健全的社保体系是社会经济转型基础

郑功成

健全的社会保障体系是社会经济转型的基础——访全国人大常委会委员、中国人民大学中国社会保障研究中心主任郑功成

　　本刊记者 孙芙蓉

　　记者：应对当前的国际金融危机，需要我们相应调整经济发展模式和战略，实行积极的扩大内需的政策，请您谈谈我们如何才能建立起健全的社会保障体系，使城乡居民在有保障、有安全预期的条件下扩大消费需求。

　　郑功成：国际金融危机对我国经济增长的影响是巨大的，但从另一角度看，此次国际金融危机是实现我国经济发展战略调整和促进社会协调发展，并进一步提升开放经济水平的良好机遇。其实中央政府在多年之前，就已经提出应更加注重内需，但过去30年来已经形成了强势的投资加出口的经济增长方式，即使中央政府采取了宏观调控措施，但各地的思维定势以及发展惯性难以适时跟进，经济社会发展战略调整并未达到预期。

　　此次千万亿的政府巨额资金投下去，目的就是扩大内需，促进增长，增强信心。但如果这些投资是低水平重复建设，反而会打击投资信心。相反，如果布局合理、结构优化，对某些领域有所拉动，就会增强投资信心。现在国内消费面临的情况是，有消费能力的没有消费欲望，有消费欲望的没有消费能力。不是大家不愿意花钱，而是没钱花或者不敢花。解决的办法，我认为一是可以提高居民收入，加强社会保障，有效利用政府投资拉动就业；二是应当趁此时机建立起社会保障的全国联网系统，解决国人的后顾之忧；三是应加大公共房屋建设，改善民生住房，拉动下游产业发展，恢复长假，发挥地区特色，发展无污染的旅游业，增加地区就业方式等。尤其是要更多地关注民生工程方面的基础设施建设，这样就可以在改善民生的同时，形成持续扩大的国内需求，使城乡居民保持旺盛的消费需求，实现国民经济与人民生活质量的同步发展。

　　记者：您一贯认为我们的劳动所得严重偏低，应提高工资收入，这和促进就业之间会不会存在矛盾？同时产业结构升级的方向是从劳动密集型转向资本、技术密集型，这会不会减少就业岗位，我们应当如何解决这些问题呢？

　　郑功成：的确，我向来主张提高工资收入。收入分配体制的改革是社会保障和福利制度的基石。我们国家劳动所得偏低，所有劳动报酬占初次分配的比重只有40%多，世界发达国家能达到60%，新兴工业化国家在50%以上。这种收入分配格局的失衡，必然造成再分配环节上社会保障分配的失衡。所以要调整初次分配的格局，提高劳动报酬，这样社会保障才能走向比较平衡、平等、公平的阶段。所以，收入分配的改革是社会保障制度建设的基础性工作。

　　说到与就业的关系，现在是一个消费决定生产的社会。从大的宏观逻辑上讲，居民收入增加了，消费需求就会增加。收入带来需求，再促进生产和就业。收入与消费、生产、就业具有正相关的逻辑关系。我们看到，在这次金融危机中，我们长期存在的居民收入偏低抑制消费需求的问题就暴露出来了。比如说，国际需求减少导致玩具工厂倒闭。可是，我们农民的孩子有玩具吗？我们那么多低收入家庭，能给孩子买玩具吗？所以，提高国民收入，至少在我国现阶段乃至未来相当长时期，均应当是有利于拉动消费，促进就业岗位增长的，这两者并不矛盾。同时，还需要清醒认识到，并不是劳动者收入越低，就业岗位增加就越多。就业岗位的增长与否，从根本上是与一个国家的产业结构与产业政策密切相关的。我国上世纪80年代GDP每增长1%，就可以创造200多万个就业岗位，上个世纪90年代降低到100多万个，进入本世纪，下降到80万个以下。

