国外“福利模式”研究及其对中国的启示

——郑秉文研究员访谈

本刊记者

原文出处：《国外理论动态》，2009年第3期

编者按：随着中国特色社会主义事业的发展，建立和完善符合我国国情的社会福利制度的任务已经提上日程。积极应对国际金融危机，改变经济增长方式，推动我国向内需型社会转化的要求使这项工作更加刻不容缓。如何从我国的经济发展水平好历史文化传统等实际情况出发，借鉴国外的研究成果，吸取东西方各国的经验教训，建立有中国特色的社会福利模式是摆在我们面前的重要课题。最近，中国社会科学院拉丁美洲研究所所长郑秉文研究员向本刊发表了他对这个问题的想法。

记  者：国外社会福利理论研究十分活跃，著作很多，您能否先介绍一下国外学者对社会福利问题基本概念的界定。

郑秉文：国外学者一般认为，“社会福利”是指由社会福利计划、社会福利津贴和社会服务构成的以帮助人们满足对维持社会运转必不可少的社会需要、教育需要和健康需要的制度体系：“福利国家”是第二次世界大战后英国为同德国纳粹的“权力国家”相对抗而提出来的一个范畴，福利国家提供社会福利，旨在帮助人们满足其基本生存需要和社会交往的需要，包括提供充分的教育、就业等。

记  者：任何学术思想史都存在一些流派和争论，福利理论是否也存在不同的流派或不同的观点，它们之间是否存在一些争论？争论的焦点是什么？

郑秉文：从思想史的角度看，关于福利始终存在两种对立的看法，也可以称之为两个范式，其思想源头可以追溯到17－18世纪的思想家。一种是古典自由主义，可追溯到托马斯·霍布斯、约翰·洛克和杰里米·边沁等。古典自由主义观点被看作旧范式。另一种思潮属于新范式，可追溯到18世纪的亚当·斯密。新旧两个范式的主要区别在于对人性、道德、同情、自由、正义、贫穷、政府、民主、私人财产和市场的不同理解上。旧范式认为，人的本质是自私的，人的自尊心受言论、行动和提高物质生活的个人自由的影响，而新范式则认为，人是社会的人，个人只有与他人结合才能成为完整的人。旧范式关注的是更为具体的个体，而新范式则把个体置于他们处的社会环境中。旧范式那里，贫穷意味着人们没有努力工作，违反了与上帝的契约，所以，贫穷和饥饿是一种报应，但新范式考虑的则还包括影响人们成功的社会条件和个人条件。

记  者：在现实社会中，福利是实实在在的，是国家提供的社会服务或实物，上述两个范式在服务对象方面是否也存在不同的看法？

郑秉文：上述新旧两个范式之间的冲突对福利模式最直接的挑战就是，对国家而言，究竟应该对“哪些人提供帮助”；于是两个不同范式便衍生出两个截然不同的回答：一个是与新范式紧密联系在一起的普救性方式，另一个是与旧范式密切相关的选择性方式；前者强调不管就业记录和收入状况如何，社会津贴应提供给每个有需要的社会成员，后者强调的是社会津贴应发放给“真正的穷人”，于是，选择性方式自然就与补救性的制度观点联系起来，认为社会福利的提供应该仅仅针对市场、家庭和个人的一般功能的失灵，也正是从这个意义上说，社会福利通常是补救性的而不是预防性的。

记  者：这就是说，两个范式支撑着两个不同的福利模式，旧范式支持普救性模式，新范式主张选择性模式。您能否举例说明这两个不同模式的特点。

郑秉文：瑞典始终被认为是普救性福利模式的最佳范例。该国每个公民都可享受到一系列全面的社会服务，从摇篮到坟墓，几乎无所不包。选择性福利模式的代表被认为是美国，但是世界上没有一个国家采取单纯的选择性福利模式，美国模式中有几项福利制度基本是面向大众的，带有普救性的福利服务（如养老制度），但同时存在大量的选择性的项目。选择性福利制度一般都采取“家计调查”的办法，以确定接受补助的目标群体。同样，即使在普救性制度里，也不是所有的项目都是普遍提供的，也常常带有选择型的项目，所以，“家计调查”这个目标群体的识别工具普遍存在于所有福利制度之中，甚至可以被称之为是福利制度得以运转的一个重要手段。

