基础性制度成为深化改革的障碍

冯 冰

在我国的体制框架当中，能够起到制约其它制度的基础性制度主要有：信用制度、市场秩序、产权制度、生产要素、社会保障、政府治理环境以及法律、文化道德传统等。

　　我国体制改革30年，取得了世人瞩目的巨大成功。但是近几年来，在医疗、教育、垄断行业等方面的改革没有取得预期的效果，反而造成了社会和百姓的负担，甚至引起对改革的质疑。改革开始出现边际效用迅速递减，面临阻力逐步加大的局面。造成这种情况的重要原因之一是当前基础性制度改革在我国体制改革总体中处于滞后状态，并成为体制改革深入的制度性障碍，不但对体制改革的推进造成影响，而且使改革效果产生了扭曲。因此，加快基础性制度改革已经成为当务之急。

基础性制度及其作用

　　基础性制度指的是一种能起到制约、派生或影响其他制度的原生性行为规则,在经济发展的制度框架中居于基础位置。在我国的体制改革中，基础性制度的建设情况决定了我国社会经济发展的基本环境，对其它层面的制度运行和体制改革产生深刻的影响。

　　在我国的体制框架当中，能够起到制约其它制度的基础性制度主要有：信用制度、市场秩序、产权制度、生产要素、社会保障、政府治理环境以及法律、文化道德传统等。

　　信用制度是现代市场经济的重要基础性制度，市场经济是一种信用经济，良好的社会信用体系大大降低交易成本，提高整个国民经济的运行效率。社会信用缺失则会影响经济发展，甚至造成整体经济的混乱。

　　市场秩序指的是国家通过法律手段、经济手段和行政手段等来规范市场经济活动的基本规则，主要包括市场进出秩序、市场竞争秩序和市场交易秩序，正常的市场经济秩序是市场经济发展的必要条件。

　　产权制度是决定资源配置的制度，市场经济要求市场主体必须有资源交易的选择权和决定权。

　　生产要素指所有可以用于生产产品或提供服务的资源。生产要素市场化是市场经济运行的必要条件，否则市场在资源配置中的基础性作用就无法实现，也就没有市场经济了。

　　社会保障被称为社会经济的稳定器，良好的社会保障制度能够通过安全机制和再分配机制，起到促进经济增长和经济发展的作用。

　　政府治理是指在市场经济条件下政府对公共事务的治理，政府治理是经济发展的软环境，政府治理环境的好坏直接决定着经济的增长能力，而且决定了经济的增长是否是良性的，是否能转化为社会的发展。

　　法律、道德、文化传统形成经济社会中的规则或潜规则，渗透在经济社会的运行当中，对经济社会的运行发挥着无可回避的作用。

我国基础性制度改革的进展情况

　　改革初期我国的体制改革很大程度上是由基础性制度改革的成功来推动的，并且取得重大成就。然而，随着改革的进一步深化，基础性制度的步伐开始放缓。在当前行业性改革迅速推进的情况下，基础性制度改革逐渐处于滞后的状态。

　　我国的体制改革进程可以分为四个阶段。第一阶段从1978年到1984年，实行了家庭联产承包责任制，进行了企业扩权试点。第二阶段从1984年到1991年，改革的重点转向城市，以搞活国有企业为中心环节全面展开。进一步扩大企业自主权，理顺比价关系，改革商品和服务价格形成机制，改革商业经营管理流通体制。这两个阶段的改革重点总结起来其实都侧重于基础性制度的改革。一直被固定的生产要素和价格都得到了初步释放，开始有了变化和流动。虽然释放只是初步的，但是从无到有产生的冲击力是相当大的，生产力迅速发展，人民生活水平大幅度提高，改革取得了帕雷托改进的成效。

　　在巨大成就的鼓舞下，改革继续往前快速推进。第三个阶段从1992年到2000年，以国有企业改革为中心环节，建立国企的现代企业制度，同时在财政、税收、金融、外汇、计划和投融资，以及科技、教育、卫生、农村经济、对外贸易、城市住房等各体制领域开始改革的重大动作。市场流通领域的改革向纵深发展。在这一阶段，基础性制度方面的改革虽然也在推进，但是步伐开始放缓：取消了生产资料价格双轨制；进一步放开竞争性商品和服务的价格；社会保障制度开始建立并初步形成体系；要素的流动性加强，初步形成要素市场。然而也就是从这一阶段的中期开始，改革中逐步暴露出一些问题。市场秩序的混乱现象开始出现，宏观调控上出现“一管就死，一放就乱”的局面。总之，生产力的快速发展和生产关系的调整之间出现了不匹配的迹象，基础性制度方面对改革的支持能力开始显现出不足的状态。

　　第四个阶段从2000年开始到现在。在这一阶段，国企的股份制改革成为重点。金融、电信、铁路、民航、烟草、电力等行业改革快速推进。科教文卫体制改革延续着以往的改革思路继续深化。虽然产权、资本、劳动力、土地、技术等要素市场开始建立、资源价格开始改革，但是，这些基础性制度方面的改革速度已经落后于行业方面的体制改革，而且，这种滞后还造成基础性制度改革某种程度上开始受制于行业改革，甚至沦落为行业利益的工具的局面。随着改革的深化，民众却感觉到改革利益越来越集中到少数人手中，对改革的不满意程度开始加深，对改革的争议开始增多。