　　我认为，目前一方面产业结构的升级还不够，另一方面在发展高新技术产业的同时，也不能忘记我们劳动者数量，要解决这么多人口的就业问题，就必须从劳动密集型产业下功夫。发展劳动密集型产业仍需加强引导，我们在公共资源配置和政策指引上，要允许大量劳动密集型企业的存在。制造业是劳动密集型，但我们的制造业还没有充分地发展起来，此外，农产品>深度加工业也还有很大的发展空间。最明显的是第三产业，以家政服务业中的老年人护理业为例，现在有多少老年人的服务需求能得到满足？我们调查发现，大约20%的家庭需要保姆，而超过50%的家庭需要钟点工，这种需求目前很难得到满足。与此类似的还有旅游业，旅游是中产阶级的一种新的重要的消费方式，但是我们的旅游基础设施落后，产品供给不充分，抑制了需求。因此我建议，考虑增加长假，不能单纯将其理解为“假日经济”，更重要的是培养新的消费观念，鼓励大家外出旅游。

　　记者：请您谈谈对中国的社会保障改革与制度创新的看法以及我们需要着重解决的问题。

　　郑功成：新型社会保障制度增强了人们适应时代剧变的承受能力，发挥了巨大的社会“稳定器”作用。

　　改革开放30年来，人的机会成倍增加，但生活风险也更大，就养老、失业、意外等各种生活风险而言，过去依靠国家——单位保障制可以解决，而在市场经济条件下，只能依靠政府主导的健全完备的社会保障制度来化解。现行社会保障体系还不完善，存在投入不足、保障不足、制度残缺等问题，还不能满足城乡居民的生活风险保障需求。后顾之忧的繁多既直接影响国民生活状况与生活质量的持续改善，也正在影响着国内需求并波及经济的增长与发展。因此，加快我国社会保障体系建设步伐，不仅是促使国民经济由充满风险的外贸依赖型向稳定持续的内需驱动型经济发展战略转型的必要手段与条件，也已经成为国家发展与改善民生的基本目标。需要指出的是，科学的社会保障发展理念应当是坚守公平、正义与共享，奉行普遍性、统一性、互助共济、以人为本与弱者优先、政府主导与责任分担等基本原则。在责任分担机制下，政府负有通过基本社会保障制度来切实解除人民后顾之忧的重大责任，如建立综合型的社会救助制度，全面免除国民的生存危机，促进各项福利事业的发展来满足城乡居民的社会服务需求，在政府主导的同时，企业与个人也要承担起相应的缴费责任，以便建立相应的社会保险基金，进而化解劳动者的养老、失业、医疗等风险以及动员社会资源包括发展慈善公益事业等。因此，对我们面临的各种生活风险，未来不可能再指望某一制度或者某一方面来解决，而是在政府主导、责任分担的条件下通过健全的社会保障体系来化解，这一制度建设的任务还很繁重。

　　中国作为一个快速发展的工业化国家，应该有一个健全的、完整的社会保障体系，能够解决老百姓的各种生活后顾之忧，这才是构建和谐社会的必要条件。但是现在，要一蹴而就地建立社会保障体系是不可能的，所以前两年我一直呼吁要构建“两免除一解除”的基本保障体系。这之中，三个制度最重要，一是继续深化以最低生活保障制度为核心的综合型社会救助，这是专门面向低收入群体和困难群体的。这个制度建立健全起来，就能免除所有人由于生活困难陷入生活艰难的境地。二是免除所有人对疾病的恐惧，现在城乡居民中，不要说低收入家庭，高收入家庭对疾病也很恐惧，必须为此建立覆盖全民的医疗保障体系。同时，还要通过有序组合的多元制度的建立，免除人们的老年后顾之忧。应该从制度的层面让所有人都能实现老有所养、老有指望。不同的养老保险制度覆盖到所有劳动者身上，使得他们对自己未来的养老问题的后顾之忧有所缓解。因此，当务之急是在三大基本保障制度上下功夫。在城乡居民最低生活保障制度已经建立起来的基础上，接下来是怎样实现城乡一体化的问题。在这个基础上，再增加医疗救助等专项救助，构成综合型社会救助体系。

　　记者：老龄化社会的到来是一个全世界共同面临的难题，请您谈谈我国应采取怎样的策略以应对老龄化社会，真正做到老有所养、病有所医。

　　郑功成：一项养老保险制度有效与否，关键是要看它能够解决多少人的养老后顾之忧。截至2008年年底，全国参加城镇基本养老保险人数达到21890万人，比上年年底增加1753万人。这一制度正在惠及越来越多的劳动者与退休人员。