这两种范式争论的焦点集中在公平和效率两个方面。一般来说，保守派的观点是，普救性福利制度的成功是一种社会假象，它不能解决所有问题，福利国家天生缺乏效率；而自由派的观点正好相反。

记  者：战后世界各国的社会福利支出总体都呈现出增长态势。从20世纪80年代开始，沉重的财政包袱迫使世界各国纷纷掀起改革浪潮。欧洲和美国在改革中压缩福利支出水平，减少财政负担，对此我们有些了解。但是包括日本在内的东亚国家的福利制度是否受到了改革的影响，东亚的福利制度属于什么样的模式？他们的福利模式有什么特点？

郑秉文：总的来说，日本、韩国等东亚国家建立社会福利体制的时间比欧美国家大约晚了半个多世纪。第二次世界大战以前，东亚国家的社会结构基本是以农村为纽带的乡村社区。在战后经济恢复和起飞过程中，伴随着工业化和城市化的进程，一个新型的、以非等级式为发展趋势的社区逐渐形成；随着立法的不断完善，福利制度逐渐确立起来，战前自愿性的社区福利组织机制逐渐被中央和地方多层的官僚化体制所替代。由于东亚国家建立福利制度的历史较短，加之儒家文化中以家庭养老为主的传统习俗等多种原因，财政支出水平始终较低。一方面，传统社会的团结互助精神部分地弥补了社会福利的缺失，另一方面，较低的公共福利支出客观上成为推动东亚国家经济起飞的因素。

如果我们根据艾斯平－安德森《福利资本主义的三个世界》的划分框架，将日本福利制度模式划归欧洲大陆以德国为代表的保守主义类型，那么，这个模式的第一个特征主要是与职业联系起来的，而社会权利的资格是以工作业绩为基础的，福利获得的前提是参与劳动力市场，获得福利多寡的决定因素主要取决于以往的工作表现和参保年限，过去的贡献与现在的给付之间具有较高的关联性。第二个特点是政府、工会和雇主的三方合作主义在福利制度中作用较大，工会的作用对就业路径、职业结构、就业结构的影响主要表现在“局内人—局外人”的分裂和隔离等。第三个特征是，德国模式的起源来自其传统的俾斯麦式福利制度，因而具有较强的精算保险因素。

日本在建立社会福利制度时一起步就效法德国，属于欧洲大陆模式，除其它一些原因以外，一个重要的原因是，日本沿袭的法律体系是欧洲大陆民法传统中的“德国”分支，而不是法国分支，更不是英国为代表的普通法系；换言之，德国对日本的影响要远远大于英国和法国对日本的影响，于是，日本引入德国福利模式就是顺理成章的事情了。

记  者：欧美学者对欧美福利模式的研究比较多，比如，艾斯平－安德森教授等这些研究福利模式的先驱们主要将目光集中在了欧美。虽然日本模式可以归属德国模式，但是，日本和德国的文化和历史不同，那么日本模式与德国模式相比，有什么自己的特点？

郑秉文：除了以德国为代表的欧洲大陆模式以外，艾斯平－安德森界定的另外两个福利模式，一个是以美国为代表的自由主义模式，另一个是以瑞典为代表的北欧社会民主主义模式。尽管艾斯平－安德森将日本归类于德国模式，但包括很多日本学者在内，学界对日本福利制度的归属始终存在争议。在三个模式分类中，似乎日本只能被划归保守主义的德国模式，或说是德国模式的一个分支即南欧模式，因为在有些方面又融入了东方儒家传统文化的因素，甚至还参杂一些自由主义模式的因素，甚至还可说偏向于保守主义与自由主义之间的某种混合模式。当然，在民族性和价值观等方面，日本与美国之间的文化差异要远远大于美德之间的差异性。所以，日本和德国之间在经济体制和福利体制方面既存在着共同点，也存在着差异。

第一，在德国福利模式里，公司和企业的“共同决策”既是工会强大的表现，也是工会依靠集体谈判制度提高其工资福利待遇的主要手段，这是德国式“工作福利”的主要特征。但是，德国企业“共同决策”的法律地位在日本企业里则更多地表现为长期承诺和终身雇用，这是日本式“工作福利”的主要特征。所以，就劳资合作与工人福利来说，虽然都与职业密切相联，但在日本，企业很重要，在工人眼里雇主是个大家长，而在德国，阶级则更重要，在工人眼里他们是两个对立集团。

