制度，根据家庭收入状况、疾患情况确定援助标准。

　　7.要提供直接的照顾与服务。如何更好地平衡父母工作与未成年人尤其是幼儿阶段照顾的关系一直是未成年人贫困治理中需要面对和解决的问题。幼儿需要良好的成长照顾与亲情抚慰，才能健康成长，而这就会减少家庭收入。因而，需要由社会为之提供直接的服务或援助，在父母就业时提供照顾，在父母进行照顾时提供补助。应该增加幼儿园公共服务供给和扩大覆盖面，使每个幼儿都能得到良好的照顾与教育，也可以参照美国的做法建立专门的基金与项目专门从事这一工作。

　　8.要发挥社会力量的作用。一方面，社会力量可以弥补政府在服务提供方面的不足，发挥专业性、灵活性的优势，提供更优质服务。另一方面，社会力量的参与还能为治理未成年人贫困筹集更多资源，弥补资金缺口。当全社会都参与进来时，也有利于培养起未成年人贫困治理意识，形成良好的舆论氛围。

　　9.要适时建立家庭收入调查体系。无论是未成年人贫困的确认，还是治理政策的实施，都需要对未成年人家庭的收入进行调查。这是全面掌握未成年人贫困状况，保证政策实施公平、公正的基础工作。相比于国外完善的家庭收入调查体系，我国在这方面还很落后，缺乏专门的统计体系。尤其是大量灰色、不规范收入的存在更扰乱了真实的家庭收入信息，给掌握未成年人贫困状况、制定与实施科学合理的未成年人贫困政策造成了困难，应该适时建立这一调查体系。

　　总之，未成年人贫困会阻滞个体的健康成长与全面发展，难以适应以后的竞争，对社会而言也是人力资源的巨大浪费。无论是出于保持经济发展速度与质量的考量，还是为了促进公平正义与社会和谐，都应该由国家和社会采取措施治理这一问题，为未成年人创造一个健康成长、全面发展的良好环境。