　　我们国家的社会保障改革，目标是越来越清晰了。胡锦涛主席在十七大报告讲老有所养、病有所医，目标已经明确。要做到所有的人都能够老有所养，病有所医，实际上就是要全民覆盖，首先是弥补制度的缺失，要使社会保障变成普惠性的制度安排，但是考虑到城乡之间的历史差距和分割，现在不可能实现城乡之间养老金一样的待遇，所以要先弥补制度的缺失，然后逐渐缩小不同群体之间的差距，这是一个可行的路径。

　　目前，基本医疗保险制度的时间表已逐渐浮现出来，中央最近医改方案里提到，未来三年，基本医疗保险制度要覆盖到90%以上的居民。也就是说，有可能在2011年或者2012年，所有的人都可以不同程度地享受到医疗保障。

　　第二个时间表就是养老保险，最重要的是职工基本养老保险制度安排，国务院也给出了时间表，就是2012年实现全国统筹。这一制度的统一将使非农行业中绝大多数劳动者获得养老保障。在推进职工基本养老保险制度建设的同时，国家也在推进机关事业单位工作人员的养老保险制度改革。此外更重要的是，中央已经在研究农民的养老保险办法。可见，这个时间表已经越来越清晰了。我们期望到2012年的时候，人人老有所养，病有所医。虽然还不能够完全实现平等，但是在制度的层面上可以解决。至于面向低收入人群的社会救助，低保制度主管部门已经提出要实现应保尽保，这作为社会救助里的核心项目，在今年就可以实现。只要低于低保线，就能够获得低保制度的援助。同时，医疗救助、住房救助，还有一些特殊的救助办法，也正在继续探索之中。

　　记者：有人认为，应对老龄化社会，可以延长法定退休年龄到65岁，请您谈谈这样会不会影响就业，未来30年中国能否避免养老金支付危机？

　　郑功成：我认为延长退休年龄是人类预期寿命延长和人力资本投资年限不断延长的必然要求。如果寿命延长是持续的，延长退休年龄就是必然的。但延长法定退休年龄确实需要理性而审慎地推进，如果延迟退休年龄的政策方式得当，其对就业等方面将具有积极意义。目前，我国的退休年龄仍然沿袭上个世纪50年代的规定，即男职工年满60岁，女职工年满50岁。现行退休年龄的规定，伴随着受教育年限的延长和人均预期寿命的持续延长，直接导致个人工作时间在整个生命周期中的比重大幅度下降，对养老保险制度的财务可持续性构成了挑战。从世界范围来看，发达国家的法定退休年龄通常在65岁以上，并且有逐渐延长退休年龄的趋势。从性别的角度看，我国现行的退休年龄制度更显不合理，女性的预期寿命更长，但退休年龄却要早于男性10岁或者5岁，这不仅造成了性别的不平等，也影响了女性的养老水平。

　　人力资本投资周期的延长，可以维持劳动者在更长时间周期内的工作，这是延长退休年龄的另一个重要原因。随着人们受教育年限的增加，人们进入劳动力市场的起始年龄逐步增加。统计资料显示，近年来，我国人均受教育年限大幅度提升，进入劳动力市场的平均起始年龄从16岁逐步上升到18岁，这两组指标还在持续攀升之中。

　　退休年龄延长并不存在与年轻人抢饭碗的问题，从宏观来看，一国的就业容量不取决于退休人员所占岗位的数量，而是取决于经济发展所创造的就业岗位数量。随着我国经济社会的持续发展，新创造的就业岗位必然会持续增加，现阶段局部地区出现的“用工荒”及劳动成本开始上升等现象，均表明人口红利期是不可持续的，劳动力可以“无限供给”的时代正在成为历史。从表面上看，延长退休年龄会影响青年人就业，但在我国的劳动力市场上，事实并非如此。因为老年人就业和年轻人就业并不存在绝对的替代关系。由于退休年龄低，老年人“退而不休”的现象相当普遍，大量退休老人在从事着有收入报酬的劳动，从而并未从总量上释放出足够可供年轻人就业的岗位。