第二，东亚地区儒家文化圈具有勤俭持家和爱好储蓄的文化传统，这是包括德国和法国在内的欧洲大陆福利模式所没有的一个特质因子，所以，新加坡、我国香港地区等可以建立起中央公积金的积累制福利体制，东亚地区较高的国民储蓄率和始终留在国内的社保基金，作为廉价的资金来源，对经济起飞起到了重要作用。

第三，东亚儒家思想中的“生产至上”和“造物文化”是东亚“赶超型”经济模式的重要文化驱动力，高速增长的经济和终身雇用的企业福利文化，克服了德国和法国等欧洲大陆保守主义模式中合作主义对充分就业造成的负面影响，长期低于欧洲的失业率，不仅节省了大量的福利支出，而且还为国民带来了福利，东亚最大的福利就是“就业福利”，在某种意义上它造就了“日本奇迹”和亚洲“四小龙奇迹”。

第四，与欧美“发达型”相比，在东亚“发展型”国家里，大量的基础设施建设从未间断过，它为国内居民带来了大量的就业机会和收入，某种意义上说，经济增长也是靠基础设施投资带动起来的，以日本比较萧条的90年代为例，这10年的公共工程投资总额高达30万亿日元，相当于当时欧盟15国和美国的累计总和。

在东亚，以高增长和高就业为背景的欧洲大陆型福利模式在增长阶段是成功的，但是，一旦经济增长停滞，就会与西欧和南欧一样，这种福利制度就会受到严重挑战。

在东亚，日本福利制度成形的时间远远早于其它国家，因此，日本的经验教训应该引起邻国的重视。

记  者：您从文化传统和企业决策的角度进行分析的结果说明，日本模式离美国更远一些，离德国稍近一些。但从福利支出规模和支出结构上看，德国与日本之间是否还存在其他一些趋同和趋异之处？就是说，日本福利模式在财政支出方面还有什么特点？

郑秉文：在福利模式研究中，“家计调查型”福利给付支出的多少是判断福利模式的一个重要指标。“补救型”福利模式的重要特征之一是国家基本保险制度提供的水平较低，广大就业人口的相当一部分福利来自工作本身和市场，但是，对贫困阶层则进行大量的转移支付，国家提供大量的家计调查型补贴。而欧洲大陆“缴费型”福利模式的特征恰恰相反，就业人口的福利主要来自与就业密切相关的“工作福利”，他们的生存离不开工作岗位，一旦失业就意味着陷入贫困。

日本“工作福利”的“缴费型”模式与其说效法的是以德国为代表的欧洲大陆模式，不如说更接近于“南欧模式”，我们可以把欧洲大陆模式分为两个模式，即西欧模式和南欧模式。

在南欧国家，本来用于家计调查式家庭补贴的水平都不太高，用于失业保险的资格条件限制比较高，失业津贴受益期比较短，一般均不到一年，因此从总体看，用于家计调查型社会救助的支出都很低，例如，葡萄牙1996年才引入了一个真正的社会救助计划，而在希腊和意大利就基本不存在全国性的社会救助计划，只有一些地方政府才提供类似的补贴项目。西班牙的情况稍有不同，其社会救助计划1982年建立以来发展非常之快，受益范围也比较大。

但是，日本的社会救助支出占GDP比例不仅远远低于平均水平，而且比个别南欧国家还要低，在经合组织国家里排名倒数第三，仅占0.3，相当于名列第一的新西兰的1/43；日本社会救助的受益人口比例也是排名最低的国家之一，为倒数第二。

记  者：您的意思是说，社会救助支出占GDP比例是衡量一国福利模式的一个标尺，日本福利模式看来是更偏向欧洲大陆模式，或者说更加偏向南欧模式，社会救助水平很低。那么，一国社会救助支出水平是否与其经济发展水平有明显的相关性呢？