基础性制度改革滞后的原因分析

　　我国基础性制度改革的这种状况是有一定的客观原因的。

　　首先，各个体制改革的进展具有动态不一致性。行业性体制改革改革主体清晰，改革利益明确，因此改革动力大，改革的主动性高，改革的进展相应的就会比较快。而基础性制度是经过比较长的时间累积演化而成，具有制度刚性，其改革涉及到社会经济的深层次的东西，所以改革的进展速度相比行业性体制改革要慢许多。

　　其次，基础性制度具有公共物品性质。与行业行改革相比，基础性制度改革主体不明确，改革利益具有全民性、共享性，没有明确的利益相关体，因此缺乏改革动力，造成滞后。

　　再者，我国体制改革的不同阶段，政府发挥了不同的作用，这也是基础性制度改革进展前后不同的原因之一。我国改革的初期，政府在改革中起着主导性作用，随着改革的深入和推进，政府的作用逐渐淡化，而各个行业主体在改革中的自主性逐渐加强。基础性制度的公共物品性质决定了对基础性制度进行改革的主体只能是政府，政府在改革中作用的弱化必然导致基础性制度改革的弱化。

基础性制度改革滞后对我国经济社会发展及体制改革的影响

1.基础性制度改革的滞后从各个方面对经济社会的发展造成不良影响。

　　从信用制度方面来看，社会信用缺失则会影响经济发展，甚至造成整体经济的混乱，而我国目前恰恰是社会信用缺失现象非常严重，已经形成对经济的正常运行障碍。而且我国当前许多地区和领域市场经济秩序混乱的现象相当严重，不但影响经济的正常运行，甚至危害到人民群众的身体健康。产权制度改革一直以来都被认为是我国经济体制改革的核心，但是，迄今为止在产权制度方面还是存在许多问题难以解决：不同产权主体的地位不平等，国有企业、资源环境的产权不够明确等。产权的不明确导致竞争秩序的混乱，造成资源配置的不合理，以至于形成收入分配的不合理和资源的严重浪费。按生产要素分配是市场经济体制下分配的最重要手段。然而我国当前生产要素按贡献参与分配从一个极端走向了另一个极端，资本的分配权力大大高于劳动的权力，劳资矛盾趋于激化，已经成为影响我国社会经济发展的最主要矛盾之一。另外，我国的社会保障与我国市场经济发展不相适应，政府治理环境中行政成本过高、腐败等现象依然存在。我国正处于向社会主义市场经济的转型期，法律制度建设尚不能满足和跟上经济社会的发展。同时，道德与文化传统在社会经济巨大变动的冲击下，发生的变化也处于无序的状态，如不能进行正确引导，必将对我国未来发展造成���良影响。

2.基础性制度改革滞后影响了体制改革的深化

　　基础性制度是对整个体制起制约性的原生性制度，在基础性制度滞后的情况下，其他体制的改革必然受到影响。我国近年来行业性体制改革中，往往在信用制度、产权制度、市场秩序等方面形成障碍，使得改革的推进受阻。而且基础性制度改革滞后会使部分人或集团钻基础环境有缺陷的漏洞，利用改革，牟取私利，赚取暴利，并进而为真正的改革设置障碍。

3.基础性制度改革滞后还扭曲了我国体制改革的效果。

　　改革初期和中期，我国的体制改革取得重大成就，而且改革的成果大多数民众都能够分享到，民众对改革的支持度和满意度都很高。然而，改革发展到当前，各种行业性体制改革往往提出了很好的设想和计划，却获得了扭曲的结果。民众对改革利益的分享程度似乎有所下降，对改革的满意度有所减少，对改革的争议有所增加。在基础性制度环境不健全的情况下，改革成了一种利益重新分配的方式，并且是以弱势群体受损、强势群体获益的方式存在。以改革的名义，使利益从弱势群体手中转移至强势群体手中。

　　总而言之，市场经济可以分为好的市场经济与不好的市场经济。建立好的市场经济是落实科学发展观，建设和谐社会的必要载体。这有赖于基础性制度环境的完善。然而基础性制度改革的滞后已经成为我国体制改革中的短板。由于基础性制度改革滞后，当前已经出现利益分配失衡、腐败问题难以解决、市场秩序频于混乱等等现象，对我国市场经济的发展方向已经提出了警示。在基础性制度环境严重缺失的情况下，把一切交给市场的“唯市场论”是可怕的，有可能造成严重的后果，甚至造成社会矛盾的激化和社会动荡的发生。因此，着力加快基础性制度的改革应该成为我国体制改革当前阶段的当务之急和重中之重。

　　（作者单位：国家发改委经济体制与管理研究所）

（来源：中国改革报2007年08月21日）