　　如何维护就业公平是比较重要的，一是延长退休年龄可以采取小步渐进的方式，这样年龄越大的人实际延长的时间就越短；二是对于劳动强度大的行业的劳动者来说，还应当有相应的弹性规定，如工作满若干年后可以自主选择退休或者按照法定年龄退休；三是对于接近退休年龄的劳动者，应当有更严格的劳动保护措施等。

　　至于未来30年中国能否避免养老金支付危机的问题，我认为，为了应付未来养老金支付，确实需要建立并做实个人账户。未来人口老龄化趋势依然是渐进的，下一代人负担上一代人的养老不仅自古皆然，也是世界各国的通例，因此，我们需要的是一个能够对代际养老负担起到微调作用的个人账户。我们的战略研究报告认为，只要实现制度全覆盖，未来30年左右完全能够实现制度自身的收支平衡。30年后可能会出现收不抵支的现象，但如果一个适度的个人账户做实了，再加上已经建立并拥有5000多亿元作为战略储备基金的全国社会保障基金的壮大，我们就能够避免所谓的支付危机。

　　记者：社会保障基金的保值增值也一直为社会所关注，请您谈谈对这个问题的看法。

　　郑功成：这个问题提得很好，的确，社保基金的保值增值是公众关注“社保法”的焦点之一。社保基金是不是贬值，经过最近几年的监管和监督，挪用社会保险基金的情况已大幅度减少。2008年年底，社保基金的投资收益8年来累计实现1600亿元，整体年收益率为8.98%。基金规模越来越大。在这种情况下，如果不能很好地开展投资，贬值的风险就比较大。我认为，在目前的背景下，社保基金投资首先应在确保资金安全、提高资产配置水平的基础上进行。其次，应更多地关注中长期投资，这对资本市场能起到稳定器的作用。应当说近年来，社保基金的投资渠道得到不断拓宽，投资领域也在不断地加大。据悉，今后社保投资重点会更多地投在对中央企业控股公司、地方优质国有企业和重大基础设施的直接股权投资上，并会扩大对股权投资基金的投资以及海外投资。

　　记者：最后一个问题，作为全国人大常委会“特别常委”的劳动保障专家，您领衔了中国社会保障发展战略研究项目组，集合了中国所有社会保障制度专家的智慧，作了关于社保发展和改革的战略报告，请您介绍一下这份报告的主要内容。

　　郑功成：我们集合了很多专家来进行社会保障发展战略研究，国家领导人对此比较关注，我们总共有200多位教授专家、200多位专员参加研究讨论。这个报告就是想为中国的社会保障制度改革提供一个框架性的参考，它涉及到的战略目标、所走的步骤以及具体措施，我们从理论上进行了勾画。研究的结论是我们国家也应该走向福利社会，迈向构建中国特色的社会主义福利社会。预计在本世纪的40年代，在建国100周年前后，那时候我们将达到中等发达国家水平，同时迈向福利社会。所以战略目标是从现在开始，从弥补制度的缺失入手，建立普惠全民的社会保障制度。在这个基础之上，再不断缩小不同阶层、不同群体之间的福利差距，集中建立公平普惠的，能够全面解决人民生活后顾之忧的社会保障体系。

　　我们提出“三步走”的战略步骤。第一步是在这一届政府任期内，即到2012年，应当构建起普惠性的“两免除一解除”的基本保障体系，三大基本制度应该基本定型。从2013年到2020年，是我们国家社会保障体系全面建立、全面定型的时期，老年人、残疾人、妇女、儿童等群体的福利都得到重视。2020年到2049年，要实现中华人民共和国公民都能够平等享受到同样的社会福利。在“三步走”战略中，这一届政府是最关键的，责任重大，要使得三大基本保障制度全面发展。从最近两年国家的重视程度，以及制度建设的发展速度来看，我是有这个信心的，也是比较乐观的。下一步我们准备细化研究，比方说致力于某一个项目，例如基本养老保险的目标是到2012年实现全国统筹，在基本养老保险的全国统筹方案中，农民养老保险是什么样，还要进一步研究，工伤保险、失业保险、老年人福利、妇女福利、儿童福利都是我们下一步要研究的工作。等我们完成若干专项的战略报告之后，加上这样一个总报告，那就是一幅全面勾勒中国社会保障未来发展的蓝图。

原载《中国金融》杂志