郑秉文：社会救助的支出规模基本上不是由经济发展水平决定的，例如，在支出水平最低的国家中，日本人均国民收入高达3.6万美元（2000年数据与价格），而希腊只有1.2万美元。换言之，日本人均收入水平高于任何一个南欧国家，但支出水平却低于这些南欧国家；意大利名列前茅，但人均收入却只有2万美元，远远低于美国和日本。

第二，经济发展与社会安排是两回事，经济发展水平高并不意味着社会安排必然要选择较高支出水平的社会救助，经济欠发达也并不必然意味着选择较低的社会救助水平；说到底，还是个模式的选择问题。

第三，从支出占GDP比例和受益人口占总人口比例来看，前五位全都是讲英语的国家，如果加上位居第九位的美国，六个讲英语的国家受益人口均超过了10%（新西兰超过20％）；北欧国家受益人口比例都在5%以上，而欧洲大陆国家几乎都在5%以下，虽然意大利支出很高，占第四位，但受益人口却是较低的。这个反差说明，美国等讲英语的国家人均社会救助标准较低，但覆盖面较宽，相反，南欧等国家的人均救助水平不是很高，覆盖面也较小。换言之，在社会救助支出水平既定条件下，也存在一个模式追求和制度目标的问题。

第四，日本福利制度日益显示出远离补救型的倾向和偏向于欧洲模式。半个世纪以来日本社会救助支出占全部社会保障支出份额的发展趋势就是明证。在日本的财政支出中，50年来，社会救助占全部社会保障的支出比例不断下降，从1951年的16％下降到2000年的2%。

记  者：在20世纪整个90年代，日本经历了“失去的10年”，经济陷入停滞长达十几年，企业福利肯定会受到严重影响。在这种情况下，日本福利模式有什么优势和劣势？国家财政支出的负担是不是加大了？其支出结构有什么特点，或采取了什么样的措施？与美国经济不景气时采取的措施有什么本质不同？

郑秉文：在“失去的10年”中，日本失业率激增，原来高速增长背景下的福利“制度优势”逐渐显示出“制度疲劳”：终身雇用的职员主要在大型公司，大约占全部劳动力的20%；。经济停滞导致企业不断裁员，失业率提高导致与工作密切相关的福利待遇不断下降，就业人口的生活水平普遍受到严重影响，公共社会福利支出水平不得不逐年提高，1990年以来其增长速度超过了GDP的增长速度：如果以1990年为100的话，到2003年则高达181，即从1990年的占GDP的11％，提高到2003年的17.7%。在日本福利制度中，“失去的10年”是福利支出增长速度最快的时期，甚至快于任何欧美国家。

在增幅较快的日本福利支出中，其支出结构的主要特征是，一方面削减受益人的待遇水平，以减少财政补贴的负担，一方面提高缴费人的费率水平，旨在提高预筹水平，同时，还大力鼓励私人市场福利的作用，加强地方政府的财政责任和扩大地方政府的权利。为弥补福利待遇，日本政府不得不增加社会保险项目，例如，为日本老年人建立的《长期照顾服务保险法案》在90年代末最终得以实施，这项社会保险制度是典型的缴费型制度，而不是家计调查型的贫困救助，它取消了在此之前实施的向低收入阶层免费提供的老年人医疗服务。原来向低收入家庭提供的儿童补贴制度也作了类似的调整。

以美国为代表的补救型福利制度的特征是基本保险制度简单，层次较少，门槛较低，费率较低，待遇水平也较低，因此支出占GDP比重也较低；国民福利在市场上获取的比重较大，即来自第二支柱（企业补充保险）和第三支柱（商业保险）的福利供给比重较大，因此，在实行补救型福利制度的国家中，金融部门和资本市场比较发达，回报率也很高。国家财政支出的任务是对贫困阶层进行家计调查式的社会救助，即采取目标定位式的选择性救助。但在欧洲模式里，制度叠床架屋，层次很多，非常复杂，费率较高，待遇水平较高，企业负担十分沉重，无力发展第二支柱的“市场福利”，国家财政负担较重，能用于社会救助的支出比例较少，因为普遍的高水平保险制度需要财政补贴。正是由于这些原因，在过去几十年里，欧洲大陆模式的改革倾向是降低缴费型福利制度的费率水平，减少普享性支出，强化选择性原则。

总之，欧美在经济不景气时采取的措施是削减福利待遇水平，减少非缴费型福利支出，缩小目标给付群体，美国1996年福利改革是一个最典型的案例。但相比之下，日本实施的福利改革措施与欧美国家加强“选择性”改革方向正好相反，尤其在“失去的10年”里，采取的是一套弱化“选择性”和扩大“普享性”的措施。这个改革取向的结果是，它离补救型制度渐行渐远，而与欧洲模式渐行渐近。日本福利制度正面临两难境地：一方面国家提供的家庭福利替代机制正在日渐削弱，这是现代社会的一个大趋势，另一方面由于经济不景气，企业的福利待遇水平也日渐下降；一方面福利支出全面膨胀，另一方面待遇水平全面收缩。这样的结果就很可能导致真正需要福利帮助的低收入群体被排除在外。

记  者：在我国社保制度改革中存在一些理论和模式上的争议，那么，日本当年在对福利制度进行改革和对福利模式进行选择时是否也存在过争论？这些学界的争论对决策层有什么影响？

郑秉文：战后，伴随着经济高速增长，福利制度的完善与发展也非常快。始于1977年的福利收缩政策来自于日本财政体制委员会1975年的一项报告，该报告称，日本当时的福利支出水平已经接近西方国家的水平，建议谨慎对待福利支出，同时还建议从1977年开始加快公共设施的投资。这个报告对当时的决策有较大的影响，随后的新政府在其7年任期中就是沿着该报告提出的“日本应寻求一个新型福利社会，即有日本特色的福利社会”的思路进行的，采取的是立足于“自力更生、家庭团结和地方社区”的改革方针。80年代的“瘦身”改革主要表现在：一是引入国民年金制度，以替代传统的职业关联型年金制度，政府的财政投入比以前减少了；二是医疗保险计划中大幅度减少财政预算赤字，1985年的改革还削减了地方政府社会救助的财政支出；三是1982年立法采取诸多加强传统家庭福利的措施，如鼓励妇女留在家庭照顾老人等，享有儿童津贴的资格更加严格了。

在90年代“失去的10年”里，福利扩张与福利收缩并行不悖，其中一个重要原因是，在80年代末，日本国内发生了一场大讨论，一些学者和厚生省的官员开始寻求其它替代性改革方案，他们认为，改革并不意味着削减福利，而是寻求一个新型福利模式，这个有日本特色的福利模式就是满足老龄化社会导致的日益增长的社会需求，这比收入保障更为重要；最后，他们的观点占了上风，认为当前采取的“选择性”福利措施已经过时，应采取“普救性”的福利措施，将福利的目标群体扩大到中产阶层，因为他们没有时间照顾其家庭成员；在英国社区福利政策的启发下，他们将这项职能下放给了地方政府。他们的这项改革思想在1976年的《未来社会福利》、1986年的《社会福利改革的基本看法》中可见一斑。虽然当时对全民福利这个概念尚不清晰，但重要的是，他们开始制定替代性改革方案，以对抗当时十分流行的福利收缩政策。这些思想在后来1993年厚生省发表的一份报告《21世纪福利展望》得以完整体现，为老年人建立的《长期照顾服务保险法案》正是在这种背景下最终得以通过实施的。

记  者：日本几十年前福利模式的选择过程和产生的争论发人深省，日本出现福利收缩与福利扩张并存的现象，您觉得日本几十年走过的路有哪些经验和教训？

郑秉文：日本福利制度收缩与扩张并存的奇特现象几年来引起一些学者的极大兴趣，他们从各种不同角度给出不同的解释，例如，有学者认为，收缩与扩张并行不悖，这是收益与成本成功地得以重新洗牌的结果，是“并行发展”的表现，日本从中很好地协调了收缩与膨胀的关系，是日本“政策过程”的制度性结构所导致的，是不同利益相关者博弈的结果。也有学者认为当前日本福利制度的结构特征是收缩与膨胀的“两级社会政策战略”。

我觉得，日本今天出现福利收缩与福利扩张并存的现象是日本福利模式没有明晰模式的必然结果。在发达国家的行列里，日本是福利制度建立最晚的国家之一。在不到半个世纪的时间里，日本福利制度经历了膨胀、收缩、膨胀与收缩并存的政策演变过程。经济发展好的时候，福利赶超的盲目性占上风，景气不好的时候就不得不收缩，这种左右摇摆的福利政策固然有许多深层的政治原因，但大起大落至少说明，政策制定者目标不明确。这是第一个教训。

第二个教训是，从日本社会福利支出的结构来看，它沿袭的是欧洲大陆法系，其福利模式毫无疑问属于欧洲大陆模式。如果从90年代“失去的10年”至今的发展趋势来看，日本福利模式正在逐渐更加偏向于欧洲大陆模式中的“核心标志”，即南欧福利模式，而不是偏向于以盎格鲁撒克逊或盎格鲁美利坚的自由主义模式。日本社会救助的受益人口占总人口比例从1955年的2.1%持续下降到2001年的0.9%，几乎成为发达国家中最低的国家，这就更加显示，上述发展偏向与制度取向已经是非常明显的了。这是日本福利模式的一个特点，同时也是一个教训。我之所以将其看作一个教训，是因为，这个模式只适应于景气的经济环境，当经济恶化，失业率大幅上升时，就不适应了。所以，我认为以美国为代表的讲英语国家的福利模式的适应性更强一些，而欧洲大陆模式，尤其是南欧模式对经济衰退是不太适应的。但从一些基本情况来看，日本十几年来长期陷入衰退与福利模式的不适应性是有较大关系的。

记  者：目前美国次贷危机正在向世界各国实体经济蔓延，发达国家正在经历大萧条以来最严重的一次经济衰退。我国也遭受了较大影响，中央政府已采取多项应对措施，其中有些已开始产生正面影响。从日本福利模式的比较研究来看，您觉得中国福利模式和社保制度存在什么问题？应该采取什么样的办法予以补救？我们应从日本那里学到什么？

郑秉文：联系这次金融危机，我认为日本模式对中国有两个启发。

第一个启发是，我国福利制度建设应该有个明确目标，否则，走一步看一步，就很容易走弯路，目前我国福利制度正处于立法密度最大的重要历史关头，《社会保险法》和《社会救助法》正在拟议当中，待各项制度都建立起来之后，有了刚性，就难以调头了，这就是日本的教训。1973年石油危机使日本“福利元年”受挫，80年代英国撒切尔主义和里根经济学在全球资本主义世界掀起的对福利制度的“革命运动”更使日本无所适从：一方面它要满足国内的愿望，应付国外的压力，发展福利制度，另一方面，对福利制度“西化”的忧虑使它不得不采取措施以维持东亚儒家传统文化中的家庭中心主义特色；这一矛盾表现在福利政策上，就是福利支出膨胀与福利收缩的交替使用。

第二个启发是，从这次世界经济危机和日本的经验教训中我们可以得出这样一个结论：选择性模式应对经济波动的弹性和适应性更大一些，并且这个模式更符合儒家传统文化，也符合中国目前经济发展水平。当然刚才说过，支出水平与经济发展水平的关系不大，关键问题还是应该选择一个适合中国社会和国民长期利益的模式。选择性模式的特点是缴费型的保险制度水平要适当，非缴费型的保障制度要花大气力去建设，不能走偏，不能走样，不能过高，在这方面要吸取日本的教训。选择性模式强调支出目标群体要瞄准。很显然，普救性制度不太适合我国国情，因为它应对外部需求和经济波动的能力较差。

记  者：众所周知，韩国效法日本，那么，韩国福利制度的发展进程中是否存在一些教训呢？

郑秉文：当然有。这就是第三个启发：社保制度建设和社保立法要量力而行，不可超越经济发展水平。否则，有些立法将会欲速不达。我觉得，我国2008年实施的《劳动合同法》就有一些经验教训。韩国也曾有过类似的两个教训。一是韩国早在1963年就制订了“医疗保险法”，但因种种原因，包括认识不统一和财力不足等原因，最终没有实施，结果是在14年后的1977年才开始部分实施，又过了12年之后的1989年才全面实施。第二是1988年韩国开始实行国民年金制度时，实行的是较低的费率标准和较高的待遇水平的方案即“低费率－高待遇”的制度目标，后来由于始终处于收不抵支的状态，加重了国家财政的负担。经预测，在这个制度到2036年时将出现赤字，到2047年基金将会枯竭，为此，韩国不得不在1998年和2007年两次进行“年金法改革”，以调整费率标准和待遇水平。

记  者：这次经济危机对我国外部市场冲击很大，直接影响了中国外向型企业的正常经营，许多企业面临严峻考验。那么，这次世界经济危机对中国福利制度模式选择与建设有什么样的启发？

郑秉文：主要有两点启发。一是缴费型保险制度的覆盖面太狭窄，“五险”参保率平均不到30%，绝大部分人群没有被覆盖，这不利于启动内需。我国增长方式严重依赖外需，转变增长方式的一个重要条件是要让国民放心消费，降低储蓄率，扩大内部市场需求，扩大内需拉动增长的贡献率。否则，增长方式就难以转变。因此，尽快扩大覆盖面应是当前一个非常紧迫的任务，这也是个社会公正问题。作为强制性的制度，国家作为发起人和担保人的基本保险制度本身是一个公共产品，应该让具备资格的参保人都能参保，这既是一个国民待遇问题，也是一个社会权利问题，应该做到应保尽保。2008年12月底全国人大办公厅向社会公布了《社会保险法》草案，征求社会各界的意见和建议，在修改过程中应该将扩大覆盖面和社会公正联系起来，将社会保险作为一个公民权利提出来。

二是短期内要加大家计调查式社会救助的投入力度。正如刚才讲到的，家计调查式的社会救助的规模与力度是衡量福利模式是否是选择性模式的一个重要标尺。我国目前的社会救助制度还很不完善，规模有限，立法滞后，技术手段落后，目标群体的瞄准程度存在差距。从这个角度说，这次世界经济危机对社保模式的选择和调整既是一个挑战，但也是一个机遇。在探索的过程中还要对设立的救助项目进行认真地比较研究和长期测算，要将短期需要与长期利益结合起来，将儒家传统文化与选择性模式的特征结合起来，朝着选择性而不是普救性的模式目标努力。《社会救助法》曾于2008年8月由国务院法制办向全社会公开征求意见，目前正在进一步拟议过程之中，这一稿显得有些空泛，操作性较差，应进一步明确投入的力度、规模、方向、项目等。

记  者：最后给您提出的问题是，您如何评价目前我国政策面和理论界对福利模式的研究的现状，您有什么希望？

郑秉文：我有四点希望：第一是深入开展研究。福利模式研究在国外真正成为一个独立学科还不到二十年，在国内也就是近十年的事情，很不成熟，目前总体上还处于介绍的初级阶段，引进的著作数量和种类还不如我国台湾地区丰富，更远没有像社会保障研究那样在全国形成一个庞大的教学与科研的队伍，目前的研究主要还停留在理论演绎层面，可操作性较差，数理分析较少，接触实际不多。

第二是扩大影响。由于研究成果的质量和政策面需求有限等多重原因，政策面与理论界之间的互动十分有限，与社会保障的研究相比存在很大差距，对决策者的影响力非常小，对政策制定的理论支持非常弱。这可能因为，福利模式看上去显得“软”，而不像社会保障那样“硬”；但实际则不然，在某种程度上它要比社会保障更为重要，社会保障只是福利模式中一个子题目，福利模式覆盖的范围则广得多，就业、住房、教育、家庭等都在里面，涉及的是国民福祉的长期走向和发展方向问题，涉及劳动力市场弹性、就业结构与就业路径等许多关乎国计民生、国泰民安的大问题。

第三是努力达成共识。由于上述原因，对福利模式的理论争议和对中国模式选择的探讨就远不如社会保障那么“热”；由于争论不起来，很难形成相对独立的思考、独立的学派和独立的观点，更谈不上什么“达成共识”了。但就我国目前的经济发展水平和社会发展需要来看，我们已经到了应该就某些问题展开争论和达成共识的时候了，至少应该达成“学术共识”，进而达成“政策共识”。

第四是重视学科建设。目前，福利模式研究还没有列入教育部专业学科目录。有关部门应予以重视，有条件的专业科研单位应该投入一定的资源建立起研究团队和研究基地，深入研究日本与韩国等东亚儒家模式的经验教训，借鉴和学习欧美等国家选择性模式的一些做法，逐渐摸索出有中国特色的福利模式，这是我们这一代人应该完成的任务。